Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

1) управления им водителем, не имеющим при себе документов на право управления им, регистрационных документов на транспортное средство, документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым транспортным средством в отсутствие его владельца;

2) управления транспортным средством водителем, не имеющим или лишенным права на управление транспортным средством;

3) управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, или невыполнения водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения;

4) управления транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством в составе поезда. То есть в указанных случаях задержание производится по той причине, что водитель не вправе управлять транспортным средством;

5) нарушения правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшего создание препятствий для движения других транспортных средств, а также в случае остановки или стоянки транспортного средства в тоннеле.

В этом случае транспортное средство сильно мешает движению.

Транспортное средство задерживается до устранения причины задержания . Его задержание – это временное принудительное прекращение права использования, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления нарушения) эвакуацию и помещение его на специализированную стоянку.

Плата за перемещение транспортного средства, за первые сутки его хранения на спецстоянке и за блокировку не взимается, но виновный должен оплатить за последущее время пребывания на стоянке. Задержание транспортного средства, его возврат, оплата расходов за хранение осуществляется по Правилам задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, а также запрещения эксплуатации, утвержденным постановлением Правительства России 18 декабря 2003 г. № 759.

29.8 Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях

Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития (стадий).

Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи.

Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия.

Стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше.

Производство состоит из четырех частей (стадий):

1) возбуждение дела и административное расследование (гл. 28 КоАП РФ);

2) рассмотрение дела (гл. 29 КоАП РФ);

3) пересмотр постановления (гл. 30 КоАП РФ);

4) исполнение постановления (гл. 31 и 32 КоАП РФ).

Некоторые ученые выделяют еще одну стадию – принятие постановления, т. е. делят стадию рассмотрения на две части. Возражая, можно было бы назвать ряд аргументов, но ограничимся одним: стадийность производства по делам об административных правонарушениях закреплена КоАП РФ.

На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном, и составляется протокол. На второй – компетентный субъект рассматривает дело и принимает постановление. На третьей (факультативной) стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении постановления в силе. На четвертой – исполняется принятое постановление.

В связи с существованием наряду с общим ускоренного и упрощенного производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены, а иногда даже сливаются.

На каждой стадии существуют этапы – группы взаимосвязанных действий.

Система стадий и этапов производства может быть представлена так:

возбуждение дела и расследование дела:

возбуждение дела;

установление фактических обстоятельств (в том числе и путем административного расследования);

составление протокола, процессуальное оформление результатов расследования;

направление материалов для рассмотрения по подведомственности;

рассмотрение дела:

подготовка дела к рассмотрению;

анализ собранных материалов, обстоятельств дела;

принятие постановления (арбитражные суды принимают решение);

доведение постановления до сведения;

пересмотр постановления:

обжалование, опротестование постановления (решения);

проверка законности постановления;

вынесение решения;

доведение решения до сведения;

исполнение постановления:

приведение постановления в исполнение;

фактическое исполнение;

окончание исполнения (дела).

На стадии исполнения информация не собирается, а исполняется принятый акт.

Каждая стадия может начаться при наличии материального и процессуального оснований. Материальное основание – наличие (фактическое или предполагаемое) нарушения правовой нормы. Процессуальное основание (повод) – это надлежащим образом полученная компетентным лидирующим субъектом информация. Она может быть оформлена как протокол, постановление, решение, протест и как заявление, жалоба. Как для движения машин нужны источники энергии, так для движения производства по делам об административных правонарушениях нужны установленные правом источники информации (поводы – процессуальные основания).

Схематически производство по делам об административных правонарушениях можно представить следующим образом:

Глава 30. ВОЗБУЖДЕНИЕ И РАССЛЕДОВАНИЕ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

30.1 Фактические основания и процессуальные поводы возбуждения дел

КоАП РФ достаточно полно регулирует процесс привлечения виновных к административной ответственности. Он начинается с возбуждения дела об административном правонарушении, и с этого начинается первая стадия производства. Название гл. 28 – «Возбуждение дела об административном правонарушении» – дает основание утверждать, что именно так законодатель считает возможным именовать первую стадию производства.

Каждая стадия любого юрисдикционного производства (процесса) может начаться, если имеются два основания: материальное (неправомерное деяние, вред и т. д.) и процессуальное (полученная в установленном законом порядке информация о соответствующих фактах). В законодательстве, в юридической литературе процессуальное основание начала первой стадии принято называть поводом.

В части 1 ст. 28.1 КоАП РФ закреплены законные поводы к возбуждению дела об административном правонарушении.

Прежде всего, это непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным осуществлять контроль за выполнением определенных правил и составлять протоколы об их нарушении, достаточных данных, свидетельствующих о наличии события административного правонарушения. На практике именно сотрудники милиции, государственные инспекторы и иные должностные лица, осуществляющие государственный надзор за выполнением соответствующих правовых норм, обнаруживают многие неправомерные действия и, реагируя на них, возбуждают дела об административных правонарушениях.

Поводами для возбуждения дел могут быть материалы, полученные из государственных, муниципальных органов, общественных организаций; органа управления юридического лица, сообщения в средствах массовой информации, сообщения и заявления, полученные от граждан, организаций, если они содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В части 7 ст. 140 УПК РФ предусмотрено: «Анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела». Аналогичного условия признания заявления (сообщения) поводом к возбуждению дела об административном правонарушении КоАП РФ не содержит. Должностное лицо, получившее анонимное заявление (сообщение), исходя из конкретных обстоятельств, само вправе решить вопрос, как реагировать на такой повод.

Закон предоставляет должностному лицу, рассматривающему материалы, сообщения, заявления об административных правонарушениях от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, граждан, юридических лиц, средств массовой информации право выносить мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Оно обязано вынести такое определение при отсутствии состава административного правонарушения, истечении сроков давности привлечения к административной ответственности и иных обстоятельств, названных в ст. 24.5 КоАП РФ.

30.2 Даты и формы возбуждения дел об административных правонарушениях

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого официального документа. Закон четко устанавливает, что составление такого документа лицом, уполномоченным осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, признается особым юридическим фактом – возбуждением дела.

Это в первую очередь составление первого протокола о применении к лицу любой меры обеспечения производства по делу.

Дело считается возбужденным:

с даты составления протокола о совершении административного правонарушения, если по делу ранее не составлялся протокол о применении меры обеспечения производства по делу или иные процессуальные документы;

с даты вынесения прокурором постановления о его возбуждении, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы;

с даты вынесения компетентным должностным лицом специального определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы;

с момента оформления административного наказания (предупреждения, штрафа) на месте совершения административного правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется.

Таким образом, датой возбуждения дела об административном правонарушении признается дата совершения впервые по делу одного из следующих процессуальных действий: вынесение специального постановления, определения о возбуждении дела; составление протокола о применении меры обеспечения производства или о совершении административного правонарушения; наложение административного наказания на месте совершения правонарушения.

Производство по делам об административных правонарушениях во многих случаях начинается после плановых или неплановых проверок, осуществления различных надзорных мероприятий. Санитарный, автодорожный, налоговый и иные виды административного надзора, таможенные досмотры включают в себя применение мер, которые очень схожи с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Инспекторы ГИБДД, саннадзора, налоговой и таможенных служб и другие уполномоченные лица проверяют документы, осматривают вещи физических лиц, запрещают деятельность, изымают документы и имущество и т. д.

Возбуждение дел об административных правонарушениях является началом производства по этим делам. Одновременно оканчивается налоговое, таможенное и иные надзорные производства по данным фактам. Расследование таких фактов с момента возбуждения дел об административных правонарушениях осуществляется по правилам, установленным КоАП РФ. С этого момента порядок, последовательность, сроки совершения действий, составления документов, подведомственность дел регулируются КоАП РФ. И только после возбуждения дела виновных можно привлекать к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение требований должностного лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях.

30.3 Значение и содержание протокола об административном правонарушении

Протокол об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом. Во многих случаях дело считается возбужденным с момента его составления. Но еще более значимым является то обстоятельство, что без протокола дело не может быть рассмотрено, а следовательно, не может быть вынесено постановление по делу.

Если совершено административное правонарушение, протокол не составляется, только если дело об административном правонарушении возбуждено прокурором либо административное наказание налагается на месте совершения правонарушения.

Протоколы должны быть составлены на каждого правонарушителя. Если административное правонарушение совершено группой лиц, протоколы должны быть составлены на каждого участника правонарушения отдельно. В случае, если признано необходимым привлечь к административной ответственности юридическое лицо и его должностных лиц, на каждого субъекта должен быть составлен протокол.

Поскольку дела об административных правонарушениях рассматривают разные органы (должностные лица), то о каждом правонарушении одного лица нужно составлять отдельный протокол. Исключения из этого правила, т. е. составление одного протокола о нескольких проступках, совершенных одним лицом, возможно, если рассмотрение дел о таких проступках подведомственно одному органу (должностному лицу).

Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе должны содержаться следующие имеющие юридическое значение данные:

сведения о времени, месте составления протокола, о должности, фамилии, имени, отчестве его составителя. Они должны удостоверить, что протокол составлен уполномоченным лицом, в установленный срок;

сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Если к ответственности привлекается физическое лицо, в протоколе должны содержаться: его фамилия, имя, отчество, дата рождения, гражданство, место работы (учебы), должность, семейное положение, привлекалось ли ранее лицо к административной ответственности, имеется ли у него судимость. В зависимости от обстоятельств, которые имеют юридическое значение, по определенной категории дел в протокол могут быть внесены и иные сведения (например, об инвалидности).

Если протокол составляется в отношении юридического лица [80] , то в нем должны быть указаны его организационно-правовая форма, название, местонахождение, а также фамилия, имя, отчество, должность законного представителя юридического лица и документ, на основании которого действует представитель;

фактические сведения о событии правонарушения, времени, месте, причиненном ущербе и других имеющих юридическое значение обстоятельствах его совершения;

юридическая квалификация административного правонарушения, т. е. указание статьи, по которой юридическое лицо привлекается к административной ответственности. Фактически протокол выполняет обвинительную функцию: с момента его составления лицо становится обвиняемым в правонарушении;

фамилии, имена, отчества, адреса свидетелей, потерпевших, если они имеются;

подписи его составителя, а также физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Если указанные лица отказываются от подписания этого документа, то об этом в нем делается соответствующая запись лицом (представителем юридического лица), привлекаемым к административной ответственности, или должностным лицом, составляющим протокол.

Большое внимание законодатель уделяет обеспечению лицу, привлекаемому к административной ответственности, а также потерпевшему правовых возможностей для защиты своих прав и законных интересов при составлении протокола об административном правонарушении. Гражданину или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, должны быть разъяснены его права и обязанности. В частности, соответствующие лица должны знать о своем праве заявлять ходатайства, представлять доказательства, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление и иные действия (акты) субъектов власти, использовать права отвода должностных лиц. Права и обязанности должны быть разъяснены и иным участникам производства по делу об административном правонарушении (потерпевшему, свидетелям, специалистам, экспертам, понятым).

Лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется право ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Составитель протокола обязан обеспечить ему возможность ознакомления с протоколом.

Физическое лицо (законный представитель юридического лица) вправе представить объяснения по содержанию протокола. Написать такие объяснения, замечания лицо вправе собственноручно или их может записать составитель протокола. В протоколе должна быть сделана запись, что объяснения (замечания) на 1, 2, 3 и т. д. листах прилагаются к протоколу. Но чаще всего в заранее отведенном в формуляре протокола месте объяснения записываются обвиняемым или с его слов.

Кодекс об административных правонарушениях обязывает должностное лицо, составившее протокол, вручить его копии лицу (законному представителю юридического лица), привлекаемому к ответственности, а также потерпевшему под расписку. А запись об этом должна быть произведена в первом экземпляре протокола.

30.4 Кто вправе составлять протокол об административных правонарушениях

Статья 28.3 КоАП РФ определила круг лиц, которые вправе составить протоколы о совершении административных правонарушениях, предусмотренных каждой статьей и даже каждой частью статьи Особенной части КоАП РФ. Иными словами, статья 28.3 урегулировала вопросы подведомственности дел при их возбуждении (при составлении протоколов об административных правонарушениях).

Все должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы, поделены на несколько групп:

1) должностные лица органов, которые в соответствии со статьями гл. 23 КоАП РФ вправе рассматривать дела об административных правонарушениях. Эти должностные лица вправе составлять протоколы только о тех правонарушениях, которые вправе рассматривать соответствующие органы;

2) должностные лица государственных органов, которые осуществляют надзор за соблюдением соответствующих правовых норм. В п. 1—88 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ четко определяется, должностные лица каких органов вправе составлять протоколы о наличии в деяниях составов проступков, предусмотренных каждой статьей Особенной части КоАП РФ.

Нередки случаи, когда протоколы о правонарушениях, предусмотренных одной и той же статьей Особенной части КоАП РФ, могут составлять должностные лица разных ведомств;

3) должностные лица федеральных органов исполнительной власти и их учреждений, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензирования (ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ).

Часть 4 ст. 28.3 КоАП РФ содержит отсылочную норму, которая определяет, как в системе федеральных органов исполнительной власти должен решаться вопрос: кто из должностных лиц, работающих в данном ведомстве, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Иными словами, здесь содержится норма о порядке определения должностной подведомственности на стадии административного расследования.

В каждом федеральном административном ведомстве (министерстве, службе, агенстве) его руководитель своим приказом определяет, кому из должностных лиц этого ведомства поручается составление протоколов об административных правонарушениях. На основании этой нормы в административных ведомствах принято более 80 ведомственных нормативных актов, определяющих должностную подведомственность при составлении протоколов.

Составлять протоколы поручено также инспекторам Счетной палаты РФ, должностным лицам Пенсионного и других государственных социальных внебюджетных фондов, членам избирательных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

КоАП РФ определил полномочия субъектов Федерации по принятию норм, регулирующих подведомственность дел при составлении протоколов об административных правонарушениях. Субъекты Федерации могут решать вопросы о подведомственности тех дел об административных правонарушениях, которые предусмотрены их законами. Составление протоколов по таким делам субъекты Федерации поручают должностным лицам органов исполнительной власти субъекта Федерации. Соответствующие полномочия предоставляются и должностным лицам федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокуроры возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23—5.25 (устанавливающими ответственность руководителей за нарушения избирательного законодательства), а также ст. 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.24, ч. 2 ст. 7.31, ст. 12.35, 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 19.28, 19.29, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ. Как правило, эти статьи устанавливают ответственность субъектов власти за нарушение определенных обязанностей.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ, федеральных законов и законов субъекта Федерации прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дело об административном правонарушении может возбудить как сам прокурор, так и его заместитель. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор (его заместитель) выносит специальный акт – постановление. В нем должны содержаться все сведения, которые необходимо вносить в протокол об административном правонарушении.

30.5 Упрощенное (беспротокольное) производство по делам об административных правонарушениях

Первое и главное условие назначения административного наказания без протокола – его вид и размер.

Это может быть предупреждение или штраф в небольшом размере. Такие наказания применяются за совершение не представляющих серьезной опасности для правопорядка, не повлекших вредных последствий административных правонарушений.

Часть 2 ст. 28.6 КоАП РФ определяет еще два условия использования упрощенного производства . Наложить наказание без составления протокола можно, если лицо, в отношении которого возбуждено дело, не оспаривает наличие события административного правонарушения (1), согласно с видом и размером назначенного ему административного наказания (2). По существу, в данном случае речь идет о соглашении, достигнутом между субъектом публичной власти и правонарушителем, об административном договоре.

Кроме того, не составляется протокол об административном правонарушении согласно ч. 3 ст. 28.6, вступившей в силу с 1 июля 2008 г., в случае выявления административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото– и киносъемки, видеозаписи, или средств фото– и киносъемки, видеозаписи. В этом случае постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ.

Процедура упрощенного производства по делам об административных правонарушениях, не представляющих большой общественной вредности, обеспечивает его оперативность. В этих случаях решение по факту правонарушения принимается и приводится в исполнение на месте совершения проступка и немедленно, что позволяет экономить время всех участников производства.

Если лицо, привлекаемое к административной ответственности, оспаривает факт правонарушения и (или) налагаемое на него наказание либо отказывается от уплаты штрафа на месте совершения деяния, составляется протокол об административном правонарушении.

30.6 Административное расследование по делам об административных правонарушениях

Если ст. 28.6 КоАП РФ регламентирует упрощенное производство, то ст. 28.7, наоборот, содержит ряд правил, которые усложняют его. Она закрепляет такие исключения из общего порядка производства, которые требуют проведения особых действий, составления особых документов в производстве по делам об административных правонарушениях.

Разумеется, ст. 28.7 КоАП РФ не содержит всех правил особого производства, но в ней закреплены специальные правила – правила административного расследования по ряду категорий дел об административных правонарушениях.

Так, в статье закреплены два фактических условия проведения административного расследования. К первому отнесено выявление административных правонарушений в области:

антимонопольного законодательства;

патентного законодательства;

законодательства о естественных монополиях;

законодательства о рекламе;

законодательства о выборах и референдумах и др.

Второе фактическое условие имеет место в случае, когда для выявления конкретных обстоятельств совершения перечисленных правонарушений необходимо назначить и провести какую-либо экспертизу или осуществить иные процессуальные действия, требующие значительных затрат времени [81] .

Третье (формальное) условие проведения административного расследования: решение компетентного лица, которое издается в письменной форме. Должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы по соответствующей категории дел об административных правонарушениях, принимает решение о проведении административного расследования.

В январе 2006 г. в ст. 28.7 КоАП РФ были внесены такие дополнения: «При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в определении…

Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему».

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. В случае необходимости соответствующие органы по месту совершения правонарушения и органы по месту его выявления могут договориться между собой о том, кто из них будет проводить административное расследование (это административный договор).

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях он по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а равно правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшего причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, начальником вышестоящего органа на срок до шести месяцев.

Закрепление законом альтернативной территориальной подведомственности позволяет органам, осуществляющим административную практику, решать этот вопрос с учетом конкретных обстоятельств: условий сбора доказательств, местонахождения субъекта, привлекаемого к административной ответственности, технических возможностей и др.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении этого дела.

30.7 Сроки составления и направления по подведомственности протоколов (дел) об административных правонарушениях

По общему правилу протокол должен составляться немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. А в тех случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, данных о субъекте, привлекаемом к административной ответственности, протокол об административном правонарушении должен быть составлен в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

В случаях, названных в ст. 28.7 КоАП РФ, по делам об административных правонарушениях может проводиться административное расследование. Процессуальным основанием для его проведения является специальный акт – определение должностного лица или постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Принятие такого акта влечет определенные правовые последствия. В частности, составление протокола откладывается до окончания административного расследования.

Сроки составления протоколов об административных правонарушениях не давностные, а процессуальные. Это означает, что сам факт нарушения такого срока не влечет прекращения производства по делу.

В течение трех суток с момента составления протокол об административном правонарушении или дело, в котором наряду с протоколом содержатся иные документы, направляется судье, должностному лицу, органу, уполномоченным рассматривать такие дела (в этот срок не следует включать время выходных/праздничных дней). Но если за совершенное правонарушение виновный может быть подвергнут административному аресту, административному выдворению и тем более если обвиняемый задержан, протокол должен быть немедленно передан на рассмотрение судье.

Если протокол и иные материалы дела оформлены неправомочным лицом (1), материалы дела, направленного для рассмотрения, не полны (2), и эта полнота не может быть восполнена при рассмотрении дела (3) – протокол и другие материалы дела об административном правонарушении могут быть возвращены в орган, который направил их на рассмотрение.

Обнаруженные недостатки должны быть устранены в течение трех суток со дня поступления дела (протокола) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении.

Глава 31. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

31.1 Подготовка дела к рассмотрению

В России ежегодно рассматриваются десятки миллионов дел об административных правонарушениях. В 2008 г. только судами общей юрисдикции рассмотрено 5415 тыс. дел об административных правонарушениях; в 2007 г. – 5555 тыс. дел, в 2006 г. – 5004 тыс. [82] А еще миллионы граждан привлечены к административной ответственности сотрудниками ГИБДД и другими сотрудниками МВД, санитарными, пожарными и другими инспекторами.

Рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП РФ) – главная стадия производства. На ней принимается главный документ дела – постановление о привлечении лица к административной ответственности или об освобождении его от нее. На стадии расссотрения подготавливается и принимается постановление, на стадиях пересмотра проверяется его законность и обоснованность, а на стадии исполнения оно исполняется. На стадии рассмотрения решаются основные задачи производства – всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела, решение его в соответствии с законом, выявление причин и условий, способствовавших совершению правонарушения.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в арбитражных судах имеет свои особенности, установленные Арбитражным процессуальным кодексом РФ (АПК РФ).

Первый этап стадии рассмотрения дела – подготовка дела к рассмотрению – предполагает разрешение судом, органом, должностным лицом, получившим протокол и другие материалы дела об административном правонарушении, ряда вопросов, предусиотренных ст. 29.1 КоАП РФ.

1.  Относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела. Прежде всего следует определить видовую и территориальную подведомственность. Местом рассмотрения дела может быть:

место совершения административного правонарушения;

местожительство физического лица или местонахождение юридического лица;

место проведения административного расследования;

место учета транспортного средства.

Если судья (орган, должностное лицо) установит, что дело ему не подведомственно, он обязан вынести определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности или вернуть дело субъекту власти, проводившему расследование.

2.  Имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. К таким обстоятельствам относятся их родственные отношения с лицами, являющимися участниками производства, а также иные обстоятельства, свидетельствующие о том, что лицо, рассматривающее дело, может быть заинтересовано в его разрешении. Если указанные обстоятельства будут установлены, судья (член коллегиального органа, должностное лицо) обязан заявить самоотвод.

3.  Проверка качества (ревизия) материалов дела: правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и иные процессуальные документы.

4.  Имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ.

5.  Достаточно ли имеющихся материалов для рассмотрения дела по существу. Неполнота представленных материалов может быть восполнена двумя способами. Во-первых, путем истребования дополнительных доказательств, в том числе письменных документов, заключений экспертов, вызова свидетелей. В этом случае органу, направившему дело на рассмотрение, предлагается представить в ходе слушания дела дополнительные материалы. Во-вторых, если неполнота представленных материалов не может быть восполнена при слушании дела, то дело может быть возвращено для дополнительного расследования.

Если материалы дела были направлены в арбитражный суд без заявления либо к заявлению не приложены установленные в Арбитражном процессуальном кодексе РФ документы, судья выносит определение об оставлении заявления без движения и указывает срок, в течение которого заявитель обязан устранить обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения.

6.  Имеются ли ходатайства и отводы. Право заявлять ходатайства предоставлено лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему, законным представителям физического или юридического лица, защитникам и представителям (ст. 25.1—25.5 КоАП РФ). Ходатайства заявляются в письменной форме и подлежат немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится в виде определения.

Как правило, этап подготовки дела к рассмотрению отсутствует в случае ускоренного производства, когда протокол об административном правонарушении составляется, постановление по делу принимается одним и тем же должностным лицом. Но если лицо, привлекаемое к ответственности, заявляет ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с необходимостью воспользоваться помощью защитника, представить дополнительные доказательства, вынесение постановления может быть отложено.

Этап подготовки дела к рассмотрению заканчивается принятием решения о времени и месте рассмотрения дела, вызове участников производства. Это решение должно быть доведено до сведения участников производства по делу.

31.2 Слушание дела

Второй этап стадии рассмотрения дела состоит из двух частей:

1) подготовительная часть слушания (не путать с подготовкой к рассмотрению дела!);

2) слушание дела по существу.

Если дело рассматривается не тем должностным лицом, которое составило протокол, то в ходе подготовительной части совершаются следующие подготовительные действия:

самопредставление, т. е. объявление о том, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности;

установление факта явки участников дела, причин неявки и возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц;

разъяснение участникам дела их прав и обязанностей;

рассмотрение заявленных отводов и ходатайств об отложении рассмотрения дела, истребовании дополнительных доказательств, направлении материалов дела для рассмотрения по месту жительства и др.

Постановление по делу об административном правонарушении, выявленном и зафиксированном с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото– и киносъемки, видеозаписи, или средств фото– и киносъемки, видеозаписи, выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено такое дело, и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ. Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением указанных специальных технических средств, направляются данному лицу в течение трех дней со дня вынесения постановления.

В начале второго этапа – слушание дела по существу – оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости иные материалы.

Затем заслушиваются:

объяснения физического лица, его законного представителя или защитника, законного представителя или защитника юридического лица, привлекаемых к административной ответственности, а в их отсутствие оглашаются данные ими письменные объяснения;

показания потерпевшего (его представителя), свидетелей, а при их отсутствии оглашаются данные ими письменные показания;

показания специалиста, заключение эксперта, исследуются иные доказательства.

Свидетели предупреждаются об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний. Об административной ответственности за заведомо ложное пояснение, заключение, перевод предупреждаются участвующие в заседании специалист, эксперт, переводчик.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции помимо процессуальных норм гл. 29 КоАП РФ, которые неполно регламентируют эту стадию, требуется применение аналогии Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). Это касается порядка принятия решения, его объявления, необходимости соблюдения принципов судопроизводства (непосредственность, устность и непрерывность судебного разбирательства).

Порядок судебного слушания в арбитражном суде при рассмотрении дел об административных правонарушениях юридического лица (индивидуального предпринимателя) почти не отличается от процедуры рассмотрения ими иных категорий дел. Главное отличие арбитражного административно-деликтного судопроизводства от аналогичного судопроизводства в судах общей юрисдикции – признание должностного лица органа, составившего протокол и обратившегося с заявлением в арбитражный суд, стороной в процессе с соответствующими правами и обязанностями (обязанность явиться в судебное заседание, дать объяснения по делу, представить доказательства, право обжаловать принятое судом решение и др.).

Отсутствие в КоАП РФ статьи, закрепляющей право должностного лица или органа, составившего протокол, а значит, предъявившего обвинение физическому или юридическому лицу быть стороной в административном процессе, привело к тому, что в судах общей юрисдикции поддерживать обвинение некому.

В ходе слушания дела коллегиальными органами, например комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, ведутся протоколы рассмотрения дел. На практике, в большинстве случаев, ведутся протоколы судебных заседаний при рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях.

Протокол рассмотрения дела является важным процессуальным средством, позволяющим объективно оценить соблюдение установленных правил привлечения к административной ответственности.

Большинство коллегиальных органов на практике за одно заседание рассматривает несколько различных дел об административных правонарушениях, порядок рассмотрения которых отражают в одном, общем протоколе заседания, подшитом в делопроизводственной книге или журнале.

31.3 Принятие постановления по делу

По результатам слушания дела могут быть приняты итоговые, окончательные решения ( постановления ) и промежуточные процессуальные решения ( определения ).

Предусмотрена возможность вынесения двух видов постановлений – о назначении административного наказания (1), о прекращении производства по делу (2).

В зависимости от того, кем принимается постановление по делу – судом или административным органом (должностным лицом), перед нами акт правосудия или акт государственной администрации.

Постановление о назначении административного наказания выносится в случае, если в результате рассмотрения дела будут установлены:

все признаки конкретного состава правонарушения;

отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу;

отсутствие других обстоятельств, позволяющих освободить лицо от административной ответственности.

В рамках одного слушания дела может быть вынесено только одно постановление о назначении административного наказания, даже в том случае, если обвиняемое лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых возбуждены одним протоколом или разными протоколами, но переданными одновременно для рассмотрения одному судье или должностному лицу. В этом случае орган обязан применить ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ и назначить административное наказание в пределах санкции, предусматривающей назначение виновному более строгого наказания.

Если административное правонарушение совершено несколькими лицами, выступающими в качестве соисполнителей противоправного деяния, по делу должны выноситься постановления в отношении каждого из них в отдельности.

Постановление о прекращении производства по делу выносится в случае:

наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ);

признания административного правонарушения малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ);

передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания, если противоправное деяние содержит признаки преступления;

применения к несовершеннолетнему в возрасте от 16 до 18 лет мер воспитательного воздействия, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ).

Постановление по делу об административном правонарушении как процессуальный документ состоит из четырех частей – вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной.

Во вводной части указываются должность, фамилия, инициалы судьи (должностного лица), наименование и состав коллегиального органа, вынесшего постановление, дата и место рассмотрения дела, сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело (в отношении физического лица указываются фамилия, имя, отчество, год рождения, место жительства и работы, а в отношении юридического лица – наименование, организационно-правовая форма, юридический адрес, индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), банковские реквизиты счета).

В описательной части постановления, которая начинается со слова «установил», кратко излагаются такие данные, как время, место, способ и средства совершения противоправного деяния, признаки противоправного деяния, данные, свидетельствующие о причастности или непричастности лица к его совершению.

В мотивировочной части постановления излагаются фактические обстоятельства дела, установленные при его рассмотрении, данные, послужившие доказательством виновности или невиновности лица в совершении правонарушения, обосновывается принятие одних доказательств и опровержение других, дается их оценка. При необходимости обосновывается избранный вид и размер административного наказания. Обязательно дается юридическая квалификация административного правонарушения или указываются обстоятельства дела, являющиеся основанием для его прекращения.

Резолютивная часть постановления начинается со слова «постановил». В резолютивной части постановления о назначении административного наказания констатируется признание лица виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ или закона субъекта Федерации, указывается вид и размер назначенного административного наказания, решается вопрос об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест. При этом:

вещи и документы, не изъятые из оборота, подлежат возвращению законному владельцу, а при неустановлении его передаются в собственность государства;

вещи, изъятые из оборота, подлежат передаче в соответствующие организации или уничтожению;

документы, являющиеся вещественными доказательствами, подлежат оставлению в деле либо передаются заинтересованным лицам;

изъятые ордена и медали, наградные знаки к почетным званиям Российской Федерации, РСФСР, СССР подлежат возврату их законному владельцу, а если он неизвестен, направляются в Администрацию Президента РФ (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ).

В судебном постановлении по делу может решаться вопрос и о возмещении имущественного ущерба, нанесенного правонарушением, его размере, сроке и порядке возмещения, а также решается вопрос об издержках по делу.

В резолютивной части постановления о прекращении дела производством указывается, на каком основании дело производством в отношении определенного лица прекращается, в зависимости от этого решаются вопросы о материалах дела, изъятых вещах и документах, распределения издержек по делу.

В постановлении должны содержаться данные о сроке и порядке его обжалования.

Арбитражный суд по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносит решение. Оно принимается по правилам, установленным гл. 20 АПК РФ: именем Российской Федерации, с соблюдением тайны совещания судей и т. д. Решение может быть двух видов:

1) о привлечении к административной ответственности;

2) об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ст. 206 АПК РФ).

Разновидностью постановления о назначении административного наказания является постановление-квитанция о штрафе, назначаемом на месте совершения физическим лицом – субъектом административного правонарушения. В ней указывается дата выдачи, должность, фамилия, инициалы должностного лица, назначившего административное наказание, фамилия, инициалы лица, привлеченного к ответственности, статья, предусматривающая состав совершенного правонарушения, сумма взыскиваемого штрафа. Постановление-квитанция составляется в двух экземплярах и подписывается должностным лицом, назначившим административное наказание, и лицом, привлеченным к административной ответственности.