Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян
Пограничный режим включает правила:
определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования. Исходя из характера наших отношений с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;
въезда (прохода) в Российской Федерации, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;
хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения Пограничных войск;
учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду.
Пункт пропуска через Государственную границу – это территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных.
Режим в пунктах пропуска регулируется ведомственными актами, согласованными с Пограничными войсками и Федеральной таможенной службой.
На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через Государственную границу.
Рассматриваемый режим включает правила:
ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрацией аэропорта, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными войсками;
пребывание в пунктах пропуска. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости – запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из России и высадка при прибытии в Россию, а также погрузка/выгрузка багажа, почты и грузов производится с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории России или следования вглубь ее территории, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов;
захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;
устанавливающие дополнительные ограничения в помещениях, где осуществляется пограничный, таможенный и иные виды контроля.
Решающая роль в охране Государственной границы принадлежит Федеральной пограничной службе, которая в 2003 году стала подразделением ФСБ России. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» предоставил ей широкие полномочия. Ее структурные подразделения:
контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;
обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения государственной границы на местности;
проводят пограничные поиски и операции, оперативно-розыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;
осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению.
В пределах пограничной зоны , российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод России, где установлен пограничный режим, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территориях прилегающих к ним административных районов и городов пограничники вправе возводить необходимые инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять документы, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производство различных работ.
Пресекая нарушения режимных правил, пограничники имеют право:
доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы;
осматривать невоенные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения;
применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.
Санитарная охрана границы включает медико-санитарную, ветеринарную и фито-санитарную охрану. Соответствующие органы осуществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, животных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологические исследования. Они вправе вводить карантины для граждан и животных, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе санитарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.
21.7 Режим закрытого административно территориального образования
Согласно ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.
Решение о создании или упразднении закрытого административно-территориального образования (далее – ЗАТО) принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. ЗАТО является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления. Ее территория определяется исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режима и с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав закрытого образования или прилегающих к его территории.
Функционирование ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности и границы, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в отношении данного образования, обеспечения действия особого режима, в том числе ограничение прав граждан и организаций.
Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды.
Особый режим ЗАТО включает в себя:
режим запретной зоны и режим контролируемой зоны – границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;
ограничения на въезд и постоянное проживание;
ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;
ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
На территории ЗАТО не допускается создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).
Положение о режимах конкретных закрытых административно-территориальных образований утверждается Правительством РФ.
Режим запретной зоны устанавливается внутри территории закрытого образования вокруг предприятия или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходимости. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.
Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории ЗАТО (за исключением территории объекта) для ограничения доступа граждан на данную территорию. Для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольно-пропускные пункты.
Для постоянного проживания на территории закрытого образования разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на территории этого образования, военнослужащим и сотрудникам ОВД, проходящим здесь службу, а также членам их семей. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.
Для временного пребывания на территорию контролируемой зоны разрешается въезд гражданам, которые:
являются родственниками лиц, постоянно проживающих на территории закрытого образования;
заключили трудовой договор с юридическими лицами, расположенными на территории закрытого образования;
имеют на данной территории недвижимое имущество. В случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных потребностей жителей ЗАТО может быть разрешен въезд и иных лиц.
Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на территории ЗАТО, могут быть переселены за его пределы.
Пропускной режим на территорию закрытого административно-территориального образования включает в себя порядок входа и выхода граждан, въезда и выезда транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Для поддержания особого режима привлекаются воинские подразделения, подразделения военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел, дислоцированные на территории ЗАТО.
Раздел VI. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
Глава 22. СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
22.1 Содержание и значение законности
Законность – атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности аппарата публичной власти.
Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять прежде всего следующим критериям:
соответствие юридических норм праву;
господство закона; полнота и дифференцированность системы норм;
ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридичес-кая техника.
Организация и функционирование публичной администрации должны быть урегулированы в первую очередь актами высшей юридической силы – законами.
Важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов публичной административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями. Это объясняется тем, что:
субъекты публичной исполнительной власти представляют многочисленную группу; с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью;
субъекты публичной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями. Они же непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами;
органы публичной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.). Кроме того, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от степени ее развития в исполнительно-распорядительной деятельности. Даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, но уровень законности в исполнительно-распорядительной деятельности низок, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности.
22.2 Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации
Режим законности является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распорядительной деятельности он имеет ряд особенностей:
на государственную администрацию возложена задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права;
главное требование законности к государственной администрации – законы и подзаконные нормативные акты ею должны неукоснительно соблюдаться. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью;
в настоящее время и в ближайшем будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности: подчинение администрации нормам, которые она сама выработала.
Очень важно, чтобы государственная администрация строго соблюдала законы при исполнении актов правосудия, обеспечивала неукоснительное исполнение международных, государственно-правовых и административных договоров. Таким образом, важная особенность законности – необходимость соблюдения наряду с нормами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией;
нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов;
целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной, в ней законность и целесообразность должны органично сочетаться;
администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая террористические действия, работая в других экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реальная и неустранимая возможность появления ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена очень важны;
иногда публичная администрация вынуждена действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы. Например, когда ее «подводит» законодательная власть, принимая законы, для осуществления которых у администрации нет финансов. Или такая ситуация: за последние годы Конституционный Суд РФ принял ряд решений, признавших неконституционными некоторые нормы российских законов, но соответствующие изменения в законодательство вносятся не сразу. И тогда администрация вынуждена действовать в условиях правового вакуума;
учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности и отсутствие юридического образования у многих государственных и муниципальных служащих, для обеспечения режима законности в их деятельности нужна большая система гарантий.
22.3 Система гарантий законности деятельности публичной администрации
Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.
Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические.
Политическими предпосыками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.
К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Следует отметить взаимосвязь экономических свобод, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности. Да и как могут существовать, например, независимые средства массовой информации, если у них нет независимых от государства источников средств.
Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности умело организованного поощрения (идеологические предпосылки) .
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки) . Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.
Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности – контроль и принуждение.
22.4 Содержание и виды контроля за деятельностью публичной администрации
В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Контроль выявляет соотношение сущего (фактического) и должного (того, что должно быть). Он необходим для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов.
Содержание контроля состоит из:
наблюдения за функционированием подконтрольных субъектов и объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состояния. Формы сбора информации – изучение данных учета, отчетов проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;
анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
разработки и принятия мер по предотвращению вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, пресечения противоправной деятельности;
учета нарушений, выявления их причин и условий;
выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие субъекты вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, административной ответственности виновных, в других – обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.
В зависимости от объема осуществления контрольных действий различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Напомним: надзор – это суженный контроль.
Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).
По времени осуществления различают предварительный (например, при выдаче лицензий, субсидий), текущий (проверка санитарными, противопожарными органами, техосмотр автотранспортных средств) и последующий (приемка законченных строительных объектов, налоговая проверка и т. п.) контроль.
Используя разные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межведомственный. Проверки могут проводиться по местонахождению субъекта, осуществляющего контроль, и по местонахождению проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов. В частности, ст. 87 НК РФ устанавливает, что «налоговые органы проводят камеральные или выездные налоговые проверки».
22.5 Президентский контроль за государственной администрацией
В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами государственной власти.
Президент может контролировать непосредственно, но главным образом осуществляет контроль через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства РФ, освобождении от должности руководителей центральных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах и других должностных лиц.
На Администрацию Президента РФ возложено обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью государственной администрации. Многие структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение федеральных государственных программ.
На другое структурное подразделение Администрации – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан – возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах, на личном приеме и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан. Управление готовит предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.
Главное контрольное управление Президента РФ является структурным подразделением Администрации. Оно и его территориальные органы (окружные инспекции) действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента РФ и по его поручению осуществляющая контроль.
В функции Главного контрольного управления входит:
контроль и проверка исполнения федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также орган Российской Федерации; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя Администрации;
подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Главное контрольное управление решает следующие задачи :
осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента РФ;
организует контроль органов исполнительной власти;
взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при осуществлении проверки исполнения федеральных законов;
вносит по результатам проверок предложения Президенту РФ о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Главное контрольное управление имеет право :
создавать комиссии для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;
требовать от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию для проведения проверок;
вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ;
вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки;
ставить перед соответствующими руководителями вопросы о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязанностей, а также о временном отстранении их от должностных обязанностей;
направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям органов исполнительной власти. Предписания подлежат безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений, и о результатах должно быть сообщено в Главное контрольное управление.
Важная роль в осуществлении президентских контрольных полномочий принадлежат полномочным представителям Президента РФ в административных округах .
В соответствии с изданным в 2000 году Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений образован институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных органах (было создано 7 федеральных округов; в настоящее время – 8).
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.
Назначает и освобождает его от должности Президент РФ, полномочный представитель подчиняется непосредственно Президенту РФ.
Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ.
Полномочный представитель в целях решения в федеральном округе возложенных на него задач:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов и состояние с кадровой обеспеченностью в этих органах;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ или федеральными органами исполнительной власти;
согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации представления о награждении государственными наградами, присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ;
вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Полномочный представитель имеет право вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания.
Подводя итоги, можно выделить основные особенности президентского контроля:
он охватывает все сферы деятельности федеральной, а также некоторые – региональной, исполнительной власти;
он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ;
в основном он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администрации Президента РФ;
его результаты могут быть использованы Президентом РФ для поощрения отличившихся, принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией РФ, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности;
субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту РФ об обнаруженных недостатках, могут вносить представления, направлять предписания в исполнительные органы государственной власти. Но сами поощрять, наказывать, выделять средства и т. п. не вправе.
Глава 23. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
23.1 Основания и виды судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации
Рассмотренный ранее важнейший аспект судебного контроля – право граждан на судебную защиту (административная юстиция) – лишь одна из форм судебного надзора.
Здесь следует внести некоторую ясность. Строго говоря, суд контролирует законность деятельности, т. е. осуществляет надзор. Но в судебной системе издавна существует надзор за законностью вступивших в силу актов правосудия. И чтобы не было путаницы понятий, судебный надзор за публичной администрацией стали называть судебным контролем.
Итак, наряду с указанной формой существуют и другие:
рассмотрение жалоб организаций;
рассмотрение исков налоговых и иных органов о взыскании штрафов, приостановлении деятельности, отзыве лицензии;
рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов публичной администрации;
проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;
проверка судами при рассмотрении уголовных и административных дел качества расследования;
рассмотрение дел о преступлениях и административных правонарушениях, совершенных государственными и муниципальными служащими;
санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения и лечения туберкулеза, помещения несовершеннолетних в спецшколы, ряда оперативно-розыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий.
Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. В настоящее время он осуществляется очень широко, формы его многообразны. Регулируется судебный надзор Конституцией РФ, КоАП РФ, Арбитражным процессуальным, Гражданским процессуальным, Уголовно-процессуальным кодексами РФ и другими федеральными законами.
Существуют два вида судебного контроля за публичной исполнительной властью: прямой и косвенный . Прямой осуществляется по заявлениям (жалобам, искам) субъектов права на незаконные деяния. Суд констатирует законность или незаконность акта и в резолютивной части решения признает его законным или незаконным, а значит, недействующим. Прямой контроль реализуется также по протестам прокуроров, по заявлениям одних субъектов публичной власти о признании неправомерными действий, решений других субъектов публичной власти. Например, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ и другие субъекты публичной власти (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Сходную норму закрепляет и ч. 2 ст. 192 АПК РФ.
Широко осуществляется и косвенный судебный контроль: оценка законности административных деяний при рассмотрении дел о юридической ответственности за неисполнение норм права, властных предписаний, за злоупотребление властью, халатность и т. д. Рассматривая такие уголовные и административные дела, суд может решить вопрос о наличии в действиях гражданина, должностного лица состава правонарушения только после того, как он признает правомерным нормативный или правоприменительный акт.
Рассматривая гражданские дела о восстановлении на работе, отказе в выплате военнослужащему определенных сумм, об имущественной ответственности за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу субъектами публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ), и т. д., суд сначала должен определить: были ли законными действия (бездействие) администрации. И на основе такого вывода он решает вопрос о восстановлении на работе, взыскании соответствующих сумм и т. д.
Кроме того, при рассмотрении дел о привлечении виновных к административной или уголовной ответственности суд проверяет, правильно ли в ходе досудебного расследования квалифицированы действия виновного, соблюдены ли соответствующие процессуальные нормы (о признании потерпевшим, вручении копии протокола и т. д.).
Выводы, к которым суд приходит при осуществлении косвенного надзора, используются:
при принятии решения (приговора) по делу (о восстановлении на работе, привлечении к ответственности, оправдании и т. д.). Так, «суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 ст. 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств» [65] ;
для внесения в соответствующие организации частных определений (ст. 226 ГПК РФ), представлений (ст. 29.13 КоАП РФ).
При косвенном контроле незаконность акта констатируется в мотивировочной части судебного приговора, решении, а в резолютивной части об этом ничего не говорится. Но при проверке законности и правоприменительных актов косвенно своим решением о взыскании, восстановлении на работе, об оправдании и т. д. суд признает акт публичной власти недействующим, не подлежащим применению.
23.2 Понятие и особенности административного судопроизводства
За последние годы сделано много для развития судебной системы. Вот лишь некоторые очень важные ее аспекты:
были созданы две новые подсистемы правосудия: арбитражная и конституционно-уставная; восстановлен институт мировых судей;
законодательно закреплено, а на практике реализовано резкое расширение судебной защиты прав и законных интересов субъектов права. Сейчас гражданин, юридическое лицо вправе обжаловать в суд фактически любой акт публичной власти: действие и бездействие, правоприменительный и нормативный, принятый единолично и коллегиально, гражданской и военной администрации и т. д.
Вопрос о расширении судебного контроля, права граждан на судебную защиту сейчас не стоит. Для совершенствования системы правосудия, судебной защиты прав граждан необходимо совершенствование процессуального права и системы судоустройства. Представляется, что именно с этих позиций следует решать вопросы административного судопроизводства.
Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10, 35, 118 и 126 Конституции РФ.
Положение ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве до сего времени можно считать программным. Лишь в 2002 году оно было частично реализовано, когда начали действовать нормы КоАП РФ, в соответствии с которыми судам были переданы на рассмотрение более 160 составов административных правонарушений. Одновременно было закреплено правом, что суды рассматривают эти дела в порядке, установленном КоАП РФ, а значит, на основе административно-процессуальных норм.
Так, если в 2001 г. в судах общей юрисдикции по первой инстанции было рассмотрено 1,8 млн дел об административных правонарушениях, в 2004 г. – 3,8 млн, в 2005 г. – 4,3 млн дел, то в 2006 г. уже 5 млн дел об административных правонарушениях, а в 2007 г. уже 5 млн 553 тыс. дел [66] .
Исходя из общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства: административные дела (1) рассматриваются судами (2) в соответствии с административно-процессуальными нормами (3).
Прежде чем переходить к анализу особенностей административного судопроизводства, следует подчеркнуть, что действующее законодательство и практика знает две разновидности административных дел:
1) административные дела, решаемые публичной администрацией, а значит, в административном порядке (о призыве, лицензировании, назначении и др.);
2) административные дела, решаемые в судебном порядке.
Речь идет об административных делах в системе правосудия.
Первый признак административного судопроизводства состоит в решении административных дел (административно-деликтных и административно-тяжебных). Наибольшее число административно-деликтных дел – дела об административных правонарушениях. К этой же группе относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. В общем, это дела, которые возбуждает, а затем передает в суды публичная администрация с целью применения мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершающим, по ее мнению, неправомерные действия.
Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти. В большинстве случаев они инициируются в судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями) и намного реже – субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.
Можно отнести к административным дела, связанные с восстановлением на должностях государственных служащих, особенно военнослужащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Второй важнейший признак административного судопроизводства в том, что это особый вид правосудия. Сейчас в России административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции (в том числе военными, мировыми) и арбитражными.
Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют в основном два мнения по этому вопросу.
Первое – создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение административных дел.
Второе мнение (и оно представляется предпочтительным) – оставить за судами общей юрисдикции и арбитражными судами те административные дела, которые они сейчас рассматривают (конечно, подведомственность ряда категорий дел можно изменить). Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам, а в областных, краевых, республиканских судах и Верховном Суде РФ создать коллегии по административным делам.
Третий важнейший признак административного судопроизводства – особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно-процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных и арбитражных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное, которое должно осуществлять на основе административно-процессуальных норм (судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских и административных дел на основе АПК РФ).
Мировой опыт показал, что административно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского, так и в рамках административного судопроизводства. «Разрешение административных споров… может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальном и б) в форме административного процесса… Гражданско-процессуальная форма используется, например, в Китае, Малайзии. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г.» [67] .
Очевидно, что если административные дела решаются по нормам Гражданского процессуального или Арбитражного процессуального кодексов РФ, то это – гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административно-процессуального права, то это – административное судопроизводство.
В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции значительное количество дел об административных правонарушениях. Порядок назначения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами, предусмотренными КоАП РФ. К сожалению, соответствующая процедура КоАП РФ регламентирована неполно.
Административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.
Для того чтобы административное судопроизводство в России развивалось, необходимо принять федеральный закон (кодекс) «Об административном судопроизводстве» или внести соответствующие главы в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы РФ. Административно-процессуальные нормы должны четче урегулировать процедуру рассмотрения судьями всех административных дел.
Целесообразно было бы, чтобы названный закон, в частности, закрепил право граждан на административный иск, возложил бремя доказывания на субъекта публичной власти, определил административную преюдицию по ряду категорий дел, четче и разумнее определил подведомственность дел, правовой статус потерпевшего. Административная преюдиция означает, что субъект может обратиться в суд только после того, как реализует право на обжалование в административном порядке, но он не согласен с решением или не получил в установленный законом срок ответа.
Как и ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права – института административного судопроизводства.
23.3 Административное судопроизводство и административная юстиция
Следует специально остановиться на вопросе о соотношении понятий «судебный контроль за деятельностью публичной администрации», «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Эти понятия о близких, но разных по содержанию правовых явлениях.
Административная юстиция – часть прямого судебного контроля за административной деятельностью. Это понятие включает в себя только рассмотрение судами административных споров по жалобам граждан и их организаций на действия (бездействие) публичной власти. А судебный контроль включает в себя еще и споры, возникающие по инициативе субъектов публичной власти, в том числе между субъектами власти, а также косвенный судебный контроль.
Административная юстиция – научное, а не легальное понятие. Она имеет следующие особенности:
осуществляется по жалобам граждан и юридических лиц;
это рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;
она состоит в проверке законности и обоснованности властных действий (бездействия).
В России административная юстиция в большей части осуществлялась и осуществляется по нормам гражданского процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом III разд. II ГПК РФ (ст. 245–261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. А административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.
В одних странах административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в других – административного судопроизводства. Основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что административная юстиция может быть и гражданским, и административным судопроизводством.
Следующее отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает в себя и споры между субъектами публичной власти (например, прокуратуры и областной Думы, правительства области с главой муниципального образования, двух органов исполнительной власти между собой). Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.
Кроме того, в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ. В Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» четко определено, что они осуществляют правосудие по делам об административных правонарушениях. Конституционный Суд РФ в ряде постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства «независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом».
И наконец, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – это тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Например, согласно Правилам пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в городе Екатеринбурге, утвержденным постановлением главы города, школьники и студенты профессионально-технических, средних профессиональных и высших учебных заведений, за исключением учащихся платных учебных заведений, пользовались правом льготной оплаты проезда на общественном транспорте.
Читать бесплатно другие книги:
