Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

задержание лиц, в отношении которых приняты решения о депортации.

Хотя соответствующие меры называются по-разному (помещение в медвытрезвитель, в центр временной изоляции несовершеннолетних; неотложная госпитализация, изоляция лица), фактически это профилактическое задержание, временное лишение личной свободы путем водворения лица, как правило, в специальное помещение.

Основания помещения гражданина в медвытрезвитель регулируются законом, то порядок и сроки задержания – приказом МВД России.

Лица, находящиеся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помещаются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представляет опасность для себя (может стать объектом преступного посягательства или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое состояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения.

Несовершеннолетние в состоянии опьянения доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении – в лечебные учреждения. Помещение их в медицинские вытрезвители допускается лишь в исключительных случаях, когда невозможно установить их личность, местожительство и передать родителям либо представителям учреждений, отвечающих за их воспитание и содержание.

Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими работниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости – и о санитарной обработке.

Срок пребывания в медицинском вытрезвителе зависит от состояния лица, но не должен превышать 24 часов.

За содержание в медицинском вытрезвителе взыскивается плата. Ее размер устанавливается главами администраций, правительствами субъектов Федерации.

Процессуальное задержание преследует двойную цель: предотвратить наступление вредных последствий и уклонение виновного от ответственности. Оно применяется в связи с административными правонарушениями и регулируется КоАП РФ.

Превентивное и процессуальное административное задержание различаются по нормативному основанию; целям; фактическим основаниям применения; срокам.

В заключение необходимо подчеркнуть, что на все случаи административного задержания распространяется действие ч. 2 ст. 22 Конституции РФ – до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

25.5 Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца

Во многих законах и иных нормативных правовых актах предусматривается такая мера принуждения, как изъятие имущества. К сожалению, легального определения этого понятия нет. Представляется, что под изъятием имущества следует понимать его принудительное отчуждение (отобрание) компетентными субъектами исполнительной власти у владельца.

Изъятие – мера, применяемая на основе правовых норм в связи с неправомерными действиями лица. Фактическое содержание этой принудительной меры состоит в том, что имущество у владельца физически отбирается, перемещается и лицо лишается возможности им владеть, пользоваться.

Существуют разные виды изъятия.

Изъятие является мерой административного пресечения, если оно производится субъектами административной власти для:

процессуального обеспечения;

прекращения незаконного владения;

устранения угрозы безопасности;

прекращения иного правонарушения.

Эти разновидности изъятия имущества регулируются нормами административного права.

Изъятие вещей или предметов в ходе производства по делу об административном правонарушении на основании ст. 27.10 КоАП РФ является обеспечительной мерой административного пресечения. В других случаях административное изъятие – самостоятельная мера административного пресечения, которая должна применяться независимо от того, привлекается ли гражданин к ответственности.

Имущество может стать объектом, представляющим опасность для граждан, общества по самым различным причинам: из-за того, что оно не ремонтировалось, повреждено, используется, перевозится, пересылается с нарушением действующих правил; из-за того, что оно заражено, подвергнуто радиоактивному, химическому воздействию и т. д.

Так, Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-I в ст. 19 «О ветеринарии» устанавливает, что при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решению главного государственного ветеринарного инспектора могут быть отчуждены животные и изъяты продукты животноводства. Организации и граждане имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства.

Правила оказания услуг почтовой связи содержат перечень предметов, животных, запрещенных к пересылке во внутренних почтовых отправлениях. Обнаруженные в почтовых отправлениях запрещенные к пересылке предметы изымаются организациями (объектами) почтовой связи в месте обнаружения.

На основании п. 92.5 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288) сотрудники органов внутренних дел при осуществлении контроля за оборотом оружия и патронов имеют право при выявлении ситуаций, когда не обеспечивается сохранность оружия, изымать его и передавать на ответственное хранение в органы внутренних дел. Огнестрельное оружие может быть изъято и у лиц, которые правомерно владеют им, но заболели психическим заболеванием.

Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» предусматривает, что при выявлении нарушений метрологических правил должностное лицо, осуществляющее государственный метрологический надзор, обязано запретить применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также непроверенных и при необходимости изымать средство измерений из эксплуатации.

Административное изъятие имущества, которое создает угрозу безопасности, может производиться на возмездной основе, но чаще производится безвозмездно.

Незаконное владение может быть недобросовестным и добросовестным, невиновным. Но соответствующие предметы должны быть изъяты. Например, оружие может быть изъято в следующих случаях: отсутствия лицензий на его производство, приобретение, торговлю им, а также разрешения на хранение; аннулирование указанных лицензий и разрешений; смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании; смерти гражданина, имевшего на законном основании боевое или служебное оружие. Изъятие производится органами внутренних дел.

Лесной кодекс РФ наделил государственную лесную охрану полномочиями «изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности».

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» в ст. 59 предусматривает, что «незаконно добытые объекты животного мира и полученная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». А такие вещи могут быть и у браконьера, и у того, кому вещь передана, подарена, либо у их наследников.

Даже если административное, уголовное дело по факту незаконного владения и пользования предметами, изъятыми из оборота, незаконно добытыми, не возбуждалось, было прекращено, такое имущество должно изыматься компетентными субъектами публичной власти в административном порядке.

Наркотические вещества должны изыматься и у невменяемых, и у лиц, не достигших 16-летнего возраста, т. е. и у неделиктоспособных, а также в случаях прекращения дела в связи с истечением срока давности, амнистии, смерти виновного.

Алкогольная продукция и этиловый спирт считаются находящимися в незаконном обороте и подлежат изъятию и конфискации в случаях:

реализации без соответствующей лицензии, без сертификатов соответствия, маркировки марками акцизного сбора, забракованной, произведенной с превышением предельно допустимых концентраций вредных примесей;

поставки в упаковке, не соответствующей нормативно-техническим требованиям;

закупки этилового спирта организациями, не имеющими квоты на его закупку и лицензии на изготовление продукции с использованием этилового спирта;

розничной продажи этилового спирта.

Правительство РФ 16 февраля 1999 года приняло постановление № 178 «Об изъятии из незаконного оборота и конфискации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

Недостаточное внимание к регламентации процедуры применения рассматриваемой меры административного принуждения создает условия для неправильного использования субъектами административной власти таких полномочий.

Кроме названных существуют и иные разновидности вынужденного превентивного изъятия. Например, кратковременное изъятие определенных предметов у лиц, помещаемых в медвытрезвители, задержанных, арестованных. Изъятие имущества производят таможенники, судебные приставы-исполнители и многие другие должностные лица.

Раздел VIII. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 26. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

26.1 Понятие административной ответственности

Административная ответственность – особый вид юридической ответственности. В то же время она является частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется субъектами функциональной власти в рамках внеслужебного подчинения и др.).

Административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности: она регулируется нормами права (1), состоит в официальном осуждении лица (2) и применении к нему санкций правовых норм (3) за правонарушение (4) уполномоченными субъектами власти (5), в процессуальной форме (6).

Названные родовые признаки юридической ответственности конкретизируются правовыми нормами применительно к ее разновидности – ответственности административной. Последнюю характеризуют следующие признаки:

она урегулирована нормами административного права, содержащимися в федеральных законах и законах субъектов Федерации (нормативная основа);

основанием ее применения является административное правонарушение (фактическая основа);

она состоит в официальном осуждении и применении к виновным административных наказаний;

к ней привлекаются физические лица (граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и др.), а также юридические лица;

она применяется уполномоченными должностными лицами исполнительных органов государственной власти, коллективными органами (комиссиями по делам несовершеннолетних, административными комиссиями и др.), а также судьями (судами);

порядок привлечения к административной ответственности урегулирован административно-процессуальными нормами (процессуальная основа).

Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания:

1) нормативное (система регулирующих ее правовых норм);

2) фактическое (неправомерные деяния субъектов права);

3) процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, – это только нормативная и фактическая предпосылки юридической ответственности. Многие правонарушения не обнаруживаются, поскольку, например, часто не находят виновных. Если по факту правонарушения на основе нормы права (статьи кодекса) вынесен акт (приговор, постановление, приказ, решение) о привлечении лица к ответственности, то только после вступления его в силу наступает реальная ответственность.

Значение административной ответственности в борьбе с правонарушениями год от года возрастает. Существенно увеличилось применение на практике многих составов административных проступков, расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям, а также круг субъектов, имеющих право налагать административные санкции. Административная ответственность стала основной формой применения государством карательных санкций к юридическим лицам в условиях существования большого числа частных организаций.

Административная ответственность, как и уголовная, дисциплинарная, – это карательная ответственность и преследует цели частной и общей превенции правонарушений. Но поскольку многие административные правонарушения являются длящимися (неисполнение обязанности прописаться, встать на учет, выполнить предписание и т. п.), важной целью административной ответственности является стимулирование выполнения субъектами права их обязанностей.

26.2 Нормативное основание административной ответственности

Под нормативным основанием ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:

ее общие положения и принципы;

систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения;

составы административных правонарушений;

круг субъектов, имеющих право назначать административные наказания;

производство по делам об административных правонарушениях;

исполнение постановлений о назначении административных наказаний.

Действующий КоАП РФ, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., кодифицировал материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Фактически он стал монопольным источником федеральных норм об административной ответственности. Однако здесь есть исключения:

административная ответственность за нарушение налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами по-прежнему регламентируется Налоговым кодексом РФ;

вопросы принудительного исполнения постановлений о применении таких наказаний, как штраф и конфискация, наряду с КоАП РФ регулируются Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»;

ряд вопросов производства в судах по делам об административных правонарушениях регулируется нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ;

в рамках, установленных КоАП РФ (а они очень узкие), административная ответственность за нарушения законов субъектов Федерации может быть урегулирована региональными законами.

Начиная с 2002 года система административных правонарушений и административная ответственность в целом регулируются только законами. Но если уголовная ответственность регулируется только федеральными законами, то административная – и федеральными (в основном), и законами субъектов Федерации (частично).

Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях. Среди них предупреждение административных правонарушений. Данное законодательство содержит информацию о запрещенных деяниях граждан, организаций и неблагоприятных последствиях неправомерного поведения, оно уполномочивает и обязывает соответствующие органы публичной власти, их должностных лиц применять меры административного принуждения за правонарушения. Назначение административных наказаний виновным, процедура привлечения к ответственности призваны предупреждать совершение новых административных правонарушений.

Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно-исполнительного и др.).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) – основной закон, регулирующий административную ответственность. Главные его особенности заключаются в том, что КоАП РФ:

содержит систему материальных и систему процессуальных норм;

закрепляет ответственность физических и юридических лиц;

регламентирует ответственность за административные правонарушения в административном и в судебном порядке.

В отличие от Уголовного, Уголовно-процессуального, Гражданского, Гражданского процессуального кодексов РФ рассматриваемый КоАП РФ содержит две группы норм:

1) материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (разд. I и II);

2) процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разд. III–V).

В 90-х годах ХХ века стало ясно, что для борьбы с правовым нигилизмом организаций, особенно частных, требуется широко использовать административные санкции.

Применение к коллективным субъектам права иных карательных (уголовных и дисциплинарных) санкций законами Российской Федерации не предусмотрено.

Административная ответственность, административные наказания – единственное, а потому необходимое средство карательного воздействия на юридических лиц, не соблюдающих действующие юридические нормы.

В литературе по уголовному праву многократно высказывались предложения об установлении уголовной ответственности юридических лиц [73] . Но к юридическим лицам могут быть применены только такие карательные санкции, как предупреждение, штраф, конфискация, приостановление деятельности, отзыв лицензии (лишение права). Сейчас такие санкции к юридическим лицам применяются на основании КоАП РФ и чаще всего в судебном порядке. Никто не доказал, что такая практика неэффективна, что нужны еще какие-то санкции. Введение уголовной ответственности для юридических лиц повлечет только изменение процедуры привлечения их к ответственности: не по КоАП РФ, а по Уголовно-процессуальному кодексу РФ. Однако не доказано, что это лучше.

Объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу.

Очевидно, что все законодательство об административных правонарушениях полностью кодифицировать невозможно. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ КоАП РФ закрепил право субъектов Российской Федерации принимать законы по рассматриваемому вопросу. Одно из достоинств КоАП РФ в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов Федерации может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены (предупреждения, штраф) за соответствующие правонарушения, кто вправе назначать административные наказания за нарушение законов субъектов Федерации.

КоАП РФ сделал огромный шаг в развитии правосудия по административным делам (административного судопроизводства). Так, если в 1984 г. КоАП РСФСР отнес к подведомственности судей рассмотрение дел о совершении четырех административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (четырем статьям), содержавшимся в нем, то в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных нормами КоАП РФ (около 200 норм). Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов правонарушений, а примерно 100 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.

Судьи вправе применять все девять установленных ст. 3.2 КоАП РФ административных наказаний, причем шесть наказаний (возмездное изъятие имущества, конфискация имущества, лишение специальных прав, дисквалификация, административное приостановление деятельности, административный арест) могут назначаться только судьями [74] .

Кроме того, КоАП РФ внес свой вклад в развитие административного судопроизводства – к рассмотрению дел об административных правонарушениях привлечены арбитражные суды.

КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту обвиняемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего. В числе важнейших новелл, составляющих это право, можно назвать закрепление презумпции невиновности, права отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, право пользоваться услугами защитника (представителя) и др.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 25.5 защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делам об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Еще одной новеллой следует признать закрепленное в ч. 3 ст. 24.3 КоАП РФ право лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и граждан, присутствующих при открытом рассмотрении дела об административном правонарушении, фиксировать в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи ход рассмотрения дела об административном правонарушении.

Особо подчеркнем: КоАП РФ внес серьезный вклад в совершенствование всей системы российского права. В частности, нормы его Особенной части взяли под защиту регулятивные нормы конституционного (ст. 5.1–5.25, 17.1, 17.2), семейного (ст. 5.35, 6.10 и др.), трудового (ст. 5.27 – 5.34), гражданского (ст. 7.17, 7.27, 14.12 и др.), уголовно-процессуального и гражданско-процессуального (ст. 17.3, 17.4), уголовно-исполнительного (ст. 19.3, 19.12, 19.24), земельного (ст. 8.6–8.8 и др.), финансового (ст. 15.1 – 15.26 и др.) и других отраслей права.

Вместе с тем, как уже не раз подчеркивалось в специальной литературе, федеральный законодатель все же не смог реально превратить новый КоАП РФ в единственно действующий на федеральном уровне административно-деликтный кодифицированный акт. В настоящее время вопросы административной ответственности одновременно с КоАП РФ регулируются Налоговым, Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве», и это справедливо беспокоит многих ученых-административистов страны [75] .

Законы субъектов Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ субъекты Федерации принимают законы, регулирующие административную ответственность физических и юридических лиц за нарушения регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Федерации. Данными законами могут быть предусмотрены только два административных наказания: предупреждение и штраф. Это, на наш взгляд, не только существенно повышает роль федерального закона в регулировании вопросов административной ответственности, но и создает реальные гарантии надлежащего обеспечения единого подхода и оценки этой ответственности на всей территории страны.

Законы субъектов Федерации устанавливают и некоторые процессуальные правила (нормы о подведомственности):

кто вправе составлять протоколы в случаях совершения названных этими законами правонарушений;

кто вправе рассматривать такие административные дела.

Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам Федерации право поручать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта Федерации и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты Федерации вправе создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы, правовой статус которых должен быть закреплен законами соответствующих субъектов Федерации.

Федеральное законодательство, например, оставило за субъектами Федерации право устанавливать административную ответственность за:

безбилетный проезд на общественном городском транспорте;

нарушение правил благоустройства;

за появление на улицах, в общественных организациях после 22 часов подростков не достигших 16 лет;

нарушение тишины в ночное время, а также в определенных местах;

нарушение правил содержания собак, кошек и других животных, а также за нарушение иных правил, которые установлены актами субъектов Федерации, но не защищены санкциями КоАП РФ.

Некоторые регионы пошли по пути издания законов, устанавливающих ответственность за отдельные виды проступков. Так, в Республике Бурятия 24 марта 2005 г. был принят закон «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства на территории городов и других населенных пунктов Республики Бурятия», в Томской области – закон от 9 ноября 2001 г. «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области», в Челябинской области – закон от 10 сентября 2007 г. «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

А в ряде субъектов Федерации решили принимать кодексы. Таковые в настоящее время действуют в Волгоградской (2002 г.), Нижегородской (2003 г.), Калининградской (2003 г.), Липецкой (2004 г.), Омской (2006 г.) областях, в Кабардино-Балкарской Республике (2003 г.), Хабаровском крае (2004 г.), Республике Дагестан (2006 г.), Республике Татарстан (2007 г.) и в городе Москве (2007 г.) [76] .

В некоторых регионах страны приняты законы, имеющие наименование «Об административной ответственности в… области» (например, на территории Кировской области действует закон «Об административной ответственности в Кировской области»). Такое название трудно признать удачным, поскольку в регионе, как и в Российской Федерации в целом, вопросы административной ответственности регулируются прежде всего КоАП РФ.

26.3 Административное правонарушение – фактическое основание административной ответственности

Административная ответственность может наступить, если совершено административное правонарушение. Лицо может быть привлечено к административной ответственности, если в его действиях содержатся все признаки конкретного состава правонарушения и отсутствуют основания, исключающие ответственность, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ.

Легальное понятие административного правонарушения закреплено ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Им «признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов в Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Это определение является формальным, поскольку содержит только юридические признаки деяния. Статья 14 УК РФ в понятие преступления включила и материальный признак: «общественно опасное деяние». Названные в статьях Особенной части КоАП РФ деяния потому и запрещены законом, что они общественно вредны.

Итак, первый признак административного правонарушения – общественная вредность.

Второй признак – административная противоправность. Такое деяние прямо запрещено нормой Особенной части КоАП РФ или соответствующего закона субъекта Федерации. У административных правонарушений двойная противоправность: они нарушают регулятивную норму трудового, финансового, земельного и других отраслей права и норму административного права, охраняющую эту регулятивную норму своей санкцией.

Третий признак административного правонарушения – это деяние, т. е. сознательное, волевое действие или бездействие человека.

Четвертый признак характеризует субъектов правонарушения – это деяние, совершенное физическим или юридическим лицом. Его не может совершить неорганизованная группа граждан, организация, не являющаяся юридическим лицом (партия, финансово-промышленная группа и др.), филиал и иные структурные подразделения юридического лица.

Пятый признак административного правонарушения – виновность, т. е. это деяние сознательное, волевое, совершено умышленно или неосторожно.

Шестой признак – наказуемость. Возможность применения административных наказаний является общим свойством административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но в ряде случаев наказание не может быть применено (истек срок давности, отменена норма и т. д.). Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения – обязательный признак правонарушения.

В части 2 ст. 10 КоАП РСФСР, озаглавленной «Понятие административного проступка», было предусмотрено: «Административная ответственность за правонарушения… наступает, если эти нарушения… не влекут… уголовной ответственности». В действующем КоАП РФ прямо такой признак не назван, но косвенно он закреплен в п. 7 ч. 1 ст. 24.5, в соответствии с которым производство по делу об административном правонарушении нельзя осуществлять, если по этому факту в отношении этого физического лица возбуждено уголовное дело.

Деяние не может быть одновременно преступлением и проступком. Оба кодекса закрепляют приоритет уголовной ответственности: если деяние содержит признаки как преступления, так и административного правонарушения, то виновного следует привлечь к уголовной ответственности. Это обстоятельство не может быть признано одним из важнейших признаков административного правонарушения. Но помнить о нем юрист должен всегда.

В статье 10 КоАП РСФСР было формулировано: «Административным правонарушением (проступком) признается…» Раньше законодатель допускал, что такое деяние может называться и правонарушением, и проступком. Теперь такой дуализм в КоАП РФ исключен. Законодатель вправе поступить так, хотя с точки зрения теории права этот подход к названию не бесспорен. Теория права подразделяет все правонарушения на преступления и проступки. Среди последних принято выделять административные и дисциплинарные. Трудовой кодекс РФ (п. 6 ст. 243) использует понятие «административный проступок». Следовательно, законом предусмотрено, что это деяние можно называть и правонарушением, и проступком.

26.4 Отличие административного проступка от дисциплинарного проступка и от преступления

Российская правовая система охраняется тремя видами карательных санкций: уголовными, административными, дисциплинарными. Так, за нарушение избирательного права, права собственности, правил охраны труда, санитарных, экологических норм и т. д. в зависимости от конкретных обстоятельств могут применяться и уголовные, и административные наказания, а также дисциплинарные взыскания.

Преступления от проступков (административных, дисциплинарных) отличает ряд свойств. Первичное отличие – это общественная опасность. Безусловно, прежде всего, учитывается материальный критерий – размеры вредоностности деяний для общества. На основе такой оценки решают вопрос о виде противоправности: уголовной, административной, дисциплинарной.

Вторичные критерии различий действуют после того, как решен вопрос о виде противоправности. Речь идет о разных процессуальных нормах, используемых для привлечения к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности (1), о различии между уголовными, административными и дисциплинарными санкциями (2), о состоянии судимости или административной (дисциплинарной) наказанности (3) и о других вторичных признаках.

В юридической литературе существует два мнения об общественной опасности правонарушений. Многие ученые считают, что все они общественно опасны, но преступления более опасны, а проступки – менее.

Большая группа авторов обосновывает другой подход. Они полагают, что между этими правонарушениями разница качественная, а не количественная (более, менее опасны). Преступления общественно опасны, а проступки, как правило – нет.

Определение преступления содержится в ч. 1 ст. 14 УК РФ: «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». Согласно ч. 2 ст. 14 УК РФ «не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности». Следовательно, малозначительное деяние не может быть признано преступлением, так как не является общественно опасным. Решение вопроса о малозначительности деяния относится к компетенции следствия, суда и базируется на анализе признаков состава правонарушения.

Споры о том, можно ли считать проступок общественно опасным действием, ведутся уже давно. Однако вряд ли удастся прийти к единому решению, если не будут четко определены критерии общественно опасного деяния. Когда переход улицы не на перекрестке, проезд в трамвае без билета, неисполнение обязанностей по воинскому учету, регистрации по месту жительства и т. п. называют общественно опасными деяниями, возникает вопрос: а что же такое общественная опасность? Где границы этого понятия, охватывающего круг деяний от безбилетного проезда в трамвае и загрязнения тротуаров до бандитизма и взяточничества?

Представляется, что общественно опасным следует считать только такое деяние, которое причинило или реально способно причинить существенный ущерб общественным отношениям. Такие деяния в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования данного общества. С этой точки зрения большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными.

Некоторые ученые вообще отрицают за административными проступками качество общественной опасности. Представляется, что и они не правы.

Проступки, как правило, не обладают признаком общественной опасности. Но из общего правила есть ряд исключений.

Так, в России юридические лица не привлекаются к уголовной ответственности. Если по вине должностных лиц организации совершено общественно опасное деяние, юридическое лицо будет привлечено к административной ответственности, а действия его должностных лиц могут быть признаны преступлением. Следовательно, соответствующее деяние признано преступлением (общественно опасным деянием), но юридическое лицо за подобное деяние может быть привлечено только к административной (и ее разновидности – налоговой) ответственности, так как российским законодательством уголовная ответственность юридических лиц не предусмотрена.

Кроме того, в связи с экономическими, политическими и иными процессами в обществе законодатель может прийти к выводу о целесообразности борьбы с определенными общественно опасными деяниями с помощью административных, а не уголовных наказаний.

И, наконец, законодатель может совершить ошибку в оценке определенных деяний. И на солнце бывают пятна!

Итак, главное различие преступления и проступка – общественная опасность деяния. Дополнительный признак – вид противоправности (уголовная, административная). Этот формальный признак особенно важен, когда правонарушение совершено юридическим лицом. Уже после квалификации деяния как преступления или административного проступка проявляются и вторичные различия: порядок привлечения к ответственности, виды и размеры наказаний и др.

Общественная опасность – это системный признак правонарушения. Он возникает из взаимодействия простых, первичных признаков состава правонарушения, названных в нормах Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ: форма вины, размер ущерба, способ, время, место совершения деяния, признаков его субъекта и др. Поэтому для квалификации деяния как преступления по соответствующей статье Уголовного кодекса РФ или как проступка по статье КоАП РФ нужно анализировать все признаки соответствующих составов.

Очень часто преступление от проступка отличает размер ущерба, способ совершения деяния, форма вины. Так, административно наказуемое хищение отличается от соответствующего преступления такими признаками, как стоимость похищенного, способ хищения (грабеж и разбой независимо от причиненного вреда являются преступлением), совершенное группой, неоднократно, лицом, ранее два и более раз судимым за хищение.

Ряд критериев, позволяющих определить, общественно опасными или нет являются хулиганские действия, можно выявить при сравнении текстов ст. 213 УК РФ и ст. 20.1 КоАП РФ. Хулиганские действия образуют состав преступления, если они грубо нарушают общественный порядок, выражают явное неуважение к обществу, совершены с применением оружия, организованной группой лиц, связаны с сопротивлением представителю власти. Хулиганство признается мелким, если оно состоит в нецензурной брани в общественных местах, оскорбительном приставании к гражданам, уничтожением или повреждением чужого имущества. Но за подобные действия может наступить и уголовная ответственность, если они повлекли значительный ущерб (ч. 1 ст. 167 УК РФ), совершены хулиганским способом (ст. 213), путем поджога (ч. 2, ст. 167 УК РФ). Сравнивая административные проступки с дисциплинарными, прежде всего следует сказать, что и те и другие, как правило, не являются общественно опасными.

Что касается формального признака – противоправности, то здесь есть серьезные особенности. Все, что связано с административными правонарушениями – их составы, система санкций и др., регулируется административным правом. Борьба с дисциплинарными проступками регламентируется трудовым правом, но дисциплинарная ответственность обучающихся, военнослужащих, сотрудников правоохранительных служб – административным правом, но другим его источником: не КоАП РФ, а, например, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ.

Значительные различия существуют между субъектами этих проступков. Субъектом дисциплинарного проступка может быть только гражданин (1), являющийся работником определенной организации (2). И эта ответственность наступает за нарушение трудовых, служебных обязанностей (военнослужащие могут нести дисциплинарную ответственность и за нарушение общественного порядка).

К ответственности за дисциплинарные проступки привлекает руководитель, субъект линейной власти, а к административной ответственности – представитель власти, субъект функциональной власти «в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости» (ст. 318 УК РФ).

Рассматриваемые виды правонарушений отличаются еще и такими вторичными критериями, как порядок привлечения к ответственности, система дисциплинарных взысканий и система административных наказаний.

Глава 27. СОСТАВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

27.1 Понятие и виды составов

 Состав административного правонарушения – установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние может признаваться административным правонарушением.

Как явление реальной действительности правонарушение обладает огромным числом признаков. Среди них следует различать имеющие и не имеющие юридического значения. Первая группа, в свою очередь, делится на входящие в состав (конструктивные) и не входящие в состав обстоятельства (смягчающие, отягчающие, исключающие ответственность, совершение проступка военнослужащим, несовершеннолетним и др.).

Проступок – факт реальной действительности. Состав проступка – логическая конструкция, правовое понятие о нем, отражающее существенные свойства реальных явлений, т. е. определенных антиобщественных действий. Законодатель не создает признаков проступков, а лишь отбирает из них существенные, отличительные и конструирует составы. Логическая конструкция закрепляется в праве и становится обязательной частью нормативной основы ответственности. Перечень закрепленных в ней признаков – необходимое и достаточное основание для квалификации деяния как административного проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные нормой признаки состава. Состав органичен – отсутствие хотя бы одного из его признаков означает отсутствие состава в целом.

Развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм. В частности, чтобы десятки раз не повторять общие свойства проступков, их «вынесли за скобки»: закрепили нормами Общей части КоАП РФ (например, в ст. 2.3, закрепляющей возраст наступления ответственности). Поэтому в тексте любой нормы, устанавливающей административную ответственность, нет полного перечня всех признаков состава. Для правильного уяснения содержания конкретного состава помимо конкретной статьи нормативного акта необходимо рассматривать ее в связи с нормами Общей части КоАП РФ, с иными частями нормативной основы.

Как законодательная модель административного правонарушения состав проступка является важной частью его нормативного основания. Он образует гипотезу нормы, устанавливающей административную ответственность. Совершение деяния, содержащего все признаки состава, – фактическое основание наступления ответственности, юридический факт, влекущий возникновение правоотношений ответственности. Иными словами, если лицо совершило нарушение, которое содержит все признаки состава, значит, есть фактическое основание для применения административных наказаний.

Совершение деяния, содержащего все признаки состава правонарушения, – это юридический факт, способный вызвать деликтные административные правоотношения.

Всякое целесообразное деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных признаков. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъекта и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре части (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая это реальное явление, состав проступка конструируют как совокупность четырех сторон (групп признаков): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава.

Необходимо подчеркнуть, что в состав правонарушения входят не объект, субъект и т. д., а признаки объекта, субъекта.

Каждый элемент состава представляет собой систему признаков, характеризующих объект и субъекта проступка, его объективную и субъективную стороны.

Признаки выступают как наипростейшие части состава. Их группы образуют его элементы (стороны), а органичное единство четырех сторон – это состав проступка. Взаимосвязь, взаимодействие всех признаков образуют целостные (системные) свойства состава: общественную вредность и противоправность, которые, будучи интегративными признаками, сами не входят ни в одну из его сторон. Общественная вредность и противоправность – вторичные, производные свойства состава, на существование которых особым образом влияет каждый первичный признак любой его стороны.

Состав правонарушения можно рассматривать как трехуровневую систему: первичные признаки (места, субъекта и др.), интегративные, системные признаки (именно их включают законодатель и ученые в определение административного правонарушения) состав в целом.

Следует выделить две группы признаков: конструктивные признаки состава и признаки юридической техники, использованные законодателем при конструировании составов. Все эти признаки можно использовать при делении составов на виды.

Начиная группировку составов по их конструктивным признакам , прежде всего нужно вспомнить, что сам законодатель группирует составы по признаку родового объекта, разделяя их по главам КоАП РФ. Составы принято делить по наличию в нем признака вреда на материальные и формальные.

Можно при группировке составов использовать и другие признаки объективной стороны. Например, по месту совершения (общественное место и т. д.), по средствам (наркотические, транспортные и т. д.), по деянию (действие, бездействие). В КоАП РФ много статей, которые устанавливают ответственность за бездействие.

Большое значение имеет разграничение правонарушений по признакам субъекта (гражданин, должностное лицо, юридическое лицо, водитель и т. д.), по формам вины и др.

По признакам юридической техники нужно различать составы общие (общая норма) и специальные (специальная норма). Если одно и то же деяние подпадает под признаки общей и специальной нормы (например, ст. 14.1 и 20.16 КоАП РФ), то действует специальная норма.

Составы могут быть поделены по нормативной основе: кодексам, нормативным актам, в которые они включены (в НК РФ, БК РФ, КоАП РФ, законы субъектов Федерации).

Для глубокого изучения полезно различать составы с определенными и с неопределенными признаками.

Неопределенные признаки делятся на бланкетные и оценочные. Из бланкетных можно назвать такие: нарушение санитарных правил, законодательства о рекламе, нарушение сроков. Оценочные признаки предполагают их выведение правоприменителем из конкретной ситуации (например, ненадлежащее управление, грубое нарушение, оскорбительное приставание, злостное неповиновение).

Составы можно поделить и по признакам, связанным с их социальной значимостью. Полезно различать составы широко распространенных правонарушений (например, мелкое хулиганство) и составы правонарушений, которые встречаются крайне редко (например, состав, закрепленный ч. 4 ст. 5.25 КоАП РФ, предусматривающий ответственность Председателя ЦИК России за несвоевременное представление сведений об итогах голосования, никогда не применялся и применяться не будет). Есть составы новые, связанные с современным развитием общества, а есть традиционные, существующие многие годы. Как правило, состав способствует развитию общественных отношений. Но бывает и наоборот, потому что состав устарел, а его не отменили вовремя или потому что законодатель допустил ошибку, принимая соответствующую норму.

27.2 Признаки объекта административного правонарушения

Объектом административного проступка являются общественные отношения. Определенные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных наказаний, что они причиняют вред существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным наказанием.

Общим объектом административных проступков признаются правоотношения, которые регулируются различными отраслями права (1), а охраняются административными санкциями (2). Родовым объектом проступков признается блок правоотношений, составляющий неотъемлемую, но обособленную часть общего объекта. В качестве критерия деления общего объекта на части может быть взята отрасль общественной деятельности, где складываются общественные отношения. Соответственно можно различать такие родовые объекты, как отношения в сельском хозяйстве, в таможенном деле, на транспорте и т. д. Распространенный критерий выделения родовых групп – содержание правоотношений. По этому критерию различают такие родовые объекты посягательств, как собственность, общественный порядок, права и здоровье населения, порядок государственного управления. В Особенной части КоАП РФ при создании родовых общностей законодатель использовал одновременно оба названных признака родового объекта: отрасль и объект посягательства.

Видовой объект – разновидность родового, специфическая группа правоотношений, общих для ряда проступков одного рода. Видовой объект широко используется законодателем, который установил административную ответственность, например за нарушение правил паспортной системы, рынка ценных бумаг, налогового права. Так, налоговые проступки, нарушение правил рынка ценных бумаг объединяют видовые объекты, которые являются составными частями родового объекта гл. 15 КоАП РФ: нарушения «в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг».

Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному правоотношению, охраняемому административной санкцией, – непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев называет предмет посягательства как элемент конкретного правоотношения (телефон-автомат, домашнее животное, участок лесного фонда, жилое помещение, дом, чужое имущество и т. д.).

Известно, что правоотношение имеет такую структуру: его субъекты, объекты и содержание (права и обязанности). Как правило, проступок непосредственно наносит ущерб либо содержанию правоотношений (нарушение правил), либо его объекту (порча, нанесение ущерба), а тем самым и всему правоотношению. Так, ст. 13.24 КоАП РФ устанавливает ответственность за повреждение телефона-автомата. Непосредственно вред причиняется предмету – телефону-автомату, но тем самым нарушаются правоотношения в сфере связи и права собственника.

Особенность предмета правонарушения в том, что это предмет материального мира (1), он является объектом правоотношения (2), ему причиняется реальный вред (3).

27.3 Признаки объективной стороны состава административного проступка

 Объективная сторона проступка – это система предусмотренных нормами административного права признаков, характеризующих его внешние проявления.

Важнейший среди этих признаков тот, который определяет само деяние (хищение, торговля, хранение, уклонение и т. п.), разновидностями которого могут быть действие и бездействие.

Деяния бывают неоднократными, систематическими, длящимися и др. Большое значение для административной ответственности имеют особенности неправомерного поведения в длящихся и продолжаемых проступках.

Длящимся проступком следует признать действие или бездействие, после которого длительно не исполняется или ненадлежащим образом исполняется правовая обязанность. В основе длящегося нарушения лежит не выполненная лицом в течение длительного времени обязанность не нарушать правовой запрет или, наоборот, совершить обусловленное нормой права действие. Для него характерно непрерывное осуществление нарушения, чаще всего путем длительного бездействия. Начальным моментом проступка является действие или бездействие, повлекшее длительное нарушение правового запрета, или длительное невыполнение обязанности (сокрытие прибыли, неявка в военкомат, проживание без регистрации и т. д.). Оно оканчивается фактически – прекращением нарушения или юридически – привлечением виновного к ответственности. В ст. 4.1 КоАП РФ предусмотрено: «…назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было наложено». Значит, если наказанное лицо продолжает не исполнять обязанность (не встает на учет, не регистрируется и т. п.), по истечении определенного срока его снова можно привлекать к административной ответственности.

Продолжаемые проступки состоят из ряда тождественных неправомерных деяний, направленных к единой цели и составляющих в своей совокупности единый проступок (грубое нарушение правил учета доходов и расходов и др.). Продолжаемый проступок  – это несколько действий, каждое из которых является проступком, но, как правило, все они объединены единым умыслом, а зачастую и совершаются в одном месте, с использованием одних и тех же средств. Продолжаемое деяние начинается с момента завершения первого неправомерного акта, а оканчивается прекращением неправомерной деятельности. Поэтому несколько таких нарушений тоже рассматриваются как единый проступок.

Деяние – стержень, вокруг которого группируются иные признаки объективной стороны (способ, время, место и др.). Очень часто в составе проступка присутствуют признаки места (общественное место, пограничная зона, аэродром, грузовой двор, пригородный поезд, крыша вагона и др.) и времени (ночное, запрещенное, установленный срок и т. д.).

Способ совершения проступка представляет собой порядок, форму, последовательность действий, приемы, применяемые нарушителем (скрытая от досмотра передача, хищение путем кражи и т. п.).

В числе признаков объективной стороны называют средства совершения проступков (транспортные средства, огнеопасные, взрывчатые, ядовитые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и др.).

Хищение, нарушение правил дорожного движения, браконьерство и другие нарушения квалифицируются как проступок или как преступление в зависимости от причиненного ущерба , т. е. размер вреда обусловливает применение административных либо уголовных санкций.

Одной из составляющих объективной стороны является признак другого лица, в той или иной форме участвующего в отношениях с правонарушителем. Так, в КоАП РФ говорится о неисполнении законных распоряжений сотрудника милиции, военнослужащего. Административная ответственность установлена за доведение несовершеннолетних до состояния опьянения, за злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей, незаконную передачу вещей лицам, находящимся под стражей, за нарушение правил оказания услуг иностранцам и т. д.

Среди «других лиц» различают потерпевших; участников правонарушения (прием на работу лиц, проживающих без прописки, передача управления автомобилем нетрезвому лицу и т. д.).

В статьях Особенной части КоАП РФ широко используется признак правового акта, который нарушен виновным. В одних случаях речь идет о нормативных актах (нарушение правил – санитарных, ветеринарных, дорожного движения, режима чрезвычайного положения и т. д.), в других случаях называется признак индивидуального акта (законное требование сотрудника милиции, квота, предписание органа государственного контроля и т. д.). Юридическое значение может иметь содержание акта. Например, согласно ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ оно связано с охраной общественного порядка.

27.4 Признаки субъекта административного правонарушения

Субъектом проступка является тот, кто его совершил. Очевидно, что сам субъект в состав не входит – состав включает в качестве конструктивных те признаки, которые характеризуют исполнителя неправомерного деяния.

По действующему законодательству субъектами административных нарушений признаются юридические лица; должностные лица, индивидуальные субъекты (физические лица).

Среди признаков коллективных субъектов можно различать общие и специальные.

Общий признак – наличие статуса юридического лица. Специальные признаки называют разновидности юридических лиц: банк, кредитная, полиграфическая организации, бюро кредитных историй, рекламопроизводитель, таможенный перевозчик и др.

Все признаки индивидуального субъекта тоже можно поделить на две группы: общие и специальные. Общими признаются те, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Это признаки административной деликтоспособности, их два: достижение 16-летнего возраста и вменяемость. Общие признаки субъекта, или, как говорят, признаки общего субъекта, закреплены статьями Общей части КоАП РФ (ст. 2.3 и 2.8).

Специальные признаки тоже можно поделить на группы, отражающие:

особенности труда, служебного положения (должностное лицо, капитан, работник предприятия торговли, водитель и др.);

прошлое противоправное поведение (лицо, находящееся под надзором, привлекавшееся к административной ответственности; водитель, лишенный права управления транспортным средством; злостный правонарушитель);

иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, иностранец и др.).

Если норма (статья Особенной части) не содержит специальных признаков субъекта, значит, к ответственности по ней может привлекаться любой, кто обладает общими признаками субъекта. Иными словами, такая норма закрепляет ответственность общих субъектов. Но если в норме названы специальные признаки субъекта, значит, она устанавливает ответственность лица, которое наряду с общими имеет и специальные признаки. Иными словами, норма закрепляет ответственность специального субъекта. Признаки специального субъекта закрепляются только специальными нормами, устанавливающими ответственность за конкретные деяния.

Чаще, чем другие признаки специального субъекта, законодатель использует такой признак, как должностное лицо. «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоупраления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное». Данное легальное определение должностного лица впервые в административном праве было дано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ.

Оно намного шире, нежели понятие должностного лица в уголовном праве, содержащееся в примечании к ст. 285 УК РФ. Наряду с теми субъектами, которых и тот, и другой Кодекс относят к должностным лицам, к ним еще добавили лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в: