Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

В названной норме речь идет фактически об отсрочке исполнения ареста. Поэтому с 1 июля 2002 г. она противоречит ч. 1 ст. 31.4 КоАП РФ. В ней установлено, что при наличии обстоятельств, вследствие которых административный арест невозможно исполнить в установленные сроки, судья может отсрочить исполнение на период до одного месяца [89] .

Правилами внутреннего распорядка специальных приемников установлено, что лицам, отбывшим наказание, при освобождении из-под стражи возвращаются под расписку изъятые у них при водворении в камеру вещи и выдается справка. В справке указывается срок нахождения под арестом и основание освобождения. Граждане, срок ареста которых истекает после 23 часов, вправе остаться в камере, специальном приемнике по их письменному заявлению до 6 часов утра.

33.9 Исполнение постановлений об административном приостановлении деятельности

Так же как и предыдущие постановления, постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после его вынесения.

При административном приостановлении деятельности производится:

наложение пломб;

опечатывание помещений, мест хранения товаров, иных материальных ценностей и касс;

применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Административное приостановление деятельности производится с участием понятых (в необходимых случаях – при содействии сотрудников органов внутренних дел) с составлением акта.

Приостановление деятельности может быть досрочно прекращено судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения такого административного наказания, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о административном правонарушении.

В заключении должны быть указаны факты, свидетельствующие об устранении или о неустранении обстоятельств, послуживших основанием для назначения данного наказания. Но оно не является обязательным для судьи и оценивается по правилам ст. 26.11 КоАП РФ, т. е. судья имеет право оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Причем никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. Однако несогласие с заключением должно быть мотивировано.

Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд, после чего выносится постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.

Судебный пристав-исполнитель в случае возобновления должником деятельности до окончания срока ее административного приостановления вправе применить к должнику штраф и иные меры, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Раздел X. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Глава 34. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

34.1 Особенности дисциплинарно-правового принуждения в Российской Федерации

В обществе существуют разные виды принуждения. По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Правовое принуждение осуществляется в связи с таким неправомерным, вредным для общества деянием, как реакция на такое поведение.

Государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные ими санкции. Негосударственные организации могут применять меры принуждения на основе правовых норм, предоставивших им такие полномочия. Например, Трудовой кодекс РФ делегировал работодателям право применять названные им меры дисциплинарного воздействия к работникам соответствующих частных организаций.

Основная задача легальных принудительных актов – защита правопорядка. По способу его охраны следует различать четыре вида мер правового принуждения. Это меры предупреждения, пресечения, восстановления, наказания (взыскания).

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды легального принуждения.

Дисциплинарное принуждение осуществляется субъектами исполнительной (публичной и корпоративной) власти во внесудебном порядке. К сожалению, немало случаев, когда дисциплинарное принуждение не основано на законе, является произволом начальника (руководителя). Дисциплинарно-правовое принуждение – часть фактического дисциплинарного принуждения.

Дисциплинарно-правовое принуждение – один из видов правового принуждения, и ему присущи все общие признаки этого метода осуществления власти. В то же время оно обладает рядом особенностей, совокупность которых определяет его качественное своеобразие как самостоятельной разновидности принудительной деятельности, как особого метода административного воздействия.

Дисциплинарно-правовое принуждение является внесудебным, оно – разновидность исполнительно-распорядительной деятельности. Когда речь идет о субъектах исполнительной власти, это очевидно, но и прокурор (судья), объявляющий выговор подчиненному работнику, осуществляет не прокурорский надзор (не правосудие), а административную деятельность.

Российские суды широко применяют меры гражданско-правового, уголовного, административного принуждения, но они (как суды!) крайне редко применяют меры дисциплинарного принуждения. Дисциплинарное принуждение в основном применяется в административном порядке [90] .

Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляют все работодатели , а значит, и органы (руководители) негосударственных (муниципальных и частных) организаций. Таким правом, в частности, наделены организации адвокатов, профсоюзные комитеты, руководители коммерческих организаций.

Дисциплинарно-правовое принуждение – единственный вид правового принуждения, осуществление которого производится субъектами частного права на основе правовых актов. И его нельзя рассматривать только как вид государственного принуждения.

Важная особенность дисциплинарно-правового принуждения состоит в том, что оно применяется субъектами линейной власти (руководителями организаций) в отношении их подчиненных – членов легальных, организованных коллективов. Эта черта дисциплинарно-правового принуждения становится наиболее очевидной при сравнении его с административно-правовым принуждением, которое осуществляют субъекты функциональной власти (инспекторы, сотрудники милиции, судьи и др.) в отношении лиц, по службе (работе) им не подчиненных. Если меры административного принуждения используют представители власти, то меры дисциплинарного принуждения – руководители организаций (следует помнить, что должностные лица делятся на две группы:

руководители организаций, их структурных подразделений (субъекты линейной власти);

представители власти – инспекторы, сотрудники правоохранительных органов и иные субъекты функциональной власти).

Из этого общего правила есть ряд исключений. Так, военные коменданты гарнизонов в соответствии с п. 76 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ имеют право налагать дисциплинарные взыскания на военнослужащих, совершивших «нарушение воинской дисциплины или общественного порядка вне расположения воинской части… при нахождении в отпуске, командировке, при содержании на гарнизонной гауптвахте».

Принципиально иной порядок привлечения к дисциплинарной ответственности установлен для судей. В п. 8 ч. 2 ст.19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» предусмотрено, что квалификационные коллегии судей «налагают дисциплинарные взыскания на судей соответствующих судов». Очевидно, что такой порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности обусловлен принципом независимости судей, их правовым статусом (но и судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности не в судебном порядке, поскольку квалификационные коллегии – это не суды).

Как и меры уголовного принуждения, меры дисциплинарного воздействия применяются только к физическим лицам .

По общему правилу дисциплинарное принуждение является реакцией на дисциплинарные правонарушения (проступки), но в ряде случаев оно связано с иными неправомерными действиями и даже с нарушениями моральных норм. Так, военнослужащие могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за административные правонарушения – нарушения общественного порядка. А в п. 81 Дисциплинарного устава установлено: «Военнослужащие, состоящие в запасе и находящиеся в отставке, в случае совершения ими проступков, порочащих воинскую честь и достоинство воинского звания, могут быть лишены права ношения военной формы одежды…»

Такие суровые меры дисциплинарно-правового принуждения, как увольнение с работы (со службы), полная материальная ответственность, могут применяться к работнику (служащему) и в связи с совершением им преступления.

Меры дисциплинарно-правового принуждения во многих случаях применяются кумулятивно с мерами административной, уголовной, конституционной ответственности. И наоборот, привлечение виновного к дисциплинарной ответственности не является препятствием для привлечения его к иным видам юридической ответственности. Так, в ст. 94 Дисциплинарного устава закреплено такое правило: «Военнослужащий, подвергнутый дисциплинарному взысканию за совершенное преступление и причиненный государству ущерб, не освобождается от уголовной и материальной ответственности».

Меры дисциплинарного принуждения устанавливаются и применяются за нарушения не только трудовой, но и служебной, учебной, исправительно-трудовой и иной дисциплины в существующих легальных организациях. Поэтому очень своеобразна правовая основа дисциплинарного принуждения: оно регулируется трудовым, административным, уголовно-исполнительным и судоустройственным правом (есть основания считать, что законы Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие структуру судебной системы нашей страны, порядок образования судов, непроцессуальную часть статуса судей, систему судебного сообщества и, в частности, дисциплинарную ответственность судей, образуют самостоятельную отрасль российского права – судоустройственное право).

В отличие от административного (уголовного), принуждения, дисциплинарное принуждение является многоотраслевым.

Государственные и муниципальные служащие обязаны исполнять нормы всех отраслей российского права. Следователи и другие сотрудники милиции – нормы уголовно-процессуального права, работники загсов – семейного права, сотрудники уголовно-исполнительного ведомства (ФСИН России) – уголовно-исполнительного права и т. д.

К сожалению, нередки случаи, когда они правовые нормы нарушают. И дисциплинарная ответственность следователя может наступить за нарушение норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, руководителя, бухгалтера – за нарушение норм финансового права, работника загса – за нарушение норм семейного права и т. д. Дисциплинарными санкциями охраняется вся система российского права. И точно так же меры уголовного, административного принуждения призваны защищать всю систему права России.

34.2 Виды дисциплинарного принуждения по административному праву

Меры дисциплинарного воздействия применяются на основе:

норм трудового права – к членам трудовых коллективов;

норм административного права – к членам административных коллективов (военнослужащим, сотрудникам милиции, учащимся, студентам и др.). Поэтому можно утверждать, что административная деликтоспособность физических лиц – это их способность быть субъектами административного и дисциплинарного принуждения на основе норм административного права.

После вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» многие ученые утверждают, что отныне дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих регулируется нормами административного права, поскольку она регламентирована статьями этого Закона.

на основе норм уголовно-исполнительного права – к лицам, помещенным в следственные изоляторы, отбывающим наказание в исправительно-трудовых учреждениях;

на основе норм судостройственного права – к судьям.

Президиум Верховного Суда РФ четко сформулировал такое положение: «Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не предусматривает возможности применения норм трудового законодательства в случае привлечения судей к дисциплинарной ответственности» [91] .

Административное право закрепляет применение мер дисциплинарного воздействия в отношении таких групп субъектов – членов административных коллективов:

1) милитаризованных служащих (военнослужащих, аттестованных сотрудников милиции и др.);

2) обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов).

Нормативной основой дисциплинарного принуждения в отношении военнослужащих и аттестованных работников органов внутренних дел являются Дисциплинарный устав Вооруженных сил РФ (утв. указом Президента РФ 10 ноября 2007 г. № 1495), Положение о службе в органах внутренних дел, Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих», Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др. правовые акты.

Дисциплинарная ответственность многих служащих правоохранительных органов в основном регулируется подзаконными актами. А нормативного правового акта, устанавливающего, какие меры принуждения и в каком порядке можно применять к учащимся, вообще нет.

По способу воздействия, непосредственной цели применения среди мер дисциплинарного принуждения можно различать карательные (взыскания), восстановительные и иные меры .

Когда используются первые, наступает дисциплинарная ответственность [92] а применение восстановительной меры – взыскания ущерба – есть не что иное, как материальная ответственность.

К иным следует отнести все меры дисциплинарно-правового воздействия, которые законодатель не включил в число дисциплинарных взысканий и которые не связаны с возмещением ущерба. Например, меры пресечения: отстранение от работы, применение оружия командиром в случае открытого неповиновения в боевой обстановке, помещение виновных, находящихся в нетрезвом состоянии, на гауптвахту или в камеру временно задержанных. Например, согласно ст. 9 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ «в случае открытого неповиновения или сопротивления подчиненного командир (начальник) обязан для восстановления порядка и воинской дисциплины принять все установленные законами Российской Федерации и общевоинскими уставами меры принуждения, вплоть до задержания и привлечения нарушителя к предусмотренной российским законодательством ответственности. При этом оружие может быть применено только в боевой обстановке», а в «условиях мирного времени – в исключительных случаях, не терпящих отлагательства, в соответствии с требованиями ст. 13 и 14 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации». Представляется, что применение оружия может повлечь даже смерть, поэтому должно регулироваться только законом.

К иным мерам дисциплинарного воздействия относятся и широко практикующийся в вузах недопуск студентов к сдаче экзаменов.

Глава 35. ДИСЦИПЛИНАРНАЯ И МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

35.1 Дисциплинарная ответственность по административному праву

Дисциплинарная ответственность – это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения.

Данная ответственность – разновидность юридической ответственности, но в то же время она является составной частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличительные особенности:

дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарные проступки, но в установленных законом случаях может наступить и за совершение иных правонарушений. Например, в ст. 28 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусмотрено: «За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины или общественного порядка, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность…»;

она состоит в применении карательных санкций – дисциплинарных взысканий;

право на ее применение принадлежит руководителям организаций (ведомств) – субъектам линейной власти;

она, как правило, реализуется в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива;

основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируются различными отраслями права. Но наибольшее число лиц несут дисциплинарную ответственность по трудовому и административному праву;

дисциплинарные меры воздействия осуществляются в рамках устойчивых коллективов, и поэтому среди них преобладают морально-правовые санкции (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии), и санкции, изменяющие, прекращающие связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение, исключение). Действуют они, как правило, лишь пока гражданин находится в коллективе;

набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей.

Так, для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов это замечание, выговор, строгий выговор, исключение. В соответствии с п. 7 ст. 10 Закона РФ «Об образовании» по решению органа управления образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающегося, достигшего возраста 15 лет.

К лицам рядового и младшего начальствующего состава МВД России применяются такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел.

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ закреплен перечень взысканий, которые могут налагаться на военнослужащих:

выговор;

строгий выговор;

лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег;

лишение нагрудного знака отличника;

предупреждение о неполном служебном соответствии;

снижение в воинской должности;

снижение в воинском звании на одну ступень;

снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности;

досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта;

отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования;

отчисление с военных сборов;

дисциплинарный арест.

 Дисциплинарный проступок – это вредное, антиобщественное, виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллективе, а в ряде случаев и в нарушении общих запретов.

За совершение дисциплинарного проступка на виновного может быть наложено дисциплинарное взыскание.

Виды дисциплинарных взысканий устанавливаются нормативными актами. Цель их использования – общая и частная превенция правонарушений – достигается как их содержанием, так и процедурой их применения. Примененные дисциплинарные взыскания ухудшают правовое положение наказанных на определенное время, создают для них состояние наказанности.

Общей особенностью наложения дисциплинарных взысканий на военнослужащих и служащих правоохранительных органов является то, что они могут быть наложены начальниками (командирами) разных уровней. А разные командиры обладают не одинаковым объемом дисциплинарной власти.

35.2 Дисциплинарное производство по административному праву

 Дисциплинарное производство – это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий.

Можно определить и так: дисциплинарное производство – это урегулированная правом деятельность уполномоченных субъектов, направленная на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности. Очевидно, что в этом производстве вправе активно участвовать и лицо, привлекаемое к дисциплинарной ответственности.

Нормы о дисциплинарном производстве представляют собой процессуальную форму, использование которой позволяет эффективно применять материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное производство – составная часть административно-юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности и иные действуют и здесь, но имеют большую специфику.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, обучающихся урегулирован административно-процессуальными нормами.

В дисциплинарном производстве можно различить следующие стадии:

1) дисциплинарное разбирательство (служебное расследование);

2) издание приказа по дисциплинарному делу или прекращение дисциплинарного дела;

3) пересмотр дела;

4) исполнение дисциплинарного взыскания.

На первой стадии выявляется, был ли совершен дисциплинарный проступок, виновно ли лицо, совершившее такие действия. На второй стадии, на основе собранной информации руководитель издает приказ о наложении взыскания на виновного или прекращает производство по делу. Последний может приказ обжаловать (прокурор – опротестовать). В случае поступления жалобы, протеста дело пересматривается. А наложенные и неотмененные взыскания должны быть исполнены.

Дисциплинарное разбирательство и рассмотрение дисциплинарного дела. Дисциплинарное разбирательство проводится либо самим командиром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполномоченным. Это делается при наличии повода – поступления информации о неправомерных действиях члена коллектива, обнаружения самим руководителем проступка. В ходе разбирательства устанавливается, было ли совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был совершен, каковы его последствия, степень вины его участника.

Действующее законодательство почти ничего не говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки документов, замеры и т. д.

Во всех случаях у лица, привлекаемого к ответственности, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным – важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю. Ему же могут поступить материалы дела об административном правонарушении, вступивший в законную силу приговор суда.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;

ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами морального воздействия, которые не являются взысканиями;

направить материал на рассмотрение общественных организаций (суда чести, студенческого совета и т. д.);

наложить на виновного дисциплинарное взыскание;

если руководитель, командир считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, он может направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности (например, декан – ректору);

при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.

За каждый случай нарушения служебной дисциплины, а также за несколько выявленных проступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД России по общему правилу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты – не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.

В ряде случаев закон устанавливает наряду с общими и специальные сроки давности. Так, в п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел установлено, что дисциплинарное взыскание должно быть наложено «…в случаях проведения служебной проверки, возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении… не позднее одного месяца соответственно со дня окончания проверки, рассмотрения уголовного дела или дела об административном правонарушении и вынесения по ним окончательного решения, не считая времени болезни виновного или нахождения его в отпуске».

Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе оно ни находилось, должно быть прекращено.

По общему правилу дисциплинарное взыскание налагается путем издания письменного приказа . А на военнослужащих, сотрудников милиции самые легкие взыскания (замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд на работу) могут налагаться устно.

Поскольку законодательство не устанавливает требований к форме приказов о наложении дисциплинарных взысканий, на практике используются такие варианты:

издается специальный приказ о наложении взыскания на одного человека;

одним специальным приказом привлекаются к ответственности несколько человек;

в приказе, подводящем итоги деятельности, проверки, содержится много пунктов, а один или несколько из них содержат решения о наложении взысканий;

взыскание налагается решением коллегии (коллегиального или иного органа).

Приказ должен быть доведен до сведения виновного под расписку. В войсковых формированиях практикуется объявление приказов перед строем, на совещаниях.

Решение об исключении достигшего 15 лет обучающегося, не получившего основного общего образования, принимается с учетом мнения его родителей (законных представителей) и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Решение об исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимается с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и органа опеки и попечительства.

Образовательное учреждение обязано незамедлительно проинформировать об исключении обучающегося из образовательного учреждения его родителей (законных представителей) и орган местного самоуправления.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав совместно с органом местного самоуправления и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего, исключенного из образовательного учреждения, в месячный срок принимает меры, обеспечивающие трудоустройство этого несовершеннолетнего и (или) продолжение его обучения в другом образовательном учреждении.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания – одна из разновидностей административных актов. Он вступает в силу немедленно.

Пересмотр дела. Как всякий административный акт, приказ может быть пересмотрен. Основанием (поводом) для осуществления такой факультативной стадии, как стадия пересмотра, могут быть: жалоба обвиняемого, протест прокурора, усмотрение вышестоящего руководителя (командира), усмотрение должностного лица, подписавшего приказ.

Изменить, отменить такой акт (приказ, решение) могут его автор, вышестоящий руководитель и суд.

Член административного коллектива вправе подать жалобу на наложенное на него взыскание вышестоящему руководителю и (или) в суд. Так, согласно ст. 88 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ военнослужащий может подать жалобу на приказ «в течение 10 суток со дня применения дисциплинарного взыскания». Дисциплинарным уставом таможенной службы установлен более длительный срок обжалования: «…в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом, а по вопросам об увольнении – в месячный срок». Подача такой административной жалобы не приостанавливает исполнения приказа.

Следует обратить внимание, что в обоих названных случаях устанавливаются сроки обжалования приказов о наложении дисциплинарных взысканий вышестоящим начальником. Но приказ может быть обжалован и в суд. А сроки обжалования административных актов в суд регулируются федеральным законом (ГПК РФ), а не указами Президента РФ, которыми утверждены общевоинские уставы Вооруженных Сил РФ. Между тем ГПК РФ устанавливаеи общий трехмесячный срок обжалования подобных правовых актов. Кроме того, предусмотрено, что суд вправе приостановить действие оспариваемого акта до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254).

В дисциплинарных уставах и иных подобных актах не всегда говорится о праве члена устойчивого коллектива обратиться с жалобой в суд. Но такое право они, как и все граждане, имеют в соответствии со ст. 46 Конституции РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кстати, в ст. 4 указанного Закона установлено: «Военнослужащий вправе… обратиться в военный суд с жалобой на действия (решение) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы».

И если практики обжалования в суд студентами приказов ректоров практически нет, то суды уже рассмотрели много дел по жалобам военнослужащих, сотрудников милиции, работников таможенных органов на приказы своих командиров (начальников).

Приказ о дисциплинарном взыскании может опротестовать прокурор.

Рассмотрев жалобу (протест), вышестоящий начальник, суд может признать ее необоснованной и оставить приказ в силе. Если жалоба будет признана обоснованной, приказ отменяется полностью или частично.

Довольно широкое применение получила такая практика: вышестоящий начальник поручает руководителю, издавшему приказ, пересмотреть свое решение.

Исполнение дисциплинарного взыскания. Порядок исполнения приказа во многом зависит от избранного дисциплинарного взыскания. Многие из них имеют только морально-правовое содержание (выговор и т. д.), и их исполнение состоит в их доведении до сведения, оглашении. Если начальник избрал взыскание организационного характера – понижение в должности, увольнение (исключение) и т. п. – его нужно выполнить реально.

В отношении военнослужащих, сотрудников милиции установлено, что взыскания должны быть исполнены не позднее месячного срока со дня издания приказа. По истечении этого срока давности дисциплинарное взыскание не может быть приведено в исполнение, но оно подлежит учету: взыскания, налагаемые на военнослужащих и служащих правоохранительных органов, заносятся в их служебные карточки.

После вступления приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности для виновного возникает особое правовое состояние – состояние наказанности. Это означает, что в течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения, как правило, не применяются. Но в это время может быть применено такое поощрение, как досрочное снятие ранее наложенного взыскания. Совершение нового проступка в течение срока действия взыскания считается повторным (систематическим) нарушением дисциплины и влечет применение более суровых санкций. Наличие дисциплинарного взыскания не позволяет положительно решить вопрос о представлении к очередному званию.

Кроме того, у военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, подвергнутых таким дисциплинарным взысканиям, как понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, фактическое состояние наказанности может продолжаться и после того, как юридически такое состояние прекратилось.

Поскольку действующее законодательство не предусматривает восстановления в должности, восстановления специального звания, фактическое состояние наказанности может продолжаться неопределенное время. Справедливо ли это?

Как и члены трудовых коллективов, члены административных коллективов (военнослужащие, сотрудники милиции, студенты и др.) считаются не привлекавшимися к дисциплинарной ответственности по истечении годичного срока давности. Иными словами, если в течение года со дня наложения взыскания член коллектива не совершил нового дисциплинарного проступка, дисциплинарное взыскание автоматически теряет юридическую силу и состояние наказанности прекращается.

По общему правилу годичный срок давности погашения взыскания исчисляется со дня, следующего за днем наложения взыскания, даты издания приказа. А окончание срока понимается неоднозначно. В п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел и в п. 33 Дисциплинарного устава таможенной службы предусмотрено, что дисциплинарное взыскание утрачивает силу, если в течение года сотрудник «не подвергался вновь дисциплинарному взысканию». А в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ и многих других актах взыскание утрачивает силу, если в течение года «не совершено нового проступка». Таким образом, в первом случае срок исчисляется от первого приказа до второго, а во втором случае – от первого приказа до второго проступка.

Устные взыскания, налагаемые на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, считаются снятыми по истечении одного месяца.

Совершение нового проступка прерывает течение неоконченного срока давности погашения взыскания. Со дня издания нового приказа начинается старт срока погашения обоих взысканий.

35.3 Материальная ответственность по административному праву

Административная и дисциплинарная ответственности состоят в применении взысканий, т. е. карательных санкций с целью общей и частной превенции правонарушений. А материальная ответственность – это применение восстановительных санкций для того, чтобы возместить причиненный имущественный ущерб. Поэтому она наступает, если действительно причинен прямой, реальный ущерб:

при исполнении служебных обязанностей;

противоправным деянием;

виновно;

между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь.

Административным правом регламентируется только материальная ответственность военнослужащих. Соответствующие нормы содержатся в Федеральном законе от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

Материальная ответственность реализуется в рамках коллектива, соответствующие полномочия – часть дисциплинарной власти линейного руководителя, ущерб взыскивается с члена устойчивого коллектива.

От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то, что размер применяемых санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий вреда (1), виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично (2), санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия (3), носит имущественный характер (4), а их применение не создает состояние наказанности (5).

Карательные и правовосстановительные санкции дополняют друг друга, за одно деяние могут применяться одновременно к одному лицу. Возмещение ущерба военнослужащими и призванными на сборы военнообязанными производится независимо от привлечения их к административной, уголовной или дисциплинарной ответственности за действие (бездействие), которым причинен материальный ущерб государству.

Взыскание ущерба с военнослужащих является разновидностью дисциплинарного принуждения. Административным правом регулируются не только основания, но и порядок привлечения названных выше лиц к материальной ответственности. Он отличается от порядка взыскания ущерба с рабочих и служащих, закрепленного трудовым правом.

Меры материальной ответственности, установленные нормами административного права, применяются в административном процессе. На основании Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» имущественный ущерб может быть взыскан: с любых военнослужащих, а также с призванных на сборы военнообязанных.

По общему правилу материальная ответственность военнослужащих является ограниченной. Это значит, что с них может быть взыскана сумма причиненного ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет, а с тех, кто проходит военную службу по призыву, – не более двух окладов. С командиров, виновных в незаконном увольнении, приеме, переводе, могут быть взысканы произведенные по их вине воинской частью выплаты, но не более трех окладов и трех месячных надбавок за выслугу лет.

Полная материальная ответственность военнослужащих в размере причиненного ущерба наступает, если:

он причинен действиями, содержащими признаки состава преступления;

имущество было передано виновному для хранения, перевозки, выдачи, пользования и иных целей;

совершено умышленное уничтожение, повреждение или иное умышленное действие, повлекшее материальный ущерб;

виновные действия совершены лицами, добровольно приведшими себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.

Производство по делам о материальной ответственности состоит из четырех стадий :

1) служебного расследования;

2) рассмотрения дела;

3) пересмотра приказа;

4) исполнения приказа.

При обнаружении ущерба командир (начальник) обязан назначить административное (служебное) расследование, если это необходимо для установления размера, причин ущерба и виновных. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. Вышестоящий командир вправе продлить срок, но не более чем на один месяц.

Получив необходимые материалы, командир издает приказ о взыскании соответствующей суммы. Но здесь законом установлены два ограничения :

приказ может быть издан в течение двух недель со дня окончания расследования, поступления материалов ревизии, следствия, решения суда;

взыскиваемая сумма не превышает одного оклада и одной месячной надбавки за выслугу лет;

приказ объявляется под роспись виновному и затем может быть обращен к исполнению по истечении семи дней.

Если подлежащая взысканию сумма больше месячного оклада и месячной надбавки за выслугу лет или если приказ в течение двух недель не издан, взыскание ущерба производится в судебном порядке. Судом также взыскивается сумма с лиц, уволенных с военной службы, убывших с военных сборов (это один из немногих случаев, когда мера дисциплинарного принуждения применяется в судебном порядке).

Военнослужащий вправе добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме. Он вправе обжаловать приказ вышестоящему командиру или в суд. Жалоба не приостанавливает исполнение приказа.

Ежемесячно денежные удержания с целью возмещения ущерба на основании приказа по общему правилу производятся в размере 20 % месячного денежного довольствия. С лиц, не возместивших ущерб к дню увольнения с военной службы, оставшаяся задолженность взыскивается по общим правилам исполнительного производства.

К сожалению, федеральными нормативными актами не решен вопрос о материальной ответственности сотрудников правоохранительных органов, студентов и учащихся.

Любая юридическая ответственность предполагает ограничение прав граждан, юридических лиц. Поэтому основания и меры ответственности, порядок применения санкций должны регламентироваться законами . Ответственность по трудовому, исправительно-трудовому праву, ответственность судей регулируется федеральными законами. А дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву предусмотрена частично федеральными законами, частично указами Президента РФ, частично ведомственными нормативными актами и даже уставами образовательных учреждений. К тому же в действующей системе правовых норм по рассматриваемому вопросу немало пробелов, имеются правовые ошибки. Представляется, что необходимо на федеральном уровне издать:

Дисциплинарный устав правоохранительной службы;

Дисциплинарный устав государственной гражданской службы;

федеральный закон о материальной ответственности служащих правоохранительных органов;

федеральный закон об основах дисциплинарной и материальной ответственности лиц, обучающихся в образовательных учреждениях, и др.

После принятия таких законов соответствующий раздел учебников «Административное право» приобретет должную полноту в освещении вопросов дисциплинарного принуждения по административному праву. А дисциплинарная и материальная ответственность государственных служащих и обучающихся будет регулироваться правовыми нормами, соответствующими современному законодательству. Одновременно будут ликвидированы застарелые пробелы в российской правовой системе.

Примечания

1

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник – М., 1997. – С. 4.

2

См.: Современный словарь иностранных слов. – СПб., 1994. – С. 22; Толковый словарь русского языка. – М., 1995. – С. 17.

3

В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.

4

Драго Р. Административная наука. – М., 1982. – С. 5–6.

5

«Исполнительной власти принадлежит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную» ( Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. – М., 1891. – С. 81).

6

«Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Гарантии данного права предусмотрены также Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

7

Яковлев В.Ф. Экономика, право, суд. – М., 2003. – С. 53, 257.

8

Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. – М., 1916. – С. 80.

9

Подробнее о приципах административного права см.: Корнеев А.П. Административное право России. – М., 1996. – С. 32–35.

10

Все упоминаемые в данном учебнике нормативные правовые и судебные акты рассматриваются в действующей редакции, кроме особо оговоренных случаев. Со всеми изменениями и дополнениями, внесенными в них, равно как и с источниками их опубликования, можно ознакомиться в справочно-правовых системах типа «Гарант», «КонсультантПлюс» и др.