Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

другие граждане Российской Федерации, оказывающие содействие в решении задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ.

Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др.

При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его, например, в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии. А это влечет долговременные моральные и материальные последствия, получение различных льгот.

Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется, например, если театр оперы и балета стал академическим.

Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» названным лицам предоставлены льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, медицинскому, санаторно-курортному, коммунально-бытовому обслуживанию. Их специальный административно-правовой статус включает и права на внеочередной прием в органах государственной власти, внеочередное пользование всеми видами услуг связи, бесплатное захоронение с воинскими почестями. К этому статусу относится и то, что супругам и детям в возрасте до 18 лет умерших (погибших) Героев и полных кавалеров ордена Славы выплачивается каждому единовременное пособие в размере 20 минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных законодательством на день смерти (гибели).

При присвоении звания «Почетный гражданин города (области)» близким родственникам награжденного тоже выплачиваются дополнительные суммы, предоставляются льготы.

17.3 Виды поощрительных средств

Государственная администрация использует в своей деятельности огромное количество поощрительных средств. Для того чтобы лучше разобраться в них, необходимо провести группировку мер поощрения. С административно-правовой точки зрения лучше всего для решения этой задачи использовать критерии: правовой основы; фактического основания поощрения; вида поощряемых субъектов; вида поощряющих субъектов. Ранее, при рассмотрении способов поощрения, фактически была проведена группировка поощрительных средств по их содержанию (моральные, материальные и др.).

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное . Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку, личное дело.

Кроме того, можно выделить правовые (формальные) средства положительного стимулирования, предусмотренные федеральными актами (законами, указами, правительственными и ведомственными актами), актами субъектов Федерации, а также локальными актами государственных организаций.

В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства – это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и публичное одобрение, и направление на престижный симпозиум за рубеж, и повышение по службе, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры, и многое, многое другое.

Все основания (заслуги) можно поделить на абсолютные и относительные . Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными – полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию.

Абсолютным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных, родительских и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется также для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», за помощь в задержании преступника и т. п.).

Так, в п. 32 ст. 11 Закона РФ «О милиции» предусмотрено, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».

Для поощрения широко используются такие поводы, как юбилеи (гражданина, организации), определенные достижения (в науке, спорте, самодеятельности и т. д.), победы в конкурсах, олимпиадах, смотрах.

Все названные основания являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение – абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной адаптации лица, отбывающего наказание (условно-досрочное снятие судимости и т. д.). Формальным является такое поощрение, как «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются Уголовным кодексом, Кодексом РФ об административных правонарушениях, дисциплинарными уставами и другими источниками права. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда.

В примечании к ст. 6.8 КоАП РФ установлено, что «лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства, а также психотропные вещества, а также их аналоги, освобождается от административной ответственности за данное административное нарушение». Представляется, что такие нормы должны быть расширены до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и такое взыскание, как штраф.

На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты . К коллективным субъектам относятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации.

Намного чаще, особенно сейчас, отмечаются заслуги индивидуальных субъектов. Это:

рабочие, служащие, студенты, сотрудники различных организаций (члены организованных коллективов);

активисты, члены разных советов, комиссий государственных и муниципальных организаций, их внештатные сотрудники;

граждане, выполнившие свой общественный долг, совершившие подвиги, добившиеся успехов в спорте, науке, выявившие месторождения полезных ископаемых, и т. д. Так, 26 декабря 1995 года Правительство РФ утвердило Положение о порядке выплаты денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых;

проживающие вне России иностранные граждане, которые внесли вклад в развитие науки, дела мира, сотрудничество с Россией, оказали помощь нашей стране. Кстати, только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство.

Если в качестве критерия группировки взять за основу правовой статус поощряющего субъекта, то можно говорить о федеральной, региональной, местной и локальной государственной администрации.

На федеральном уровне поощрение производится:

Президентом РФ;

Правительством РФ;

центральными органами исполнительной власти специальной компетенции Российской Федерации;

иными центральными органами Российской Федерации (Банком России, Прокуратурой, Центральной избирательной комиссией).

На региональном уровне награды раздают:

главы исполнительной власти субъектов Федерации;

правительства субъектов Федерации;

министерства и другие центральные органы субъектов Федерации.

На местном уровне поощряют руководители государственных районных, городских, муниципальных органов (начальники ОВД, налоговых инспекций, военные комиссары и др.).

На локальном уровне поощрительную деятельность осуществляют администрации публичных организаций (командиры строевых подразделений, директора школ, библиотек, главные врачи и т. д.).

Как уже отмечалось, поощрение, как правило, производится по усмотрению администрации, которая вправе поощрять либо возбуждать дела о поощрении, но формально не обязана это делать. Но в ряде случаев у граждан и организаций есть право на поощрение. Соответственно можно говорить о поощрении по усмотрению и обязательном поощрении. Примерами последнего могут быть:

призы, награды, льготы, которые заранее были обещаны победителям конкурсов, соревнований, олимпиад;

вознаграждения за открытие месторождений полезных ископаемых;

медали выпускникам школ, дипломы с отличием (красные) выпускникам вузов;

объявленные денежные вознаграждения тем, кто помог в раскрытии определенных правонарушений.

На практике используются разные способы поощрения пользователей (владельцев, клиентов) за экономию электроэнергии, поддержание в хорошем состоянии квартир, инженерного оборудования, домов. В литературе можно встретить предложения о поощрении работников, которые бережно относятся к своему здоровью. Их можно было бы серьезно обсудить. Наказывать тех, кто часто болеет и поэтому часто прерывает работу, нельзя, а поощрять тех, кто не болеет, – можно. И нужно!

17.4 Поощрительное производство

Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Немало процессуальных норм содержится в актах, регулирующих поощрение государственными наградами, государственными премиями, премиями и грамотами Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве можно выделить стадии:

возбуждения дела о поощрении;

общественной и государственной оценки материалов о поощрении. Для этого созданы Комиссия при Президенте РФ по Государственным премиям Российской Федерации в области литературы и искусства, Совет по присуждению премий Правительства РФ в области науки и техники и т. д.;

принятия решения о поощрении;

исполнения решения.

В дискреционном поощрительном производстве нет и не может быть стадии обжалования (пересмотра).

Положением о государственных наградах Российской Федерации достаточно полно регулируется такая разновидность поощрительного производства, как наградное.

Государственными наградами России являются Государственные премии Российской Федерации, звания Героев Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов Федерации или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента РФ.

Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, сотрудников и работников подразделений Федеральной таможенной службы, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте РФ оценивает представление, готовит материалы, а также проекты указов.

Награждение производится Указом Президента РФ. По его поручению и от его имени награды могут вручать:

руководители федеральных органов государственной власти;

руководитель Службы государственных наград Президента РФ;

руководители органов государственной власти субъектов Федерации;

полномочные представители Президента РФ;

послы Российской Федерации;

военачальники, начиная от командиров дивизий и им равных.

Президент может поручить вручение государственных наград и иным лицам.

Государственная награда вручается награжденному в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении. Одновременно ему выдается удостоверение к государственной награде.

Ордена и медали, имеющие колодки, а также знаки отличия носятся на левой стороне груди, не имеющие колодок – на правой. Нагрудные знаки к почетным званиям носятся на правой стороне груди и располагаются ниже орденов.

Ордена, медали, знаки отличия и нагрудные знаки к почетным званиям умершего награжденного, а также документы о награждении остаются или передаются для хранения как память его наследникам: супругу, отцу, матери, сыну, дочери без права ношения награды. С их согласия они могут быть переданы в музеи.

В случаях утраты орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям в боевой обстановке либо при других обстоятельствах, когда не было возможности предотвратить утрату, по решению Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ награжденным могут быть выданы дубликаты наград либо их муляжи.

Глава 18. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И ДОГОВОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

18.1 Виды юридических договоров

Анализ законодательства и юридической литературы позволяет сделать вывод о многозначности термина «договор». «Чаще всего договор понимается как соглашение; сделка; юридический факт; правоотношение (обязательство); документ».

«Наиболее распространено понимание договора, при котором понятие (термин) «договор» имеет одновременно несколько значений из числа вышеназванных» [58] .

Если договор понимается как документ, то он должен рассматриваться как правовая форма деятельности государства, юридического лица, гражданина и иных субъектов прав (в работах по административному праву Д.Н. Бахраха, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова и других ученых договор рассматривался как документ, как правовая форма административной деятельности). Но в легальных определениях гражданского (ст. 420 ГК РФ), трудового (ст. 56 ТК РФ) права он понимается как соглашение. При таком подходе договор – это метод достижения определенных целей. Два основных метода решения общих дел – достижение соглашений и использование власти – всегда существовали и будут существовать в обществе. А когда появилось право, они стали гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования отношений граждан и организаций.

 Юридический договор – волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или для третьих лиц.

«Договоры должны выражать согласованную волю сторон, направленную на достижение соответствующей правопорядку цели» [59] .

Существуют разные типы договоров, но, хотя и в разной степени, им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; эквивалентный характер; взаимная ответственность сторон, выражаемая формулами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор – исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования зависят от сущности и содержания соответствующей отрасли права.

Но роль договорного регулирования в стране зависит прежде всего от таких факторов, как уровень цивилизации, демократии, отношение к частной собственности и ее размер, система методов государственного регулирования общественных отношений. Например, армию можно комплектовать на основе рекрутчины, путем призыва, а можно и с помощью контрактов; произведенную продукцию можно распределять, а можно продавать и т. д. Развитие цивилизации, демократии, экономики приводит к тому, что договор приходит на смену войнам, крепостному праву, фондированию продукции, распределению ее по карточкам.

Политические и экономические реформы в России (развитие демократии, частной собственности, отказ от всестороннего планирования производства и распределения всей продукции и т. д.) резко повысили роль договорного регулирования в стране. Во-первых, более широко начали использоваться и более разнообразными по содержанию стали традиционные договоры: гражданско-правовые, трудовые, международные. Во-вторых, были закреплены правом и стали применяться новые виды договоров: семейный контракт, договоры о налоговом кредите, административные и деликтные договоры (т. е. договоры государственной власти с правонарушителями, например договоры с предприятиями о реструктуризации налоговой задолженности, соглашения с потерпевшим (ст. 76 УК РФ), взыскание административного штрафа без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ) и др.).

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, более общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, административные, финансовые (налоговые) и другие договоры. Самые яркие образцы частноправовых договоров – гражданский, трудовой.

В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально разными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (ст. 23.37–23.39, 23.41 КоАП РФ). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, договор о платном обучении в государственном вузе.

По юридическим свойствам договоры могут быть поделены на нормативные и правоприменительные. Многие публичные договоры (международные, федеративные, административные) могут быть нормативными.

В зависимости от того, нормами какой отрасли права регулируются содержание и формы договоров, их следует поделить на договоры по гражданскому, трудовому, финансовому, административному и другим отраслям права.

18.2 Понятие и признаки административных договоров

Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.

Вопрос об административных договорах в России рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах XX в. [60] В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская и В.И. Новоселов [61] . Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор – разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения. Административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения, которого регулируется приказом министра обороны России.

Административный договор – это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей на основе норм административного права. Чаще всего он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения или конкретизированные нормы права.

В связи с этим можно предложить следующее определение.

 Административный договор – основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников и иных лиц.

Административно-правовые договоры имеют ряд особенностей.

Субъектный состав: одна из сторон административного договора (в ряде случаев – обе стороны) – субъект публичной исполнительной (административной) власти.

При этом в административном договоре государственный, муниципальный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административных договоров от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный, муниципальный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. В случае если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью.

Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа власти.

Часто в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.

В этом случае об административно-правовом характере договора свидетельствует то, что данные акты принимаются федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, они определяют обязательства сторон, как правило, в бланкетной форме, отсылая к действующему административному законодательству.

Наличие в предмете договора публичных (общественных, общегосударственных) интересов . Следует уточнить, что публичный договор, речь о котором идет в ст. 426 ГК РФ, не преследует публичных интересов, но он назван так потому, что субъект, который продает, оказывает услуги, обязан делать это в отношении каждого, кто готов купить, оплатить эту услугу. Здесь, как и в названии «публичная библиотека», публичный ( ая ) означает общедоступный.

Целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют частный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, в основном негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации».

Особенность административно-правового статуса властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в публичных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого субъекта власти. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью, в их предмет входят действия организационного характера.

Административные договоры являются организационными, поскольку сама деятельность исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров так или иначе связан с деятельностью публичной администрации.

В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации. Они подразумевают для властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны:

изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке;

непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на другую сторону;

давать новые дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной;

отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение властью прямых убытков, но не вправе требовать исполнения договора в натуре. Кстати, даже в гражданско-правовом договоре о закупках продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред (убытки).

Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Заключение административных договоров связано не только с правами, но и с осуществлением органом публичной исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса органов исполнительной власти, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно, т. е. полномочием.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров . Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Многие разновидности административного договора имеют свою типовую форму. Типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, п. 3 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся данной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Административные договоры используются для осуществления субъектами публичной власти, с целью реализации возложенных на них задач. Поэтому заключение и исполнение соглашений контролируется вышестоящими органами, а также субъектами публичной функциональной власти.

Так, в соответствии с п. 26 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Правительством РФ 5 июля 2001 г. № 595, «контроль за соблюдением настоящих Правил осуществляют федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в области образования и науки, и другие органы и организации, на которые в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации возложены контрольные функции».

Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров, разрешаются в административном и в судебном порядке .

18.3 Виды административных договоров

Понятие «административный договор» является родовым. Оно объединяет многие виды договоров, которые заключаются субъектами публичной исполнительной власти на основе норм административного права.

Самый распространенный вид административных договоров – контракты о службе в Вооруженных Силах РФ, органах внутренних дел и в иных видах милитаризованной службы. По содержанию эти контракты сходны с трудовыми договорами, но отличаются от них усовиями службы, вознаграждением за нее и рядом других положений. Кроме того, трудовой договор и контракт регулируются разными отраслями права, и на их основе между сторонами возникают соответственно трудо-правовые или административно-правовые отношения. Если трудовые договоры заключаются руководителями государственных, муниципальных, частных, иностранных и международных организаций, то контракты о милитаризованной службе – только руководителями государственных органов и вооруженных формирований. Кроме того, у субъекта власти, заключающего контракт о службе на основе типового контракта, утвержденного приказом руководителя федерального ведомства, свободы усмотрения намного меньше, чем у руководителя организации (особенно частной!), заключающего трудовой договор.

Федеральный закон от 3 июля 2006 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обороны и военной службы» закрепил два вида договоров об обучении по программам военной подготовки:

1. «Гражданин до достижения им возраста 30 лет, обучающийся по очной форме обучения в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, годный к военной службе по состоянию здоровья, отвечающий профессионально-психическим требованиям, предъявляемым к конкретным военно-учетным специальностям, и прошедший в Министерстве обороны Российской Федерации конкурсный отбор, вправе заключить с Министерством обороны Российской Федерации договор об обучении по программе военной подготовки офицеров запаса на военной кафедре при этом образовательном учреждении. Гражданину, проходящему обучение по программе военной подготовки офицеров запаса, выплачивается за счет средств федерального бюджета дополнительная стипендия в порядке и размере, определяемых Правительством Российской Федерации» (п. 2 ст. 2).

2. «Гражданин до достижения им возраста 24 лет, обучающийся по очной форме обучения в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, годный к военной службе по состоянию здоровья и отвечающий установленным настоящим Федеральным законом требованиям к гражданам, поступающим на военную службу по контракту, вправе заключить с Министерством обороны Российской Федерации договор об обучении по программе военной подготовки в учебном военном центре при этом образовательном учреждении и о дальнейшем прохождении военной службы по контракту после окончания образовательного учреждения. Гражданину, обучающемуся по программе военной подготовки в учебном военном центре при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, выплачивается за счет средств федерального бюджета дополнительная стипендия…» (подп. 3 п. 4 ст. 2).

Видами административного договора являются также:

соглашения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями ;

договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранительной деятельности, об участии в охране государственной границы, предупреждении и ликвидации последствий стихийных бедствий, природоохранных мероприятий и иной деятельности;

договоры государственных и муниципальных учебных заведений с гражданами об оказании платных образовательных услуг. Заключив такой договор, гражданин становится членом образовательного (административного) коллектива (1), обязан выполнять требования его устава (2), учебный план и расписание учебных занятий (3), имеет право в одностороннем порядке в любое время расторгнуть этот договор (4), по окончании имеет право получить государственный диплом или аттестат (5). А образовательные учреждения вправе расторгнуть договор с обучающимся только в случае совершения им серьезного правонарушения (злостного невыполнения учебного плана, невнесения платы за обучение, совершения преступления);

соглашения о передаче части своих полномочий . О важности подобных соглашений свидетельствует то, что ч. 2 ст. 78 Конституции РФ установлено: «Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий…» Федеральными законами разрешено также передавать часть полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации органам исполнительной власти муниципальных образований, и наоборот.

Правительство РФ постановлением от 1 марта 2004 г. № 117 утвердило Правила согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения;

договоры о сотрудничестве (о совместной деятельности). Их разнообразие чрезвычайно велико (по видам деятельности, по субъектам и т. д.), например:

договоры Саратовской академии права, Уральской государственной юридической академии с Генеральной прокуратурой РФ о подготовке специалистов для работы в прокуратуре;

подписанное 21 декабря 1999 года Московской Патриархией и Минюстом России Соглашение о долгосрочном сотрудничестве в области духовного воспитания лиц, пребывающих в местах заключения;

Соглашение между правительством Свердловской области Российской Федерации и Донецкой областной государственной администрацией Украины о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве;

Соглашение о порядке взаимодействия органов и подразделений Службы судебных приставов Главного управления Минюста России по Краснодарскому краю и административных комиссий при округах города Краснодара при исполнении постановлений, выносимых за административные правонарушения;

договоры об административных услугах . В этих договорах речь идет о проведении экспертиз, санитарных, противопожарных и иных обследований, составлении соответствующих заключений, необходимых для лицензирования деятельности, сертификации продукции и решения иных административных дел. Например, п. 7 утвержденного приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 15 августа 2001 г. Порядка проведения санитарно-эпидемической экспертизы продукции устанавливает: «Проведение экспертизы продукции осуществляется на договорной основе».

Согласно п. 14 Порядка санитарно-эпидемиологическая экспертиза включает:

прием и регистрацию заявки на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы продукции;

определение необходимого объема санитарно-эпидемиологической экспертизы;

оформление договора на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы;

постделиктные соглашения . Наиболее часто такое соглашение применяется в установленных ст. 28.6 КоАП РФ случаях назначения административного наказания без составления протокола.

В соответствии с федеральными законами от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ и от 9 ноября 2009 г. № 249-ФЗ ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ действует в новой редакции, которая определяет, что в случае если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа в порядке, предусмотренном ст. 39.10 КоАП РФ. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе.

Согласно ч. 2 ст. 28.6 КоАП РФ в настоящее время протокол об административном правонарушении составляется только в случаях, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание.

Статья 4.7 КоАП РФ устанавливает, что «судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба… решить вопрос о возмещении имущественного ущерба». Отсутствие спора, как правило, связано с устным согласием сторон (обвиняемого и потерпевшего) по поводу размера взыскиваемой суммы и порядка ее взыскания судом.

В примечании к ст. 6.9 КоАП РФ указано: «Лицо, добровольно обратившееся в лечебно-профилактическое учреждение для лечения в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, освобождается от административной ответственности за данное правонарушение. Лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, может быть с его согласия направлено на медицинское и социальное восстановление в лечебно-профилактическое учреждение и в связи с этим освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств или психотропных веществ».

Ведение переговоров в ходе контртеррористической операции, а значит, и возможность заключения соглашений с террористами предусмотрены ст. 16 Федерального закона «О противодействии терроризму»:

«1. В целях сохранения жизни и здоровья людей возможно ведение переговоров с лицами, специально уполномоченными на то руководителем контртеррористической операции.

2. При ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования».

Существуют и иные разновидности административных договоров. Их многообразие свидетельствует о том, что этот способ решения публичных дел широко используется администрацией России, при этом количество их видов будет расти, что обусловлено разнообразием задач, стоящих перед нею.

Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей.

18.4 Договорная деятельность публичной администрации

Деятельность публичной администрации по обеспечению безопасности, развития экономики, выполнению социальных программ, как правило, осуществляется в соответствии с правовыми нормами. Не будет преувеличением утверждение, что в реализации всех отраслей российского права огромную роль играют органы публичной исполнительной власти и их служащие. Эта власть организует, обеспечивает ресурсами, регистрирует, контролирует реализацию подавляющего большинства правовых норм, расследует административные правонарушения, большинство преступлений, исполняет акты правосудия, предупреждает, пресекает правовые аномалии.

Стоящие перед ней задачи публичная администрация чаще выполняет, используя административную власть, формой реализации которой являются односторонние правовые акты. Но Конституция РФ и федеральные законы требуют, чтобы публичная администрация больше использовала договорный метод регулирования общественных отношений. Публичная администрация России в начале ХХI века не только может, но и обязана заключать договоры, согласовывать свои действия с другими субъектами права.

Основным принципом функционирования публичной администрации является эффективность. Соглашения (договоры) между различными органами публичной исполнительной власти, между этими органами и гражданами, а также юридическими лицами в ряде случаев обеспечивают субъекту исполнительной власти использование более приемлемого способа достижения цели.

Конечно, односторонний (властный) акт может быть подготовлен и начинает действовать быстрее. Поэтому там, где необходимо срочно скоординировать деятельность, он незаменим.

Преимущества договорной деятельности в том, что она позволяет:

найти более обоснованные решения;

учесть разные интересы, согласовать их, снять или хотя бы смягчить противоречия;

объединить усилия, упорядочить отношения.

К тому же многим гражданам приятнее выполнять условия договора, чем команды (приказы).

Публичная администрация уже давно занимается договорной деятельностью. В настоящее время объем такой деятельности значительно увеличился и продолжает расти.

Договорная деятельность публичной администрации весьма разнообразна:

субъекты исполнительной власти ведут переговоры и подписывают многие международные договоры (в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»). Председатель Правительства РФ и министр иностранных дел Российской Федерации в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации.

Руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера.

Правительство РФ принимает решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов России.

Прекращение и приостановление действия международных договоров межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством иностранных дел РФ, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации и с разрешения Правительства РФ;

субъекты публичной исполнительной власти заключают большое количество гражданско-правовых договоров, связанных с распоряжением государственной и муниципальной собственностью, обеспечением публичных нужд, интересов (например, оборонный заказ, приобретение имущества, оформление итогов приватизации), арендой помещений и т. д.;

для комплектования личного состава органов публичной исполнительной власти заключается немало трудовых договоров, служебных контрактов;

исключительным правом публичной администрации является право заключать и расторгать административные договоры;

во всех финансовых договорах (о налоговом кредите, реструктуризации задолженности, финансовой помощи) одной из сторон является субъект публичной исполнительной власти.

В своей повседневной деятельности публичная администрация вправе использовать разнообразные виды договоров, за исключением брачного контракта.

Глава 19. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

19.1 Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной (прямой) подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия .

В условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все более важную роль играют технические средства, а значит, и разнообразные технические правила, контроль за соблюдением которых – необходимое условие обеспечения безопасности.

Ярким проявлением возрастания значимости административного надзора в России является преобразование в 2004 году многих ведомственных структурных подразделений, осуществляющих административный надзор, в самостоятельные федеральные ведомства, возглавляемые центральными федеральными органами специальной компетенции (к сожалению, и ведомство в целом, и его центральный орган имеют одинаковое официальное название: федеральная служба). В их числе федеральные службы по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере связи, финансово-бюджетного надзора, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Надзор – это ограниченный, суженный контроль. В России сейчас существуют три типа надзора: судебный, прокурорский, административный. В правовых актах и юридической литературе широко используется словосочетание «судебный контроль». Но известно, что суд проверяет содержание правовых актов только с точки зрения их законности, т. е. осуществляет надзор. Поэтому следует помнить, что этот новый вид надзорной деятельности судов необходимо отличать от традиционного судебного надзора за вступившими в законную силу актами правосудия.

Административный надзор – самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих. Он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора тем, что:

властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти (в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в этой области);

если главная цель судебного и прокурорского надзора – обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий;

административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом;

административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке;

административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют;

административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, можно дать следующее определение.

 Административный надзор – надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.

С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане – прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане – применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе административного надзора можно выделить две его основные разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения и обязанными соблюдать правила осуществления соответствующей деятельности.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия – надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден [62] .

Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы:

специализированные надзорные ведомства (федеральные службы), главной задачей которых является систематический, надведомственный надзор за соблюдением специальных правил;

государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав ведомств. Это государственные инспекции по безопасности дорожного движения, противопожарного надзора, военная и др.;

различные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Например, паспортно-визовая служба ФМС России, служба охраны общественного порядка МВД России.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существуют федеральные нормативные акты (законы, указы), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Среди них Таможенный, Налоговый, Градостроительный, Воздушный, Водный, Земельный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также утвержденные Президентом и Правительством РФ Положения о санитарно-эпидемиологическом и горно-техническом надзорах, государственной инспекции по безопасности дорожного движения.

19.2 Содержание административного надзора

Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.