Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

На уровне сектора коррупция обычно связана с приватизацией процесса выработки политики. Представители частного сектора, нередко через политиков, меняют направленность и содержание политики в интересах своей деятельности или инвестиций. Это в свою очередь влияет на планирование в секторе и годовое распределение бюджетных ресурсов.

Приватизация государства

В транспортном секторе приватизация государства обычно принимает две формы. Первая предполагает участие в распределении на высоком уровне обязанностей, должностей и полномочий, связанных с планированием и финансированием транспортной инфраструктуры. Политически или материально заинтересованные стороны могут влиять на распределение ресурсов в транспортной сфере и других крупных инвестиций, мало задумываясь об объективных критериях планирования, прогнозах потребностей или ожидаемой отдаче. Новым инвестиционным проектам отдается предпочтение перед эксплуатационными статьями, так как они дают больше возможностей снять сливки или перераспределить средства. От пределов, в которых такие высокоуровневые решения подконтрольны назначенным или выбранным чиновникам в обход строгого процесса планирования, анализа последствий и консультаций, зависят возможности влияния на распределение государственных средств и потенциал убытков или социальных издержек. Участники сговоров ищут поддержки в высших кругах, и назначение своих людей может закреплять олигархическое или корпоративное влияние на процесс планирования и финансирования. Правила, регламентирующие крупные инвестиции частного сектора в транспортную систему, могут допускать косвенное участие чиновников через задействованные компании, а методы контроля могут оставлять лазейки, позволяющие чиновникам получать личную выгоду. Доходы, поступающие через государственных операторов портов, компании, обслуживающие платные дороги, или другими способами, могут направляться на финансирование политических партий.

Вторая форма приватизации государства включает двухсторонние соглашения, в рамках которых правительство может предоставлять значительные льготы – преимущественный доступ к дефицитным природным ресурсам и т. п. – в обмен на инвестиции в крупный инфраструктурный актив, например строительство порта, аэропорта или шоссе, или на поставку конкретных товаров, например железнодорожных вагонов или самолетов. Такие схемы очень разнообразны. Строительство пограничной дороги может быть предложено в обмен на доступ к заготовке твердых пород дерева. Злоупотребление влиянием может отражаться на формировании государственной политики в сфере приватизации железных дорог, портов и аэропортов, например объединении железнодорожных сетей и услуг или портов и аэропортов и услуг в один пакет, который дает особое преимущество концессионеру. Похожая форма приватизации государства на законодательном уровне предполагает участие отраслевых лоббистских групп, например из автомобильной отрасли и индустрии дорожного строительства, которые пытаются получить законодательные преимущества, в частности в отношении контроля за выбросами, экономии топлива и контроля безопасности.

Дискреционные полномочия при распределении ресурсов

Выделение и распределение государственных ресурсов в транспортном секторе обычно зависит от комплекса финансовых критериев, критериев экономического планирования и развития, а также от политического влияния. В транспортной сфере общепризнанные методы планирования, оценки и определения приоритетов в области капиталовложений основываются на социоэкономических, территориальных и экологических соображениях на сетевом уровне. Эти методы сложны, и их результатами можно манипулировать, искажать или игнорировать с целью повышения приоритетности проекта.

В правительствах некоторых стран избираемых представителей наделяют правом постатейного формирования бюджета или распределения средств, которое является полностью дискреционным и слабо контролируется законодательно и технически. Постатейные бюджеты, которые иногда называют «казенной кормушкой», могут сигнализировать о том, что объективный процесс планирования игнорируется{70}. Такие дискреционные полномочия могут использоваться для получения прямой выгоды через откаты союзникам или косвенной – через расширение бизнеса и повышение цен на землю в избирательном округе представителя.

Текущие расходы связаны с операционной деятельностью и ремонтом, общая сумма здесь может быть небольшой, но сильно распыленной. Эти средства находятся в распоряжении местных властей и менее жестко контролируются. Они могут использоваться в целях обеспечения политического влияния, включая лишение финансирования тех районов, которые не пользуются благосклонностью. Такое пренебрежение техническими и объективными критериями в программе распределения средств подрывает способность правительства разумно управлять активами.

Там, где существуют объективные критерии распределения средств или определения бюджетных приоритетов (основанных, например, на инвентаризации активов), коррупционный риск может быть связан с манипулированием информацией, на которой основываются решения. В качестве примера можно назвать завышение протяженности дорог и количества мостов, когда распределение средств зависит от этих показателей, или количества работников путем включения в их состав временных рабочих. Другим примером служит перевод местных дорог в категорию национальных, позволяющий получить государственное финансирование и более значительные средства, чем необходимо с точки зрения целесообразности. Изменение категории дороги также дает право на более масштабное финансирование ремонта, которое слабее контролируется или отдается в распоряжение местных властей.

Роль институциональных структур и политики

Характер институтов сектора может значительно менять характер коррупции. Традиционно транспортный сектор является вертикально интегрированным. Транспортная инфраструктура обычно находится в ведении управления общественных работ, а транспортные услуги регулируются и в некоторых случаях поставляются министерством транспорта. Неподкупность такой модели зависит в значительной степени от внутреннего контроля и честности отдельных чиновников{71}. В обстановке коррупции характер операций, слабый контроль и подотчетность позволяют директору или инженеру управления общественных работ использовать тяжелую технику и персонал для выполнения задач, имеющих низкий общественный приоритет, или даже в личных целях. Покупка и ремонт оборудования также открывают широкие возможности для частного использования и мелких хищений. В сфере транспортных операций и услуг полномочия чиновников по выдаче разрешений или лицензий могут подвергаться внешнему влиянию.

С середины 1980-х гг. реформы в секторе сосредоточиваются на отделении операций от формирования политики и регулирующих функций с целью повышения эффективности предоставления услуг и зачастую снижения их стоимости. Основные успехи связаны с отделением предоставления услуг от управления инфраструктурой, особенно в аэропортах и морских портах. Ожидается, что такое разделение полномочий позволит добиться большей беспристрастности и прозрачности и, в зависимости от законодательных и контрактных прав участвующих сторон, обеспечит более сильные стимулы и подотчетность. Полученная структура считается менее уязвимой для приватизации государства, чем вертикально и функционально интегрированное государственное агентство. Коммерциализация услуг в секторе путем разделения управления и операций, поставки работ и услуг по контракту и внедрение конкурентных процессов проводилась главным образом с целью повышения качества и снижения затрат. Там, где существуют эффективная конкуренция и надзор, повышается подотчетность как техническая, так и финансовая, улучшается качество и снижается стоимость. Однако риск коррупции остается, так как он переходит на сферу управления операциями – процессов закупок, контроля качества и финансового контроля – и слабые места каждого процесса. Эти слабые места часто еще более уязвимы на местном уровне, где ресурсы властей ограничены, персонал приближен к местным заинтересованным сторонам, влияние порождает альянсы и нет строгого надзора.

Неоднозначные результаты разделения структур в последнее время дают важные уроки. Чтобы разделенные процессы были эффективными, необходимо наличие адекватных ресурсов у каждой новой организации сектора, а также рыночных сил. В странах с небольшим транспортным сектором, где профессиональные ресурсы недостаточны или государственный и частный сектор коррумпирован, разделение функций скорее всего увеличит вероятность возникновения коррупции и управленческих ошибок и сделает сектор особенно уязвимым для назначения своих людей или создания альянсов с высокопоставленными чиновниками. Например, при старых моделях дорожных фондов чиновникам иногда удавалось подчинить себе советы по управлению дорогами, которые имели возможность распоряжаться значительными средствами, часто считавшиеся «внебюджетными», поскольку их источником были целевые поступления от пользователей дорог. В дорожных фондах «второго поколения» контроль усилился и стал более прозрачным в результате участия пользователей дорог и повышения разнообразия состава советов по управлению дорогами. Однако там, где назначения зависят от высшей политической власти, процесс по-прежнему подвергается риску из-за целенаправленного назначения коррумпированных игроков и ослабления контроля. Коррупция процветает в полуавтономных портовых администрациях, где назначения осуществляются на политической основе или отсутствует сильный контроль. Таким образом, реструктуризация сектора сокращает коррупцию в той мере, в какой реализуются критически важные допущения и оговорки относительно среды управления и институциональных возможностей.

Результатом плохого управления на уровне сектора часто являются проблемы на уровне агентства, которые в свою очередь ведут к коррупции. Бизнес-процессы и системы контроля могут быть неадекватными и неэффективными из-за того, что руководители высшего звена больше обеспокоены получением личной выгоды, чем результатами сектора: у чиновников агентства нет стимула вводить эффективные процедуры и более эффективные системы. В результате появляются перекосы в процессе управления персоналом – наем, перевод и повышение чаще основываются на услугах и связях, чем на заслугах. Таким образом, возникает среда, открывающая широкие возможности для появления и процветания административной коррупции.

Неэффективные бизнес-процессы и системы контроля

Коррупционная практика на уровне агентства обычно процветает при наличии двух факторов – неэффективной системы внутреннего контроля и процессов, а также альянса или сети коррумпированных лиц. Методы ведения бухгалтерского учета и процессы управления финансами важны для отслеживания средств и сделок. Когда они существуют лишь на бумаге, сложность проверки подлинности, отслеживания отдельных сделок, их поиска и проверки в коррупционной среде резко возрастает, а коррупционеры получают возможность использования множества мошеннических схем – от мелких хищений денежных средств до крупных внутренних переводов или манипуляции бухгалтерскими данными. Стандартные системы внутреннего контроля и аудита могут нейтрализоваться с помощью фальсификации документов или назначения своих людей на важные, но не всегда заметные или высшие должности. Внутрикорпоративные расчеты могут приводить к попаданию денег в местные офисы, где проверка и контроль документов не такие жесткие, как в штаб-квартире, или быть связанными с групповыми или общехозяйственными расходами, которые выглядят правдоподобно и обычно не проверяются, например с текущим ремонтом, устранением последствий оползней, профилактическим ремонтом и земляными работами. Аварийные работы также относятся к категории, которую редко оспаривают, тщательно оценивают и контролируют. Документы могут фальсифицироваться с целью осуществления платежей местным чиновникам и другим заинтересованным лицам или искажения требований по возмещению расходов. Сбор доходов – печально известная сфера утечки, особенно в отдаленных районах или в случаях принудительного взыскания, например при нарушении правил дорожного движения или управления транспортным средством, взимании платы за проезд или пошлин, а также регистрации транспортных средств или экзаменах.

В число прочих искажений внутренних процессов может входить использование активов агентства или государства, обычно при попустительстве или под защитой чиновников, занимающих ключевые должности. Использование тяжелой техники в частных или негосударственных целях является распространенной практикой в некоторых агентствах, осуществляющих общественные проекты, иногда под видом действий в социальных интересах или интересах местных жителей. Аферы зачастую связаны со сдачей техники в аренду в обмен на денежные поступления без документов, с выставлением нескольких счетов на ремонт одной и той же машины, с сохранением на балансе непригодных для эксплуатации автомобилей, на которые выделяются средства на текущий и капитальный ремонт, и т. д. Еще одним примером служит хищение материалов со складов и из карьеров, где редко проводится инвентаризация материалов или запасных частей. Для таких схем необходимы свои люди или небольшая сеть коррумпированных лиц, лидера которой обычно трудно установить. Нередко характер нормальной работы таков, что сотрудников, не участвующих в схеме, можно подставить или обвинить в случае расследования, особенно если в коррупции замешаны руководители высшего звена.

Назначения персонала

Назначение и повышение сотрудников может использоваться коррупционерами в своих целях. Иногда люди стремятся занять должность не из-за размера заработной платы или престижа, а из-за возможности извлечения ренты. В случае технических руководящих должностей, требования к кандидатам, такие как квалификация, могут быть снижены или вообще отброшены, с тем чтобы ввести своего человека. Такие назначения ставят под угрозу качество профессиональных решений. Свои люди (или «агенты») назначаются на важные узловые позиции в управленческом аппарате, чтобы облегчить коррупционные действия. Их могут внедрить в цепочку закупок или денежных операций и наделить соответствующими полномочиями, они могут выполнять роль агентов по сбору взяток и откатов. Недавнее исследование коррупционной практики показало, что вступительный взнос для получения «прибыльной» должности, например в транспортном секторе, может быть очень высок и финансироваться неофициальной сетью кредиторов – семьей, соседями, друзьями – под высокий процент, создавая таким образом крупное объединение заинтересованных сторон, прямо или косвенно инвестировавших в коррупционную деятельность и рассчитывающих на ее результаты (CESIFO, 2004).

Отсутствие надзора, мониторинга или независимости

В условиях коррупции даже институциональные наблюдатели, такие как национальное финансово-ревизионное управление или инспекционная служба ведомства, могут пойти на компромисс и обеспечивать прикрытие в обмен на долю в откатах. В случаях, когда ежегодные аудиторские проверки выявляют значительное число операций, не подтвержденных документами, типичным объяснением является утеря или временное отсутствие документов. Это управленческая ошибка, которая в некоторых случаях в равной степени может свидетельствовать о коррупции, не давая конкретных улик в отношении сделок или участников. Ограниченные возможности расследования и судебного преследования (или молчаливое или замешанное в коррупции руководство) приводят к тому, что лишь немногие из таких случаев раскрываются и передаются в суд. В некоторых ситуациях на компромисс идут даже внешние группы, считающиеся независимыми и привлеченные с целью повышения прозрачности, например неправительственные организации или другие представители гражданского общества. Там, где побудительные мотивы достаточны – значительные выплаты, традиционное уважение к властям, соглашательство и поддержка, страх перед репрессиями, – наблюдаются примеры, когда так называемый независимый мониторинг покупается или просто помалкивает. Повышение прозрачности необходимо, чтобы завоевать доверие пользователей дорог, а также создать еще один механизм надзора. Склонение на свою сторону внешних наблюдателей как минимум повышает себестоимость коррупционных сделок.

Коррупция на уровне сектора и агентства неизменно «нисходит» на уровень проекта, начиная с процесса его подготовки, через этапы конкурса и реализации и заканчивая процессом расчетов.

Подготовка проектов

Хотя большинство коррупционных действий на уровне сделок приходится на конкурсный этап закупок, некоторые формы коррупции проявляются на подготовительном этапе изучения, проектирования и разработки предварительной документации. На стадии технико-экономического обоснования или разработки проекта консультанты могут излишне усложнить его, если их гонорар определяется как процент от стоимости проекта. Или же они могут выбрать вариант проекта, более выгодный им с точки зрения разработки и дальнейших услуг по надзору. На этой стадии влияние также могут оказывать политики и заинтересованные стороны, которым выгоден определенный вариант проекта. Отрицательное воздействие на экологические и социальные аспекты, например приобретения земель или нарушения стабильности грунта, могут намеренно занижаться, а потребность в транспорте и другие преимущества завышаться, чтобы повлиять на оценку выполнимости проекта или затрат на него. Требование исключения конфликта интересов часто встречается в заданиях для консультантов, но эти меры предосторожности не обязательно устраняют предвзятость при разработке проекта.

Когда вводятся меры контроля, чтобы гарантировать соответствие предложенной цены оценке затрат агентства, параметрами проекта или расчетными затратами можно манипулировать путем варьирования абсолютных показателей или удельных издержек, используемых при подготовке проекта, в сочетании с нечестной игрой в ходе конкурса. Должностные лица агентства, зная о наличии более дешевых вариантов, могут завышать оценку стоимости проекта в расчете получить маржу в виде откатов. Завышение оценки может произойти, когда лицо, принимающее решение, знает, кто получит контракт. Победитель в этом случае получает хорошую маржу, часть которой он отдает чиновнику. Стоимость проекта может также занижаться, чтобы облегчить получение разрешения, а затем повысить затраты путем внесения изменений или перерасхода средств.

Технические условия на поставляемые товары, оборудование или материалы могут содержать характеристики, которым отвечает конкретный продукт, поставщик или торговая марка. Особенно часто коррумпированные чиновники вступают в сговор с подрядчиками в отношении оборудования и материалов, указывая такие требования к проекту или материалам, которые дают преимущество определенному поставщику (например, владельцу определенного бренда, с определенным месторасположением или с доступом к чему-либо), часто за откат. Для сокрытия коррупции намеренно создается информационная асимметрия. Поставщикам, пользующимся преимуществом, могут намекнуть на неполноту или неточность информации в технических условиях и, таким образом, помочь представить предложение с низкой ценой, которое победит. Подсказки также позволяют представить предложение с высокой ценой, но содержащее опции, которые при оценке окажутся выше требований технических условий и позволят получить контракт.

Конкурсные торги

На этапе проведения тендера существует целый ряд возможностей для коррупционных действий. Наиболее вредоносными являются махинации с тендерными предложениями и доступом к участию. Чиновники, заключающие контракт, или внешние стороны, например местные политики, представители администрации или влиятельная партия, могут навязывать фирмам неофициальные условия участия в конкурсе. В их число входят требования выплатить определенную часть стоимости контракта в обмен на возможность его заключения, получения доступа к месту проведения работ и беспрепятственного продолжения работы. Маржа для покрытия откатов формируется двумя способами. Если технические условия и расчетная стоимость определены точно, ресурсы для выплаты откатов могут появляться в результате предложения фирмами цены, значительно превышающей оценку стоимости, внесения значительных изменений, перерасхода средств при осуществлении работ или неявного снижения качества работ. Если для получения контракта ценовое предложение должно быть близко к расчетной стоимости, возможности для выплаты откатов могут создаваться чиновниками агентства путем манипуляций с проектной и финансовой документацией. Часто такая маржа является общепринятой и известной в отрасли и распределяется в соответствии со сложившейся иерархией конкретных чиновников и директоров агентства. Эти выплаты часто рассматриваются как дополнительный доход там, где чиновники получают низкую зарплату. В большинстве случаев выплаты достигают 10 % контрактной цены, но в некоторых странах и в ситуациях сильного политического влияния они доходят до 30 %. Схемы откатов могут не иметь явных признаков сговора и, особенно если маржа сравнительно невелика – 10 % и менее, быть неочевидными при рассмотрении тендерных предложений.

Другой формой коррупции на этом этапе является сговор (пример 5.1). В строительном секторе некоторых стран распространена практика, когда фирмы делятся работой, по очереди занимая место «привилегированного» подрядчика. При таком соглашении каждый в долгосрочном плане получает контракт. Практика сговоров предполагает открытые махинации с тендерными предложениями; «проигрывающие» подрядчики не подают предложения, даже если сроки их представления увеличиваются, намеренно запрашивают высокие цены или отзывают предложения до финальной стадии конкурса, когда определяется подрядчик, предложивший самую низкую цену. Назначенный «победитель» структурирует свое предложение так, чтобы оно позволяло сделать выплаты после получения контракта. Кроме сговора между подрядчиками коррупция в процессе закупок может принимать форму непоследовательного выполнения процедуры предварительного квалификационного отбора или допуска к конкурсу. В сговоре подрядчиков также может быть много участников, которые действуют как консорциум или как индивидуальные субподрядчики. Так называемое «последовательное получение подрядов» может проявиться на любом этапе строительства (например, при земляных работах или доставке материалов) и радикально изменить первоначальную оценку стоимости.

Пример 5.1. Механизмы сговора в сфере дорожного строительства

Приведенные здесь примеры обобщают реально раскрытые случаи коррупции в проектах дорожного строительства с участием Всемирного банка и других международных фондов. Некоторые из этих случаев в данный момент расследуются.

Строительные картели предполагают заключение соглашений между фирмами, что делает закупки менее конкурентными как в случае тендеров, так и в случае прямого предложения цены. Такие соглашения могут иметь следующий вид и не являются взаимоисключающими: сговор участников тендера, раздел рынка и фиксирование цены. В одном из случаев почти законный картель установил с агентством контрактную цену на проекты с международным финансированием. Картель контролировал все аспекты тендера, поэтому меры по контролю процесса закупок оказались неэффективными. Много лет картель действовал безнаказанно, а влиятельные политики обеспечивали успех «своего» подрядчика. Проигравшие участники мирились с такой практикой, чтобы получить правительственные контракты в будущем. Политики, проигравшие подрядчики и чиновники были участниками схемы и получали откаты. Эти незаконные платежи называли долями, а схему сговора – стандартной рабочей процедурой. Человек, создавший картель и схему сговора, был известен как посредник или координатор. Картель казался настолько законным, что не был секретом ни для подрядчиков, ни для чиновников, ни для строительной отрасли в целом.

Обычно подобные схемы действуют по «негласным правилам». Победитель должен выделить 3 % стоимости контракта для других прошедших предварительный квалификационный отбор и проигравших участников. «Антрепренер» узнает у подрядчиков, интересует ли их конкретный проект. На последующей встрече назначенный победитель, всегда пользующийся купленной за взятки поддержкой местных политиков, устанавливает наценку и обсуждает размер платежей политикам (две трети их доли после получения контракта и треть – после выполнения). Подрядчики добавляют к стоимости проекта 20–28 % в зависимости от его условий. Проигрывающие претенденты узнают цену, которую они должны запросить, за один день до истечения срока подачи предложений. Перед подачей тендерных предложений организаторы проверяют, соответствуют ли цены участников, которые должны проиграть, предварительным договоренностям. «Дайверы» (подрядчики, специально понижающие цену, чтобы получить контракт) могут обойти этот процесс, но уже не получат государственных заказов в будущем. Если какой-либо подрядчик сбивает цену, то жестко контролируемая система позволяет чиновникам, отвечающим за проект, нанести встречный удар, например, продлив срок подачи тендерных предложений. Если дайвер выиграет тендер, то он или не заработает и будет иметь проблемы с политиками, или будет вынужден пойти на соглашение с ними.

«Долями» называют процент контракта, выплачиваемый в виде взятки или отката. В одном из случаев эти доли распределялись следующим образом: по одной доле получал каждый из членов тендерного комитета, председатель, юрисконсульты, местная неправительственная организация или СМИ (чтобы закрыли глаза на происходящее), координатор или посредник и победитель тендера; четыре-пять долей получало подразделение, занимающееся управлением проектом, и три-пять долей – проигравшие участники. В другом случае 6 % контрактной цены платили исполнительному органу и представителям, 5 % – политикам, 1 % – персоналу агентства и 3 % – местным чиновникам, включая мэра. Инспекторы получали сравнительно небольшие суммы. На откаты направлялось 15 % первоначального платежа подрядчикам по контракту, поскольку откаты нужно было платить сразу.

Коррупционеры также могут обойти правила, касающиеся комплектования работ по контракту и приглашений на участие в тендере. Дробление крупных строительных контрактов на более мелкие, которые менее строго контролируются, расширяет возможности влияния на выбор победителя. Такой способ также позволяет одной и той же фирме выполнять работы и выставлять счета под вымышленными названиями. Были случаи, когда коррупционеры ограничивали распространение информации и публиковали объявление о тендере в газете с маленьким тиражом, оправдываясь срочностью. Ограниченное распространение информации о тендерах, в частности о международных или национальных, бывает оправданно при определенных обстоятельствах, но может использоваться и для устранения конкурентов (Bueb and Ehlermann-Cache, 2005).

Во время вскрытия конвертов с предложениями без надлежащего надзора может быть оглашена неверная цена или не упомянута скидка, которая важнее точных цен во время оценки предложений (см. пример 9.2 в главе 9). Во время оценки предложений могут вноситься значительные исправления, чтобы поддержать нужную фирму или наказать нежелательную. После выбора победителя перед началом работ в ценовое предложение или условия могут быть внесены изменения по требованию агента, чиновника или фирмы. Даже без коррупционных намерений чиновник или фирма могут пойти на принудительную модификацию ценового предложения, чтобы начать работу. Чиновники-коррупционеры находят оправдания для таких изменений задним числом, в основном ссылаясь на изменения цен, инфляцию, отсутствие определенных материалов или оборудования и необходимость использования более дорогих альтернатив. Техническими оценками консультантов, которым придается наибольший вес при отборе на основе качества и стоимости, можно манипулировать в интересах определенной фирмы, часто через знающего или информированного человека в отборочном комитете.

Этап реализации

После начала строительных работ появляется другой механизм получения откатов с использованием заявок на изменения, дополнительных соглашений или внесения поправок, которые вместе взятые способны увеличить контрактную цену на 10–50 % по сравнению с первоначальной и продлить срок поставок. Дополнительные соглашения – это значительные изменения, которые согласованы сторонами, выполняющими работы по контракту (контролерами, подрядчиком, клиентом), но могут быть использованы для сокрытия избыточных материалов или ненужных услуг, за которые выставляются счета, но которые не поставляются. Такой подход используется для обогащения людей, не участвовавших в процессе получения контракта, особенно если персонал, занятый в проекте, менеджмент или местные чиновники успели смениться.

Контролеры являются еще одним уязвимым местом. Сертификация качества инспекторами соответствующей службы во время выполнения работ или по их окончании может использоваться для получения ренты с подрядчика. С одной стороны, материалы или качество, не соответствующие техническим условиям, могут допускаться с согласия чиновников, закрывающих глаза на отклонения за определенную цену. Результаты полевых или лабораторных испытаний могут подтверждать соответствие требованиям, даже если это не так или испытания не проводились вообще. Персонал, проводящий испытания, нередко находится внизу иерархии под крылом подрядчика, которого он контролирует, поэтому ему трудно сохранять независимость или отказаться от работы. С другой стороны, коррумпированные чиновники могут придумать несуществующие недостатки материалов или сооружения, чтобы оказать давление на подрядчика с целью получения взятки. В развивающихся странах причиной слабого контроля часто бывает низкая квалификация или недостаточный опыт. Однако, если агентство погрязло в коррупции, даже независимая команда службы обеспечения качества может оказаться восприимчивой к взяткам или давлению.

Платежи фирмам

Взятки могут вымогать при обработке требований на оплату после сертификации количества и качества работ, товаров или услуг в соответствии с установленными стандартами. Проявлением вымогательства являются значительные задержки платежей, которые объясняются переговорами о взятке или конкретном результате. Многоуровневые согласования открывают больше возможностей для получения ренты за ускорение обработки, чем короткие целенаправленные утверждения. Однако в некоторых случаях задержки платежей являются просто результатом длинной цепочки согласований, медленных ручных процедур или неэффективности – управленческих ошибок, а не намеренной коррупции{72}.

Персонал и руководство государственных агентств, а также двухсторонние и многосторонние спонсорские организации не могут проводить детальные расследования, необходимые для обеспечения жесткого контроля. У них также отсутствует технический и правовой опыт для выполнения судебных разбирательств. Цель настоящего раздела – дать представление об индикаторах подозрительных действий, мошенничества и злоупотреблений государственными средствами в транспортном секторе, которые позволяют персоналу активно выявлять случаи коррупции и понимать, когда следует обращаться к властям или запрашивать помощь в проведении расследования, и как ввести мониторинг, чтобы не потерять доказательства, дающие основание для судебного преследования. Некоторые правовые тонкости очень важны. Как отмечалось ранее при обсуждении приватизации государства, не все управленческие ошибки являются преступлениями – чиновники могут действовать неумело и неэффективно и приносить огромные убытки без намеренного мошенничества, вымогательства или преступления. При выявлении фактов и расследовании получение доказательств, дающих основание для судебного преследования, т. е. доказательств намерения совершить преступление, становится крайне важным.

Выявление: распознавание сигнальных индикаторов

Усиленный контроль и работа по расследованию спонсорскими организациями и правительствами некоторых стран начали сужать размах деятельности коррупционеров и масштаб их сделок. Рабочие команды могут воспользоваться накопленным коллективным опытом расследований, раскрывающих типичные события и поведение в процессе закупок. Когда речь идет о взятках и откатах, команды должны искать местных «агентов», оказывающих характерные неясные услуги. Часто такие лица имеют стандартные контракты, в которых отсутствует четкое определение оказываемых услуг, и оплата рассчитывается как процент от контракта, а не в зависимости от затраченного времени и оказанных услуг. Необъяснимые задержки, отклонения от правил проведения тендеров, дающие преимущество небольшим группам подрядчиков, или неоправданное заключение контракта без проведения конкурса также являются распространенными признаками дачи и получения взяток и откатов.

В число очевидных индикаторов махинаций с тендерными предложениями входят неадекватный выбор подрядчиков, неразумные требования к предварительной квалификации, необычно короткое время подачи предложений, выбор подрядчика, предложившего не самую низкую цену, заключение многочисленных контрактов по цене чуть ниже пороговой и выбор подрядчика, предложившего самую низкую цену с последующей заявкой на изменение, увеличивающей цену или масштаб проекта. Сомнительная дисквалификация победителя тендера и продление истекшего контракта вместо повторного проведения конкурса также сигнализируют о возможных нарушениях. Сговор подрядчиков часто имеет такие признаки, как постоянно высокие ценовые предложения, сравнительно малое количество и одинаковый состав участников, причем проигравшие участники становятся субподрядчиками. Понять, что в тендере участвует картель, можно, если ценовые предложения падают при появлении новых участников или если существует очевидная связь между дочерними компаниями участников, например один и тот же номер факса на документах двух участников. Индикаторы мошенничества при реализации проекта включают низкое качество работ, частый ремонт, фиктивные инспекции и жалобы пользователей, а также неадекватный надзор и инспекции.

Расследование: сбор доказательств, дающих основание для судебного преследования

Как уже говорилось, индикаторы могут быть всего лишь верхушкой айсберга и служат сигналом опасности для сотрудников, занятых в проекте. Однако они не являются доказательством, дающим основание для судебного преследования. Процесс сбора доказательств с целью предъявления обвинения и судебного преследования лиц, совершивших мошенничество или коррупционные сделки, требует выполнения трудоемких судебных процедур. Этим обычно занимаются правоохранительные органы или институциональные подразделения, отвечающие за чистоту операций, которые имеют навыки и квалификацию, необходимые для выявления коррупционных платежей и поступлений. Как правило, расследование начинается с точки осуществления платежа или его получения и нацелено на сбор доказательств незаконности. Под следствие попадают и плательщики, и получатели. Чтобы доказать факт мошенничества, следователи часто проверяют обоснованность цен и сравнивают фактическое количество и качество полученных товаров с заявленными в официальных счетах. Доказательство факта получения взятки часто включает «исследование стиля жизни» подозреваемых чиновников, демонстрацию того, что они живут не по средствам или имеют необъяснимые финансовые ресурсы.

В последние годы внутренние следственные подразделения спонсоров выявили несколько случаев мошенничества и коррупции с помощью ведения баз данных по тендерам и поиска по ним признаков коррупционных действий. Например, поисковые запросы могут быть направлены на идентификацию высоких цен, объемных закупок или разрешений, выданных при необычных обстоятельствах. Один из путей предусматривает поиск неправомерных или чрезмерных заявок на изменение. Типичное расследование факта коррупции или мошенничества начинается с намека, сообщения или обнаружения сигнального индикатора, после чего проводится детальное изучение сделки. Новые программные средства позволяют следователям протестировать предположения с использованием баз данных, опросов чиновников и подрядчиков, например проигравших участников тендера, инструментов отслеживания незаконных средств и других судебных методов проведения финансовых расследований.

Для персонала спонсорского проекта или программы эти проблемы, вероятно, будут иметь две стороны. Во-первых, сотрудникам придется заниматься дополнительной проверкой на добропорядочность в условиях нехватки времени и ресурсов. Во-вторых, персоналу придется оценивать риск и взвешивать серьезность или достоверность того или иного сигнального индикатора. Многим проще передавать подобные случаи на рассмотрение подразделения по расследованию – если оно существует в организации – уже при первых проявлениях сигнального индикатора, что ведет к перегрузке этих подразделений и отставанию в работе. Их задача – начать мониторинг нескольких сигнальных индикаторов, понять, какие из них дают основание для судебного преследования, а какие указывают на общие недостатки, и выбрать наиболее результативные, т. е. предотвратить дальнейшее нецелевое использование средств. Такой подход предполагает более широкую коммуникацию между командой проекта и следственными подразделениями в правительстве и спонсорских организациях, а также обучение персонала основным правилам сбора доказательств и следственным методам. Кроме того, необходимо активно встраивать во внутренний процесс закупок инструменты контроля, например специальные программные средства, чтобы сократить зависимость от следственного подразделения организации. Для использования новых инструментов понадобятся ресурсы и профессиональная подготовка.

Применение санкций: правовой режим и политическая воля

Активное применение санкций против коррумпированных чиновников и подрядчиков, таких как отстранение от работы и внесение в черный список, имеет большое значение и реализуется все большим числом транспортных агентств и спонсоров. Существует множество доказательств того, что заметные изменения в масштабах сектора обычно происходят только после разоблачения и осуждения «крупной рыбы» – крупного чиновника или фирмы. Таким образом, эффективность стратегии предотвращения коррупции зависит от успешности применения санкций в громком деле. В конечном итоге эффективность санкций определяется более широкой правовой и судебной структурой конкретной страны и характером реформ в области права, судопроизводства и закупок, на которые готово пойти правительство. Это общий вопрос, затрагивающий все секторы, а не только транспортный. Для транспортного сектора полезно активное участие в реформах на уровне страны, которое позволяет внести специфические поправки и уточнения в законы, правила и процедуры, чтобы перекрыть лазейки, характерные для контрактов именно этого сектора.

Стратегия предотвращения коррупции направлена главным образом на укрепление управления на каждом из уровней сектора и цепочки создания стоимости путем выявления и ограничения различных форм коррупционного поведения. Структуру стратегии в каждом случае необходимо адаптировать с учетом преобладающих очевидных рисков. Начать можно с более легких целей и постепенно переходить к более сложным вопросам и в конце концов к долгосрочным целям. В конечном счете стратегия должна стать всеобъемлющей, так как формы коррупционного поведения со временем видоизменяются, как вирус, и начинают вновь распространяться до тех пор, пока стоимость коррупции не превысит получаемые выгоды.

Ключевыми факторами хорошего управления являются прозрачность, подотчетность и эффективность. В таблице 5.3 перечислен ряд основных элементов стратегии предотвращения коррупции. Прозрачность повышают с помощью информационных и коммуникационных технологий, механизмов обмена информацией и ее раскрытия, создания побудительных мотивов. Подотчетность усиливается через официальные институты, такие как правовая и судебная среда, внешние воздействия, например под влиянием граждан и пользователей за пределами государственного сектора, и внутренние факторы, например побудительные мотивы. Эффективность сектора увеличивается, когда существует открытая конкуренция фирм, а возможности элиты ограничиваются, когда реформируются институциональные операции и когда внешние рынки приносят более высокое вознаграждение, чем местные. Ниже приведены примеры действий, которые можно предпринять в отношении каждого из этих девяти элементов, а также типичные инструменты, которые можно использовать в транспортном секторе и применять на любом институциональном уровне.

Значимость информирования

Информирование об активах, затратах и результатах является ключевым фактором обеспечения подотчетности и прозрачности. Важность фактических данных для демонстрации того, какими были намерения и что в действительности было сделано, разумны ли расходы или завышены, имеет ли место мошенничество при оценке, лежит в основе сокращения пространства для произвола, субъективности и неоднозначности при принятии решений, которые служат почвой для процветания коррупции. Традиционный процесс принятия решений в значительной степени опирается на статус, опыт и навыки и сильно зависит от субъективных критериев и дискреционных полномочий. Хотя такой процесс дает хорошие результаты в руках честных и информированных лиц, он открывает простор для манипуляций результатами со стороны коррупционеров. В наш информационный век данные и информацию следует рассматривать в качестве важного инструмента более объективного, а значит, более последовательного и прозрачного принятия решений. Такие информационные инструменты доступны на всех этапах процесса и полезны для каждого из них.

• Исходные ресурсы. Надежные данные о существующих активах или запасах и их текущем состоянии, использовании и стоимости важны как основа для принятия решений относительно дальнейших инвестиций и при оценке фактических поставок. Надежные данные о финансах, квалификации и прошлых результатах фирм важны при оценке их способности предоставлять услуги в конкурентной среде. Известно множество примеров того, как существующие условия искажались, чтобы оправдать потребности, заключение контракта на закупку или прикрыть недопоставку новых товаров.

• Варианты. Знание альтернатив и сравнение вариантов важны для принятия качественных решений и сокращения затрат. Настойчивость в определении вариантов и получении рыночной информации об альтернативных продуктах или методах обработки и обнародовании этой информации может сократить возможности покупателя или продавца, замешанных в коррупции, по сужению рынка до предопределенного выбора.

• Оценка и отбор. Использование систематических методов и объективной информации важно для прозрачности и должно охватывать несколько аспектов, таких как технический, экономический, финансовый, социальный, экологический и стоимостной. Системные инструменты управления активами и программирования бюджета обеспечивают количественную и объективную систему координат, которая позволяет сравнить политические или мотивированные коррупцией альтернативы.

• Полученные услуги. Точные измерения полученных продуктов или оказанных услуг – количество, качество, место расположения и соответствие техническим условиям – и платежей за них являются одним из наиболее важных инструментов по устранению потерь, недопоставок или переадресации средств. Статьи, которые трудно измерить, например повреждение груза при транспортировке, земляные работы при аварийном восстановлении дорог и текущее или общее техобслуживание машин или активов, являются излюбленными мишенями коррупционеров. Обычно измерения ведутся более точно, когда они основаны на показателях или результатах деятельности.

• Результаты. Там, где оплата производится на основе полученных услуг, для оценок относительно отрасли или промежутка времени (это может стать основным индикатором, когда цены искусственно повышают или понижают, а средства используют не по назначению) можно использовать метод сравнения затрат на производство со средними удельными затратами. Там, где измерение полученных услуг может быть подвержено коррупции, полезно переместить контроль на измерение услуг или результата. Примером являются контракты с указанием результатов и более долгосрочные контракты, в которых подрядчик или поставщик отвечает за обеспечение качества и где оплата зависит от реальных результатов, а не от факта оказания услуги. В этом случае измерение критериев результативности и самих результатов становится крайне важным, так как оно напрямую связано с оплатой предоставленных услуг.

• Мониторинг и оценка. Информация, связанная с процессом в целом, часто объемна, сложна и носит технический характер; она может быть сильно рассеянной, меняться со временем, затрагивать множество операций. Формат отчетов должен быть очень практичным и содержать основные показатели, чтобы мониторинг, внутренний или внешний, был эффективен. Кроме того, для успеха информационного метода необходимо управление данными, т. е. их непрерывное обновление и обеспечение надежности.

Средства для достижения этих целей обычно конструируются под конкретные случаи, вместе с тем существует ряд инструментов, эффективных применительно к транспортному сектору в целом.

• Компьютерная и коммуникационная сеть, поддерживающая агентство, необходима для управления информацией и обмена ею, для сравнения и анализа данных и создания отчетов. Хотя инструменты, связанные с традиционными носителями информации, играют важную роль в некоторых ситуациях, а также в местных органах власти и небольших агентствах, в реальности цифровые носители и технологии быстро становятся стандартом управления сектором. Тщательно продуманная структура компьютерной системы должна принимать во внимание операционный бюджет, технические возможности персонала, производительность, стабильность и безопасность. Системы не должны быть объемными или сложными, чтобы быть эффективными, но они обязательно должны быть стабильными и безопасными.

• Учет активов позволяет устранить пробелы, дублирование и неоднозначность. Он должен начинаться с ясного определения активов. Необходимо гарантированное качество данных и их регулярное обновление. Видеоинформация в базах данных дает возможность сделать виртуальный обзор и проверку состояния дорог, портов и аэропортов.

• Управленческая отчетность должна раскрывать центры затрат, чтобы поддерживать баланс между операциями и исходными ресурсами, с одной стороны, и предоставляемыми услугами – с другой, остатки по счетам для контроля отвлечения и нецелевого использования средств, а также обеспечивать возможность проверки использования бюджетных ассигнований.

• Годовая или регулярная отчетность должна представляться в понятном формате с четким отражением показателей результативности – физические активы или запасы (автомобили, дороги, мосты, портовое оборудование), предоставляемые услуги, стоимость поставки (включая средние издержки производства), безопасность, персонал – и их сопоставлением с критериями и тенденциями.

• Специальные отчеты, облегчающие интерпретацию данных о запасах или операциях, помогают непрофессионалам проводить мониторинг и анализ деятельности и управлять результатами. Например, линейная диаграмма для дороги, на которой указаны текущие и предыдущие исходные ресурсы и их расположение, позволяет однозначно интерпретировать произведенные работы.

Механизм прозрачности

Повышение прозрачности предполагает сокращение дискреционных полномочий и неоднозначности с помощью последовательного применения объективных критериев и процессов, надежного хранения чувствительной информации и обеспечения надлежащего порядка доступа заинтересованных сторон к общей информации. Эти действия повышают чистоту процессов и уверенность участников в результатах. Возможности информационных и коммуникационных технологий по управлению и обработке больших объемов данных и предоставлению доступа к ним огромны и играют важную роль в обеспечении прозрачности операций транспортного сектора. В число основных элементов входят рекомендации, интернет-инструменты, компьютерные приложения для закупок, средства наблюдения за процессом закупок и независимые агенты по закупкам.

Четкие, согласованные и обнародованные рекомендации по процессам, которым необходимо следовать в сфере государственных закупок и управления проектами, являются базовым инструментом обеспечения прозрачности. В рекомендациях излагаются правила игры, требования к участникам и процедура администрирования. Многие аспекты улучшения борьбы с коррупцией реализуются через обновление и гармонизацию рекомендаций, которые правительство и финансовые агентства используют при закупках. Наиболее эффективные рекомендации отражают лучшую практику и содержат стандарты отбора претендентов, их оценки и заключения контрактов. Эта область является первым элементом, который агентству необходимо проанализировать с точки зрения преобладающих видов коррупции и усиления слабых звеньев. Однако соблюдение рекомендаций остается на совести тех, кто занимается контролем, а в их ряды могут пробраться коррупционеры. Некоторые виды коррупции, например взяточничество и сговор, существуют за пределами официального процесса, а потому требуют специальных методов выявления.

Использование интернет– и веб-коммуникационных технологий, таких как электронные закупки, для повышения прозрачности очень эффективно и быстро развивается по мере компьютеризации транспортного сектора. Их основное преимущество состоит в том, что одна и та же информация доступна всем участникам. Обычно такие технологии осваиваются постепенно по мере роста технических возможностей агентства и отрасли. Важно, чтобы охват, надежность и безопасность систем были адекватными, а уровень грамотности в отрасли обеспечивал повышение, а не ограничение конкуренции. Типичные интернет-коммуникации предусматривают размещение объявлений о тендерах и информации о заключении контрактов и стоимости, о ценовых предложениях и результатах их оценки, онлайновый доступ к тендерной документации и прямую подачу писем о заинтересованности, данных о компании и предложений.

Кроме повышения эффективности процесса закупок компьютерные приложения также увеличивают прозрачность процесса оценки. Возьмем, к примеру, рассылку уведомлений и тендерной документации. Перевод этих документов в электронную форму улучшает их качество, обеспечивая целостность обязательного текста и отрывков необязательного, согласованность данных, соответствие рекомендациям по конкретным требованиям и полноту. Также компьютеризация облегчает процесс оценки результатов и формирования отчетов. Компьютеризированный реестр подрядчиков на строительные работы помогает повысить справедливость процесса предварительного квалификационного отбора: юридические, коммерческие и финансовые данные о фирмах в базе данных сравниваются с профилем проекта, и генерируется список фирм, имеющих право на участие в конкурсе, а также фирм, чья квалификация не соответствует требованиям, и причины их дисквалификации. В целях предосторожности предусматриваются процедуры контроля процесса ввода данных, а дисквалифицированным фирмам предоставляется право на получение обоснования отказа.

Общепринятым методом повышения прозрачности является привлечение стороннего лица в качестве наблюдателя за основными этапами процесса закупок. Это привносит элемент независимости в контроль соблюдения рекомендаций. Такой подход обычно применяется на публичных этапах, таких как вскрытие предложений, и защищает от некоторых ошибок. Однако участие сторонних наблюдателей связано с затратами; кроме того, наблюдатели могут попадать под влияние коррупционных агентов (см. пример 5.1). Следует обратить внимание на их подбор, финансирование и подготовку, а также на обеспечение ротации наблюдателей и скрытного контроля во избежание их интеграции в процесс.

В предельных случаях, когда возможности ограничены или коррупция широко распространена, повышение прозрачности может потребовать создания параллельного процесса проведения закупок через независимого агента, не связанного с агентством. Результаты закупок представляются агентству, отвечающему за принятие и реализацию решений. Хотя такой подход похож на использование агентов по закупкам в прошлом, он представляет значительное отступление от принципов помощи в целях развития внутренних возможностей.

Механизм внешней подотчетности

Механизмы подотчетности являются одним из основных и наиболее важных средств контроля и предотвращения коррупции. Они предполагают участие внешних по отношению к участникам операций, независимых сторон. Их задача заключается в обеспечении чистоты процесса и контроля соблюдения правил при отсутствии коррупции. Набор применяемых инструментов в этой сфере расширяется по мере того, как обнаруживаются недостатки традиционных механизмов. Такие инструменты можно разделить на четыре категории – финансовый аудит, технический аудит, анализ выполнения фидуциарных обязанностей и мониторинг третьей стороной – система всесторонней подотчетности должна включать все четыре.

Финансовый аудит – это периодическая проверка счетов с целью определения, используются ли средства и активы в законных и запланированных целях и полностью ли они учитываются. Добропорядочность и масштаб финансового аудита, который является обязательным требованием для государственных и финансовых агентств, критически важны для его превращения в эффективный антикоррупционный инструмент. Независимость и объективность аудитора, как государственного, так и частного, имеют принципиальное значение, поэтому процесс его выбора требует пристального внимания. Суть аудита состоит в представлении руководству отчета с указанием и объяснением конкретных моментов бухгалтерского учета и отклонений. Команды проектов должны пользоваться этим отчетом, чтобы узнать, какие недостатки в бухгалтерском учете и системах внутреннего контроля нуждаются в устранении. Нередко аудит не касается местных офисов, за исключением выборочных проверок и проверки с использованием компьютерной системы финансового менеджмента, если такая существует. Целенаправленный аудит следует проводить там, где есть подозрения на коррупционную деятельность. Качество документации, в которой указана цель сделки и лицо, ответственное за нее, может стать основной уликой в судебном расследовании. Аудит должен предусматривать проверку журнала учета основных средств с целью установления места нахождения, размещения и распределения активов, принадлежащих агентству и закупаемых им. Это особенно важно в отношении таких активов, как автомобили и компьютеры, которые чаще всего становятся объектами хищения, многочисленны и периодически списываются, и поэтому за ними трудно следить на уровне агентства.

Технический аудит – это периодическая инспекция с целью определения, соответствуют ли активы и услуги, предоставленные на выделенные средства, запланированным целям и поставлены ли они в указанном количестве, качестве и месте. Технический аудит является сравнительно новым, но мощным инструментом. С его помощью контролируется выполнение проектов, выясняется качество операций, контроля и управления проектом со стороны транспортного агентства. Основная цель технического аудита – подтвердить, что товары или активы, закупленные по программе, были поставлены в указанное место и указанным лицам на законных основаниях. Технический аудит также может распространяться на оценку пригодности технических условий и стандартов, применяемых в проектах и сделках. Такой аудит должен проводиться техническим специалистом, имеющим квалификацию и опыт в данной области и независимым от проверяемого агентства. Поскольку аудит касается ключевой бизнес-роли агентства и требует значительного сотрудничества и доступа к данным, на аудитора могут оказывать давление с тем, чтобы он приуменьшил или проигнорировал определенные аспекты, или даже вводить его в заблуждение, не предоставляя необходимых документов. Таким образом, выбор технического аудитора и проведение проверки иногда может представлять трудности, особенно если коррупция затрагивает руководство агентства. В некоторых случаях необходимо приглашать аудитора или проводить аудит через отдельное государственное агентство, например омбудсмена, службу технического контроля или другой объективный орган надзора. В качестве конкретного примера такого аудита, проводимого в нетехнических секторах, но потенциально применимого в транспортном секторе, можно привести Обзор использования средств госбюджета (Public Expenditure Tracking Survey – PETS). Обзор сочетает в себе финансовые и технические аспекты, отслеживая поэтапное расходование средств по программе – от утверждения на национальном уровне до поставки и использования на местном и индивидуальном уровне.

Анализ выполнения фидуциарных обязанностей – это всестороннее изучение закупок агентства, финансового менеджмента и процессов управления проектами, включая системы внутреннего контроля и надзора. Анализ проводится независимой группой периодически или по предписанию. В сфере выполнения работ, где риск коррупции велик, всесторонний анализ включает в себя активную инспекцию и оценку всех процессов, относящихся к финансам, закупкам и выполнению работ. Его результаты позволяют оценить уровень коррупционного риска в каждом из процессов, выявить недостатки и выработать меры их устранению, а также скорректировать порог для изучения и утверждения. Поскольку такие анализы требуют доступа к большому объему информации, они обычно проводятся многопрофильной командой специалистов при активном участии чиновников.

Мониторинг третьей стороной – это непрерывный процесс контроля расходов сектора, в том числе закупок и осуществления проектов. В качестве третьей стороны выступает или государственное агентство, внешнее по отношению к контролируемому, организации гражданского общества, или частный агент, назначенный правительством в качестве независимого контролера. В транспортных агентствах чистота фидуциарных процессов обычно обеспечивается параллельным независимым контролем со стороны группы лиц, представляющих различные подразделения агентства. Эти лица подотчетны друг другу, а сама группа отчитывается перед руководством агентства. Когда в группу оценки или руководство агентством проникает коррупция и этих мер становится недостаточно, вводится мониторинг третьей стороной – лицом или группой, независимой от агентства. Модели мониторинга государственного сектора третьей стороной предполагают создание внутри министерства службы контроля, независимой от подсектора, мониторинг которого она осуществляет, службы национального аудитора или национального агентства с функцией мониторинга коррупции. В случае проникновения коррупции и в эти службы для обеспечения независимости и подотчетности может понадобиться участие гражданского общества и частного сектора. Среди эффективных моделей мониторинга третьей стороной и связанных с ними аспектов можно выделить следующие.

Широко распространено назначение независимого наблюдателя, обычно из неправительственной или другой общественной организации, который присутствует при вскрытии предложений, наблюдает за оценкой предложений или принимает участие в техническом аудите. Это может быть обязательным требованием для агентства или результатом внешнего запроса из контролирующей организации. Чтобы такая модель была эффективной, наблюдатели должны активно участвовать во всех процессах – от распечатывания ящика с предложениями до зачитывания и публикации ценовых предложений – и иметь навыки, а также понимать все аспекты процесса торгов или строительства и поставок. При использовании этой модели возникает проблема поездок наблюдателей и покрытия затрат, связанных с контролем всего процесса; кроме того, существует вероятность назначения нужных людей и сговора под влиянием угроз или предложения доли в откатах. Вдобавок признаки сговора могут быть неочевидными и требовать для выявления специальных инструментов, а у наблюдателя может не хватить полномочий, чтобы повлиять на признание результатов.

Передача мониторинга сторонним исполнителям является вторым вариантом. Аудиторы или наблюдатели, имеющие навыки выявления мошенничества и проведения судебно-финансовой экспертизы, могут быть сотрудниками агентства или приглашаться из частного сектора. Там, где внутренние аудиторы подвержены коррупции, приглашение поставщика услуг мониторинга и судебно-бухгалтерской экспертизы из частного сектора, имеющего конкурентные отношения с агентством и соответствующую заинтересованность, может оказаться более результативным при расследовании, выявлении и сборе доказательств, дающих основание для судебного преследования. В контракты можно включать пункты, предусматривающие более детальный аудит, чем обзорная проверка финансовой отчетности подрядчика. Административные правила также могут требовать от чиновников, занятых в проекте, ежегодного раскрытия финансовой информации, вознаграждений и комиссионных подрядчиков и субподрядчиков. Выполнение этих правил контролируется с помощью детального аудита.

Разновидностью модели с использованием независимого наблюдателя является назначение независимого эксперта – лица или фирмы, обладающей необходимыми профессиональными навыками для проведения независимой оценки ценовых предложений параллельно с официальным комитетом. В этой модели после вскрытия предложений часть их откладывают и опечатывают для дальнейшего сравнения с оцененными документами. Эксперт присутствует на собрании по оценке предложений и получает всю информацию, но проводит независимую оценку и подает отдельный отчет независимому чиновнику, который стоит над оценочной комиссией или представляет осуществляющее мониторинг агентство. Заключительные рекомендации должны приводиться в соответствие или содержать объяснение расхождений между официальными и независимыми выводами. Проблема этой модели заключается в необходимости получения разрешения на доступ эксперта к конфиденциальной информации, составление отчетов и заключительных рекомендаций, в чувствительности агентства к несовпадению взглядов, а также в стоимости услуги.

Самой жесткой разновидностью мониторинга третьей стороной является привлечение независимой частной организации к выполнению всех аспектов закупок от лица агентства. В этой модели независимый агент управляет процессом от начала до конца. Он осуществляет часть процесса публично, как в публичной модели, привлекает чиновников агентства к процессу оценки и публичным собраниям и дает рекомендации агентству по вопросам официального санкционирования. Обычно по этой модели агентство, несущее финансовую ответственность, заключает контракт на осуществление работ или оказание услуг. Проблемы этой модели связаны с наймом, финансированием и мониторингом независимой организации и получением согласия правительства на высокий уровень контроля и независимости. В остальном эта модель сходна с наймом компании, оказывающей услуги в области инжиниринга или транспорта.

На уровне сектора при контроле таких аспектов, как распределение и расходование средств, механизм внешней подотчетности функционирует параллельно официальному бюджетному процессу в правительстве. В этом случае государственное агентство и группа представителей организаций гражданского общества и заинтересованных сторон заключают общественный договор, касающийся программ расходования средств, стандартов деятельности агентства и обязательств перед сообществом. В дорожном секторе концепция рассматривает все вмешательства – связаны ли они с сохранением активов или расширением сети – как часть более общего динамического процесса с участием различных заинтересованных сторон. Суть «дорожного общественного договора» заключается в подотчетности государства и прозрачности: дорожное агентство отчитывается перед пользователями дорог об эффективности управления расходами и условиях обслуживания дорог путем публикации ежегодного договора с представителями гражданского общества, направленного на достижение определенных результатов, которые подтверждаются с помощью совместного мониторинга. На практике дорожный общественный договор может принимать форму меморандума о взаимопонимании между агентством и общественной организацией, представляющей широкую публику. Этот процесс также можно применить к полуавтономному сектору, фонду, например дорожному, используя ежегодный отчет и меморандум о взаимопонимании между комитетом по надзору за фондом и представительной общественной организацией.

На организационном уровне агентство может быть подотчетно по показателям результативности с помощью такого инструмента, как «карточки отзывов о работе агентства», в которых граждане или пользователи транспорта выражают свою оценку деятельности агентства и соотношения цены и качества по ряду показателей. Затем эту оценку оглашают, и агентство должно официально отреагировать на нее. Этот инструмент все чаще используется в сфере инфраструктуры и коммунальных услуг. Хотя обычно при его использовании больше внимания уделяется ресурсам организации и вопросам эффективности, он может ограничивать определенные формы коррупции, например связанные с переадресацией средств или их нецелевым использованием, с недопоставками или завышением цены. Этот инструмент может оказаться особенно полезным при мониторинге дорожного общественного договора.

Выбор, который делает любой человек в произвольно взятой точке цепочки создания стоимости, в значительной степени зависит от индивидуальных мотивов и того, насколько на них влияют внешние или институциональные факторы. Он является результатом взаимодействия официальных правил, неофициальных правил игры и ценностей. Чтобы нарушить цикл или сломать шаблон коррупционного поведения, мотивы правильного поведения должны перевесить вознаграждение от коррупции или молчаливого согласия с ней. Аналогичным образом риски и стоимость коррупционного поведения должны перевешивать выгоду от него. Хотя побудительные мотивы – общее понятие и не сильно зависят от сектора, можно привести несколько примеров, касающихся транспортного сектора.

На уровне государства противовесом личной выгоде, которую получает политик, добивающийся нецелесообразного распределения средств или использования статьи бюджета, может стать привлечение внимания к его позиции, ведущее к потере голосов избирателей или репутации среди электората. Например, организации гражданского общества или СМИ могут обнародовать информацию о социоэкономических выгодах альтернативного распределения средств в транспортном секторе или проектах или о дорогостоящем проекте, поддержку которому оказывает политик.