Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

если они, работая в правоохранительных органах, осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью и со дня их увольнения не прошел год.

Для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, помимо общих оснований, специальным является отсутствие условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих средств.

В некоторых случаях получение документа о наличии лицензии не завершает стадию исполнения разрешения. Например, Федеральным законом «Об оружии» предусмотрена следующая процедура. Граждане, получившие лицензию, имеют право приобрести огнестрельное длинноствольное оружие. Затем оружие подлежит регистрации в ОВД в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жительства выдается разрешение на хранение приобретенного оружия. Фактически вначале дается разрешение на приобретение, а потом на хранение конкретного ружья.

В соответствии с Водным кодексом РФ лицо, получившее лицензию на водопользование, обязано заключить с компетентным органом договор о водопользовании, и лишь после этого оно вправе начать соответствующую деятельность.

Стадия исполнения решения включает также обязанность лицензирующего органа принять меры для внесения необходимых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид деятельности она выдана. В последующем в реестр вносятся сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензии. Имеющаяся в реестре информация является открытой. Она за плату предоставляется физическим и юридическим лицам и бесплатно – государственным и муниципальным органам.

20.5 Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности

После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий.

Органы, выдавшие разрешения, при осуществлении надзора вправе:

проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации;

запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;

составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, и устанавливать сроки их устранения;

выносить предупреждение лицензиату;

осуществлять иные предусмотренные российским законодательством полномочия.

Иные органы государственной власти при выявлении нарушений требований и условий разрешенной деятельности обязаны сообщить органу, выдавшему разрешение, лицензию, об этих нарушениях и принятых мерах.

В свою очередь субъект, получивший разрешение (учреждение, водитель транспортного средства и др.), обязан обеспечить условия для проведения проверок, в том числе предоставить необходимую информацию и документы.

Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения федеральной службы, органа, разные должностные лица.

Получение разрешения на осуществление определенной деятельности не всегда полностью легализует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы (сертифицированы).

Так, товары, услуги, на которые установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и направленные на охрану окружающей среды, подлежат обязательной сертификации. Продажа такого товара, оказание таких услуг не допускается без информации о проведении обязательной сертификации, а поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации осуществляют организации, имеющие лицензии на оптовую реализацию алкогольной продукции и прошедшие соответствующую аккредитацию.

Примечательно, что теперь двухступенчатая система легализации деятельности действует и в сфере образования. Это произошло после того, как в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» и в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» были внесены дополнения и изменения, касающиеся вопросов лицензирования образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений.

Отныне у каждого образовательного учреждения должна быть:

лицензия на право ведения образовательной деятельности и

свидетельство о государственной аккредитации.

Новеллой также является норма, предусматривающая, что порядок лицензирования образовательной деятельности и порядок государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального образования, должны устанавливаться только Правительством РФ.

По законам «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» образовательная деятельность обязательно лицензируется. При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.

Право выдачи документов государственного образца о послевузовском, высшем и других видах образования появляется у образовательного учреждения с момента его государственной аккредитации. Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования в настоящее время осуществляется федеральным органом исполнительной власти, которому принадлежат функции по контролю и надзору в сфере образования. С 2004 года данным органом является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), подведомственная Министерству образования и науки РФ.

Если по результатам контроля качества подготовки обучающихся и выпускников выявлено несоответствие качества подготовки федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и устанавливаемым образовательным стандартам и требованиям, Рособрнадзор вправе направить в высшее учебное заведение, образовательное учреждение дополнительного профессионального образования, научную организацию и их учредителям обязательное для исполнения предписание об устранении указанного несоответствия.

Государственный контроль за соблюдением высшим учебным заведением, образовательным учреждением дополнительного профессионального образования, научной организацией условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства в области образования также обеспечивается Рособрнадзором с обязательным участием органов исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого расположены такие образовательные учреждения или такая научная организация. Если было выявлено нарушение этих условий и (или) законодательства в области образования, Служба направляет в такие образовательные учреждения или такую научную организацию и их учредителям обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения в определенный срок.

В случае неисполнения предписания Рособрнадзор вправе приостановить действие лицензии, выданной такому образовательному учреждению или такой научной организации, полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства в области образования. И если в установленный срок выявленное нарушение не будет устранено, лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается Рособрнадзором и может быть оспорено в суде.

20.6 Переоформление разрешений

Если утрачены документы, подтверждающие наличие лицензии, юридическое лицо преобразовано, изменилось местонахождение или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы. Заявление должно быть подано в течение 15 дней. Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии. Лицензирующий орган вносит соответствующие изменения и в реестр лицензий.

Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1396 утверждены Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Согласно данным Правилам для замены водительского удостоверения в ГИБДД представляются названные в этих Правилах документы, а также водительская карточка или другой документ, подтверждающий выдачу удостоверения. По общему порядку замена производится без сдачи экзаменов.

Но в Правила был включен п. 41, устанавливавший, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов на получение права на управление транспортным средством.

По жалобе гр-на М. Верховный Суд РФ признал соответствующую норму незаконной (недействительной). Суд указал, что, «устанавливая возможность выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) только после сдачи заявителем экзаменов, Правительство РФ фактически ограничивает права граждан, которые им принадлежат, как уже получивших право на управление транспортными средствами в результате сдачи квалификационных экзаменов и выполнения других требований закона.

Законом не предусмотрена обязанность граждан сдавать экзамены в случае выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного)».

В 1998 году Правительство РФ отменило п. 41 данных Правил.

Глава 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ (ПРАВО ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЙ)

21.1 Общий и специальные административно-правовые режимы

Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономии, режим отдыха).

 Правовой режим – это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов.

При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).

Правовой режим – очень широкое юридическое понятие, означающее, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, контроль, принуждение и др.).

Правовой режим в целом постепенно расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных).

Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и на одновременном сочетании этих методов. Соответственно можно различать режимы властеотношений, договорные, смешанные.

Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т. д.

Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса. Статус – это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение.

А правовой режим – это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. К правотворчеству, правоприменению, к изучению права, т. е. к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения прав субъектов. Для юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие – важное условие качества юридической деятельности.

Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности могут изменяться. Так, в России административное распределение продукции по карточкам решениями сверху заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы Российской Федерации и других государств может быть заменен безвизовым, и наоборот.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности публичной администрации и рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации.

Общий административно-правовой режим в России состоит из ряда обособленных частей . Это режимы законности, паспортный, автодорожный, санитарно-эпидемиологический, государственной службы и др., которые являются институтами административного права, регулирующими взаимоотношения публичной администрации с невластными субъектами в нормальных обстоятельствах.

Между тем существует большое число особых обстоятельств, требующих, чтобы отношения публичной администрации с гражданами, организациями были урегулированы специальными нормами. Особые условия порождают специальные административно-правовые режимы . В особых условиях ради обеспечения безопасности, порядка административное воздействие, как правило, должно быть более интенсивным, авторитарным.

В этом главная особенность специальных, ограничительных административных режимов, которая отражается, с одной стороны, в ограничении прав невластных субъектов, а с другой – в расширении полномочий, активизации деятельности субъектов власти. Ограничения прав граждан в условиях специальных административно-правовых режимов могут распространяться на их конституционные, административные, гражданские, трудовые права.

Кстати, отметим: уже начинают появляться и специальные льготные режимы – безвизового въезда и выезда, открытой экономической зоны. Представляется, что в будущем такие режимы найдут более широкое применение.

Режимы могут быть постоянными и временными .

Временные, чрезвычайные обстоятельства влекут возникновение чрезвычайных ситуаций. Мудрый законодатель предвидит возможность подобных ситуаций и создает правовую основу для эффективного функционирования государственной администрации в особых обстоятельствах. Поэтому появляются нормы о таких специальных режимах, как карантин, чрезвычайное положение, режим контртеррористической операции, военное положение. Эти режимы имеют потенциальный характер. Их нормы, хотя и вступили в силу, фактически не действуют. Чтобы соответствующий специальный режим стал реальным, нужно, чтобы:

возникла чрезвычайная ситуация (фактическое основание);

компетентный орган издал акт о введении такого режима, его норм в действие, уточнил место, время, вопросы механизма действия специального административно-правового режима (юридическое основание).

Наличие особых постоянно действующих факторов, влияющих на административную деятельность, обусловливает появление постоянных специальных режимов. Среди них можно различать режимы, для которых наиболее существенным является признак территории, на которой совершаются действия, возникают отношения. Территориальными считаются режимы пограничной зоны, закрытого административно-территориального образования, заповедника, особо охраняемой природной территории. Кроме того, многие специальные административно-правовые режимы существуют ввиду специфики объекта деятельности, отношений (наркотики, оружие, алкогольная продукция, секретность).

Полезно использовать и критерий действия режимных норм в пространстве. В таком случае нужно различать:

общефедеральные режимы (секретности, наркотиков);

региональные режимы (военное положение, карантин);

локальные режимы (аэропортов, пунктов пропуска через границу, атомных электростанций и т. д.).

21.2 Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим. Он объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», нормы, содержащиеся в федеральных законах «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О связи», законах Российской Федерации «О безопасности», «О милиции» и в других законах.

Законодательство о чрезвычайном положении призвано помочь публичной исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации любой ценой. Чрезвычайное положение позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу применения необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации чрезвычайного положения одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые, поскольку он дает возможность действовать решительно, обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры. А вторым режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности, защиту от необоснованных ограничений.

Основаниями для введения чрезвычайного положения являются:

чрезвычайные ситуации социально-политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, которые сопровождаются насильственными действиями, создают непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не означает, что такое положение будет автоматически введено. Закон определяет дополнительные условия , при наличии которых этот режим объявляется:

возникла такая чрезвычайная ситуация, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю;

ее устранение невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения чрезвычайной ситуации достаточно срочных, неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку, ставится вопрос о введении чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение на всей территории России или в отдельных ее субъектах вводится указом Президента РФ. В соответствии со ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ указ о введении чрезвычайного положения в течение 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения – утрачивает свою силу.

В таком указе должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, и обоснование необходимости его введения;

границы территории, на которой вводится такое положение;

силы и средства, обеспечивающие данный режим;

перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

время вступления указа в силу и срок действия чрезвычайного положения.

Главными элементами ограничительных специальных административно-правовых режимов (режимов чрезвычайного, военного положения и др.) являются:

ограничение прав и свобод граждан, реализация которых в чрезвычайных условиях может угрожать безопасности, мешать устранению вредных обстоятельств и их последствий;

возложение на граждан и должностных лиц дополнительных обязанностей;

расширение полномочий, изменение порядка деятельности и системы субъектов публичной исполнительной власти.

В качестве основного элемента режима чрезвычайного положения выступает система чрезвычайных мер  – совокупность норм и основанных на них административно-организационных действий, влекущих ограничения прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях чрезвычайного положения, законодатель исходит из следующего – это должно способствовать нейтрализации, устранению угрозы безопасности. «Не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены, и в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено» [64] .

Конечно, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными. При этом не могут ограничиваться права и свободы, не подлежащие ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ и требованиям международно-правовых актов.

Меры, осуществляемые в период действия чрезвычайного положения , подразделяются на:

совместные для режимов социального и природно-техногенного характера :

полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления;

установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения;

социально-политические и контркриминогенные:

комендантский час, предварительная цензура, приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции (в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ);

выдворение нарушителей режима чрезвычайного положения, не проживающих на территории, на которой оно введено, за ее пределы;

продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца;

природно-техногенные:

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемиологических, ветеринарных и других мероприятий;

мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и на иную необходимую в таких условиях производственно-хозяйственную деятельность; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан в случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Наряду с названными мерами административного принуждения (выдворение с режимной территории, эвакуация из грозящих обвалом зданий, опасных для безопасности территорий, изъятие имущества, приостановление деятельности) применяются и иные принудительные средства. Так, граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, – до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника ОВД или его заместителя (а как быть со ст. 22, 55 и 135 Конституции РФ?). По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на 10 суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

В случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений на территории, на которой введено чрезвычайное положение, граждане, подлежащие выдворению за ее пределы, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного срока наблюдения за такими гражданами.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия. В случае истечения в этот период действия срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».

В качестве составного элемента режима чрезвычайного положения выступают формы особого государственного управления, вводимые на время действия данного режима. Указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, находится в подчинении руководителя временного специального органа и по должности является его первым заместителем.

Указом Президента РФ для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, назначается комендант территории, на которой введен этот режим. Комендант:

издает обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введен данный режим, и выезда из нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

выдворяет за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, нарушителей данного режима.

Например, Указом Президента РФ от 4 октября 2002 г. № 1120 было утверждено Временное положение о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики.

В состав военных комендатур входят:

военная комендатура Чеченской Республики,

военные комендатуры районов Чеченской Республики, г. Аргуна, г. Грозного и его районов.

Руководство военными комендатурами осуществляют военные коменданты. Общее руководство ими осуществляет военный комендант Чеченской Республики, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Основными задачами военных комендатур являются:

участие в выработке и реализации мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, проведение разъяснительной работы среди населения, во взаимодействии с администрациями районов и населенных пунктов Чеченской Республики;

координация деятельности по защите населения от террористических акций;

оказание содействия органам внутренних дел и органам федеральной службы безопасности в обеспечении законности, общественного порядка и безопасности населения в Чеченской Республике, в предупреждении, выявлении и пресечении правонарушений и преступлений, в проведении специальных мероприятий по розыску и задержанию террористов, по изъятию у граждан незаконно хранящихся оружия и боеприпасов;

проведение совместно с ОВД проверок у граждан документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – оказание содействия в их задержании и доставке в ОВД;

задержание и доставка в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения;

оказание помощи администрациям районов и населенных пунктов в выдаче заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, пособий и осуществлении других выплат населению.

21.3 Режим контртеррористической операции

Федеральный закон «О противодействии терроризму» установил, что в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению уполномоченного должностного лица, принявшего решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения.

Решение о введении такого правового режима, перечень применяемых мер и временных ограничений и решение об отмене правового режима подлежат незамедлительному обнародованию. На период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений:

проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – доставление лиц в органы внутренних дел (иные компетентные органы) для установления личности;

удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

усиление охраны общественного порядка, объектов государственной охраны и объектов жизнедеятельности населения, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем;

использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химические и биологически опасные вещества;

приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

временное отселение физических лиц в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемиологических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

ограничение движения транспортных средств и пешеходов;

беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилье и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещение организаций для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Руководство контртеррористической операцией осуществляет руководитель соответствующего органа ФСБ России.

В таких случаях могут создаваться оперативные штабы, которые:

осуществляют сбор сведений об обстановке, обобщение, анализ и оценку информации в целях определения характера и масштаба готовящегося или совершаемого террористического акта;

разрабатывают план проведения контртеррористической операции и после утверждения указанного плана организуют контроль за его исполнением;

подготавливают боевые распоряжения, другие документы, определяющие порядок подготовки и проведения контртеррористической операции, правовой режим контртеррористической операции;

организуют взаимодействие привлекаемых для проведения контртеррористической операции сил и средств;

принимают другие меры по предотвращению и минимизации последствий террористического акта.

21.4 Режим военного положения

Законодательной основой военного положения являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Военное положение вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Военное положение представляет собой особый правовой режим, предусматривающий значительные ограничения прав российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.

Помимо объявления военного положения в распоряжении государства имеются и такие средства, как объявление состояния войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны, например одновременно с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится военное положение, но могут применяться и раздельно.

Режим военного положения предназначен для решения следующих задач:

гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, не подлежащих ограничению даже в военное время;

мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а также граждан для отражения агрессии;

установить более высокий уровень защиты государственной и военной тайны.

Военное положение обеспечивает особый порядок деятельности органов публичной власти в условиях военного времени; особый режим работы организаций транспорта, энергетики, связи, здравоохранения, торговли и питания; особую организацию деятельности предприятий, производящих продукцию для нужд военного времени; особый порядок деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих общественный порядок и безопасность на территории, где введено военное положение.

Меры и временные ограничения, осуществляемые в период действия военного положения, могут быть подразделены на:

меры, применяемые в других чрезвычайных ситуациях, в том числе при введении чрезвычайного положения: усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; эвакуация населения; комендантский час; введение особого порядка въезда и выезда; ограничение свободы передвижения по территории, где введено военное положение; приостановление деятельности общественных объединений; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых веществ; отстранение от должности на период военного положения руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций, расположенных на территории действия этого режима, при ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей и назначение взамен их других лиц. Несмотря на схожесть в названии и существе правоограничений, порядок применения некоторых из перечисленных мер в период чрезвычайного и военного положения будет различным;

меры и временные ограничения, применяемые только в период действия военного положения: ограничение свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Российскую Федерации иностранных граждан и выезд граждан и других лиц за границу; установление военно-квартирной и военно-транспортной обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ оборонного характера; изъятие у граждан и организаций необходимого для нужд обороны имущества; военная цензура; запрещение иностранным гражданам передвижения по территории России; интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией.

На территории, где введено военное положение, создаются органы военной администрации.

В местностях, где ведутся или развертываются военные действия, осуществление отдельных полномочий государственной исполнительной власти, в том числе связанных с обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано территориальным органам военной администрации.

21.5 Режим особого положения

Помимо чрезвычайного и военного положения, действующее законодательство и административная практика предусматривают возможность введения иных особых правовых режимов, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера. Они получили условное название – особое положение. Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установлены особые режимы зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение. В случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей Правительство РФ или органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.

В последнее время широкое распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов Федерации режима чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. При этом они руководствуются федеральными законами от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данные правовые акты прямо не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, руководителями работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. К таким мерам относятся: эвакуация граждан; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в этой зоне; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне чрезвычайной ситуации.

Особый режим позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели, не дает им «затеряться» в массе обычных административных функций. Режим помогает обеспечить безопасность граждан, создать условия для нормальной деятельности организаций, сформировать организационно-правовой механизм, адекватный остроте чрезвычайной ситуации. Без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без четкого закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод граждан.

Необходимо принять специальный федеральный закон о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. Ведь такой режим существенно отличается от чрезвычайного положения прежде всего тем, что это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав граждан, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения и некоторых других прав – это неизбежные последствия аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. И наконец, такой режим не предполагает изменения компетенции органов публичной администрации. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима чрезвычайной ситуации, выступают глава исполнительной власти субъекта Федерации, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов Федерации, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

21.6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Протяженность Государственной границы России на суше и по воде – 58 тыс. километров. Большая часть этой линии – бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ – с бывшими союзными республиками.

Необходимо учитывать, что в связи с развитием системы международных авиаполетов Государственная граница «пришла» в международные аэропорты, а значит, и на территорию крупных городов, расположенных далеко от сопредельных государств (в Москву, Екатеринбург, Новосибирск и др.). С появлением любого нового международного аэропорта линия Государственной границы увеличивается. Сейчас уже можно различать внешнюю и внутреннюю границу России (в 69 международных аэропортах).

Понятие государственной границы включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего, это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории России, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. Основным таким актом является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» В пункте 2 постановления Верховного Совета РФ от 1 апреля 1993 г. № 4732-1 о порядке введения этого Закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами – бывшими союзными республиками СССР – придать границе с этими государствами статус государственной границы.

Технический критерий – это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.

Государственная граница выполняет две основные функции : обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Охрана Государственной границы – важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны (1), выделения для этого необходимого количества средств (2), создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государственными, муниципальными службами (3).

Политическая охрана преследует цель не допустить незаконное пересечение Государственной границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны – предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества. Санитарная охрана предназначена для предотвращения распространения через границу инфекций, опасных для людей, фауны и флоры.

Режим охраны Государственной границы состоит из следующих элементов:

режим границы;

пограничный режим;

режим в пунктах пропуска через границу;

особые полномочия пограничных войск и иных организаций, созданных для защиты Государственной границы России.

Режим Государственной границы (разд. III Закона о Государственной границе) включает в себя правила:

ее содержания, которыми регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместно с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы;

пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют в глубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;

перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересечение;

ведение на Государственной границе и вблизи нее на территории России хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы, наносить вред здоровтю населения, экологической и иной безопасности России, сопредельных государств;

разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы.

Прибывшие в пункты пропуска через Государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Россию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в ч. 5 ст. 14 Закона о Государственной границе используется термин «оставляются», на самом деле речь идет о задержании граждан Российской Федерации, утративших за границей документы на право въезда на территорию России. Значит, в таких случаях действует ст. 22 российской Конституции.

Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством РФ, руководителем ФСБ России по согласованию с МИДом России в соответствии с международными договорами Российской Федерации согласно ст. 15 указанного Закона назначаются пограничные представители России – пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители (см. Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 462).

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями или представителями Минобороны России, разрешаются по дипломатическим каналам.

Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны.