Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

 Стадия – это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата.

Каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий. На каждой стадии специфичны составы субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения (промежуточные, окончательные), совершаются разные действия.

С целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий во многих процессах предусмотрена «эстафета субъектов власти». Особенно ярко это видно на примере юрисдикционных действий: один субъект власти составляет протокол, другой выносит постановление, третий принимает решение по жалобе. Хочется также отметить, что на последующей стадии проводится «ревизия» поступивших материалов, проверка их качества. В результате устраняются недостатки или дела возвращаются на более ранние стадии.

Необходимым условием перехода от одной стадии к другой является наличие кроме фактического еще и процессуального основания (повода) – официального документа, содержащего информацию о фактическом основании необходимых властных действий. Например, дело об административном проступке можно рассматривать, если есть протокол, повод для пересмотра дела – жалоба.

Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеются как минимум три стадии : анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта.

Первая стадия называется по-разному (служебное расследование, регистрация вынужденных переселенцев, проверка поступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях это время сбора необходимой информации, фиксирования ее на материальных носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно, что без такой предварительной работы не может быть принят эффективный, законный акт.

Здесь мы сталкиваемся с одним из проявлений влияния процессуальной формы на реализацию власти. Чтобы эмансипировать субъекта власти от каприза, импровизаций, влияния эмоций, пристрастий и т. д., нормы права обязывают его взять объяснения, составить протокол, принять документы, провести экспертизу, получить заключение специалистов, обсудить и т. п., т. е. собрать и в соответствии с законом оформить необходимую информацию о фактическом положении дел и относящихся к делу правовых нормах, для подготовки и принятия публичной администрации. Возможны заявления о конфликте интересов, о самоотводах.

Первая стадия процесса – анализ ситуации, необходимый для подготовки решения (об утверждении, награждении, наложении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Очевидно, что нельзя принять акт государственной администрации, не зная фактических обстоятельств, правовых норм.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины всех актов издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов и т. п. Поводом для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняются фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия – принятие решения – тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издается единолично, а значит, главное на этой стадии – изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц – начало третьей стадии – стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, путем высылки, вручения копий, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку и т. п.). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).

Решение – это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, действия и отношения, т. е. исполнение решения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на данной стадии цикла.

Таким образом, на первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений – завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным, и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность, и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.

Исполнение – очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.

Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. п.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикционных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.

Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных наказаний и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданским процессуальным законодательством и многочисленными источниками административного права.

Заканчивая рассмотрение вопроса о стадиях административной деятельности, следует отметить, что они обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: изучение, анализ фактической ситуации, принятие обоснованного акта; исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым, а реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В административных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам. Существование стадии пересмотра имеет большое превентивное значение: субъект власти, принимая решение, учитывает, что оно может быть обжаловано и, возможно, изменено, отменено (отмена акта, возвращение дела на доследование – это особые правовые санкции, которые применяются к субъектам власти). Обжалование влечет смену (эстафету) субъектов власти, а значит, способствует принятию более обоснованного решения. Существование этой факультативной стадии административного процесса – свидетельство его демократизма.

15.5 Административная подведомственность

Важным элементом процессуальной формы являются нормы о подведомственности.

Публичная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность – это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов – носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют, в частности, подведомственность таможенного дела, недр, распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.

Но особенно важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти очень велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.

Административную подведомственность можно понимать как юридическое средство распределения труда (полномочий) по осуществлению административных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования и пробелов в деятельности разных органов, служащих.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней административной подведомственности:

1)  государственная подведомственность – законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе заниматься делами (о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: между федеральным центром и субъектами Федерации, между суверенными государствами, между государственными и международными органами;

2)  родовая административная подведомственность – распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры;

3)  видовая административная подведомственность . Правила видовой подведомственности определяют, какой вид судов, органов ведает делами (органы определенного ведомства, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава 23 КоАП РФ, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях (более 60 разновидностей административных органов и судов);

4)  территориальная административная подведомственность . Правила данной подведомственности определяют, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Например, какой загс может зарегистрировать брак; в каком военкомате берут военнообязанного на учет, в каком ОВД можно получить паспорт;

5)  иерархическая административная подведомственность , т. е. поручение дел вышестоящему органу или предоставление ему права брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству, например вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело к своему производству. Такой вид подведомственности устанавливается в сравнительно небольшом числе случаев, исходя из важности дела;

6)  должностная административная подведомственность , т. е. в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 23.3, 23.8, 23.10 КоАП РФ.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и других уровнях.

Раздел V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Глава 16. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

16.1 Понятие и виды методов деятельности государственной администрации

Работа государственной и муниципальной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления – это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него лиц, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

Подчинение воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, применяемых в процессе осуществления власти, их сочетание являются одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке различных методов свидетельствует об искусности субъекта власти. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие осуществляется не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости), требуют различных способов административного воздействия. Например, для решения последней задачи полезны убеждение, поощрение, выделение ресурсов на обслуживание [53] .

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени, ресурсов и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Для понимания метода управления важно подчеркнуть, что метод – это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие «метод управления» должно обязательно включать момент альтернативности, предполагая возможность выбора способов деятельности.

Можно назвать наиболее существенные черты методов административного воздействия. Это способы:

воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;

сознательного воздействия, пригодные для многократного использования;

достижения определенных целей;

обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;

организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности.

Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. В то же время они регулируются правом. И, прежде всего, административным правом. Следует напомнить, что для административно-правового метода характерно закрепление не равного, асимметричного положения субъектов права, властных полномочий одной стороны, способов ее властного воздействия (поощрение, разрешение, командирование, наказание и т. д.) на граждан, государственных и муниципальных служащих, организации. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.

Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально и четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.

Правовые нормы закрепляют, а публичная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия, которые можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, творческие и шаблонные и т. д.

В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.

16.2 Система методов и способов административного воздействия

В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу. «Метод – способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ – действие или система действий, применяемые при осуществлении чего-нибудь» [54] .

В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод следует понимать как систему сходных способов осуществления, воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий.

Следует еще раз подчеркнуть: средство, способ, метод связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Такой инструментальный подход к методам властной деятельности позволяет лучше понять их роль в системе государственного и муниципального администрирования.

В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. Многие авторы, кроме того, называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия во внутриаппаратных и внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.

Среди методов административно-правового воздействия по содержанию прежде всего следует выделить нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной и муниципальной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывания, дозволения, рекомендации, поощрения, административная опека.

Оперативно-распорядительная деятельность публичной администрации – это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы : структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений, административной опеки.

Структуризация состоит из таких способов: создание структурных подразделений, организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения [55] .

Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных докуметнов об образовании российским) и другими способами.

Способы правонаделения – прием (на службу, в учебное заведение), призыв на военную службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).

Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода – бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.

Юрисдикционная деятельность применяет два метода : разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.

Итак, существует ряд методов властного административно-правового воздействия, используемых публичной администрацией для выполнения поставленных перд нею целей. В их числе:

нормативное регулирование;

структуризация (метод организации);

легализация;

правонаделение;

распределение;

установление плановых и иных заданий;

учет;

контроль;

убеждение;

административная опека;

поощрение;

разрешение споров;

принуждение;

военное подавление;

административный договор.

Конечно, деятельность и публичной, и частной администрации, прежде всего и главным образом состоит в осуществлении властного воздействия, в использовании властных методов для достижения определенных целей.

Но один из важных аспектов демократизации публичной административной деятельности – расширение использования договорного метода. Он активно использовался при приватизации жилых помещений, расширяется его роль в комплектовании военных подразделений, в международном сотрудничестве и т. д.

Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности регионов, муниципальных образований, организаций и граждан.

В административной практике одновременно используются разные методы. Их набор в первую очередь зависит от конкретных обстоятельств. Очевидно, что в нормальных условиях и при наличии чрезвычайных ситуаций набор средств реализации власти, их соотношение не могут быть одинаковыми. Точно так же разные средства используются в отношении законопослушных граждан, организаций и правонарушителей.

Система используемых способов в отдельных структурах зависит также и от субъективных факторов: качеств руководителей, их оценки ситуации, существующих традиций, воздействия средств массовой информации и др. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти.

Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противоречий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, увлечение администрированием в руководстве экономикой породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается лучшего эффекта.

16.3 Методы прямого и косвенного административного воздействия

Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».

Для первых характерны следующие признаки:

прямое воздействие на волю;

директивность, приказной характер;

однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;

наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, лояльность;

широкое использование внеэкономического принуждения.

Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность быстро получить тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы – важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всей страны цены на товары и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

акты власти управомочивают на определенные действия;

у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов.

С учетом обстановки, отрасли деятельности, материальных возможностей, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы. Государство может направлять на непрестижную работу, призывать на военную службу, распределять выпускников профессиональных учебных заведений, но, решая эти же проблемы, может и заинтересовать их служить, выполнять нужную стране работу оплатой труда, различными льготами.

В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В воинском деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воздействует не только на материальные, но и на иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшения условий жизнедеятельности и др.).

Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не сводится к нему, предполагает использование разнообразных материально-психологических стимулов.

16.4 Убеждение как метод деятельности государственной администрации

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

 Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания.

Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать правовой акт, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.

Часть граждан исполняет правовые предписания потому, что знает об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Угроза принуждения, устрашение может способствовать воспитанию привычки соблюдать команду, правовой акт.

В демократическом обществе убеждение – главный метод воздействия.

Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан.

Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей, понимание их подлинных интересов.

В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты осознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.

В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение, новые информационные технологии значительно усилили силу воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.

В-пятых, убеждение обходится государству, организации намного дешевле, чем принуждение.

Способы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.

Большое значение имеет система информирования о достижениях, успешной государственной, муниципальной и частной деятельности. Выставки, конкурсы, смотры, лозунги, призывы, программы, публичные слушания, диспуты и многое другое тоже находятся в арсенале средств убеждения. Положительное воздействие оказывает доверие, оказываемое руководителями невластным субъектам, моральный климат в коллективах, четкая организация работы, эффективная организация контроля.

Нельзя не отметить, что справедливое, своевременное и гласное применение к виновным принудительных мер, эффективная организация борьбы с неправомерными деяниями также оказывает на многих воспитательное воздействие, убеждает их в необходимости законопослушания.

Глава 17. ПООЩРЕНИЕ КАК МЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

17.1 Понятие и особенности поощрения

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию» [56] .

Стимулы – это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности.

С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», применение различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид – поощрение.

 Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.

Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. В их числе нормы конституционного, административного, трудового, уголовного и других отраслей права.

«Правовое поощрение – это форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия» [57] .

Действующими правовыми актами закрепляются:

виды правовых поощрений;

основания их применения;

полномочия субъектов власти поощрять;

порядок поощрения (поощрительное производство).

 Правовое поощрение – это метод деятельности публичной исполнительной власти, регулирования ею общественных отношений посредством стимулирования социальной активности граждан и организаций.

Развитая система правовых норм о поощрении и их активное использование (правоприменение) – один из показателей социальной зрелости общества и существующих в нем организаций.

В правовой системе России существует комплекс поощрительных норм, образующих межотраслевой правовой институт правового поощрения.

В рассматриваемом правовом институте много норм административного права, закрепляющих различные меры поощрения, основания поощрения и широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках, среди которых можно выделить две группы:

1) источники, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов публичной исполнительной власти: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 439; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ и благодарности Правительства РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. № 73, и многие другие акты центральных федеральных органов и органов субъектов Федерации. Например, Премия Федеральной службы исполнения наказаний была учреждена приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 13 декабря 2006 г. № 807, а Положение о Почетной грамоте Федерального агентства лесного хозяйства было утверждено приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 сентября 2007 г. № 407;

2) акты, в которых наряду с другими включены также одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Закон РФ «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ и другие дисциплинарные уставы, КоАП РФ.

Для любого метода деятельности публичной администрации очень важно наличие системы правовых норм. Но еще важнее их широкое применение, поощрение конкретных субъектов права.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

оно связано с оценкой уже совершенных деяний;

оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;

оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемых, стимулируя, побуждая их. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Большое значение имеют сложившиеся традиции поощрения. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю – признание. Например, в столичных вузах студенты часто аплодируют своим лекторам, хотя в вузах на периферии аплодисменты звучат крайне редко.

Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко – субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения).

Основные принципы поощрительной деятельности:

обоснованность;

оперативность;

гласность;

разнообразие – вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Обоснованность означает, с одной стороны, наличие заслуги, с другой – соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Например, в 1998 году доктор наук, академик, почти сорок лет проработавший в учреждении, автор большого числа научных работ в связи с юбилеем был премирован небольшой денежной суммой. Представляется, что руководитель организации, издавший такой приказ, отступил от принципа соответствия. Он нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).

Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. И в то же время положительно влияет на людей, знающих поощренного.

Принцип разнообразия обусловлен множеством разных хороших дел. Соответственно и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442. В пункте 10 данного Положения предусматривается: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».

Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно . Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таком газетном штампе: «награда опоздала».

Публичная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все виды администраций, в том числе и частная. Поощряют также президенты, представительные (законодательные) государственные и муниципальные органы, суды. Так, награждение государственными наградами (орденами), присвоение почетных званий (заслуженного, народного) и государственных премий Российской Федерации производится Президентом РФ. В подобных случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед президентами (губернаторами), представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права. Например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким.

Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), указами президентов, актами государственной администрации и негосударственных органов, в числе которых Трудовой, Уголовно-исполнительный кодексы, Положение о государственных наградах Российской Федерации. Правительство РФ учредило, например, нагрудные знаки «Учитель года», «Почетный таможенник», Почетную грамоту Правительства РФ.

Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте РФ. Так, МВД России «учреждает в установленном порядке ведомственные награды, в том числе медали и нагрудные знаки министерства, утверждает положения о ведомственных наградах и их описания, награждает сотрудников, военнослужащих, государственных служащих и работников системы министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на министерство задач, ведомственными наградами и применяет в отношении их другие предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений».

Например, Минтранс России приказом от 18 октября 2005 г. № 130 утвердил следующие ведомственные награды:

знак отличия министра транспорта Российской Федерации «За труд и пользу» – высшая награда;

медаль «За заслуги в развитии транспортного комплекса России»;

медаль Павла Мельникова;

нагрудный знак «Почетный работник транспорта России»;

звание «Почетный геодезист»;

нагрудный знак «Почетный автотранспортник»;

нагрудный знак «Отличник воздушного транспорта»;

нагрудный знак гражданской авиации «За безаварийный налет часов»;

нагрудный знак «Отличник геодезии и картографии»;

нагрудный знак «Почетный дорожник России»;

нагрудный знак «Почетный железнодорожник»;

нагрудный знак «Почетный работник морского флота»;

нагрудный знак «Почетный полярник»;

нагрудный знак «Почетный работник промышленного транспорта»;

нагрудный знак «Почетный работник речного флота»;

нагрудный знак «Почетный работник госнадзора на транспорте»;

почетная грамота Министерства транспорта РФ;

почетный диплом Министерства транспорта РФ;

благодарность Министерства транспорта РФ.

Главы субъектов Федерации, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории субъекта Федерации, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает «Демидовские премии» выдающимся ученым России.

17.2 Способы поощрения

Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного воздействия. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. Разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны и различны.

Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:

моральные;

материальные;

смешанные;

статутные.

На практике широко используются такие средства морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием (красный диплом), а организаций – награждение знаменем.

Самые распространенные виды материального поощрения – премии и ценные подарки. Существует множество премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Кроме того, в вузах и иных учебных заведениях студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именным оружием и т. д.

Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального такая мера имеет и материальный эффект – увеличение размера получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.

К числу смешанных видов поощрения можно отнести и награждение оружием в Вооруженных Силах РФ. Так, приказами министра обороны гражданским (охотничьим), боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием награждаются:

военнослужащие Вооруженных Сил РФ за воинские подвиги, заслуги перед государством и Вооруженными Силами страны, воинскую доблесть, разумную инициативу, усердие и отличие по службе;

лица гражданского персонала за заслуги перед государством и Вооруженными Силами РФ;