Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Образование принципиально важно для экономического роста и социального развития, а также уменьшения бедности, переходящей от поколения к поколению. Вложения в образование наряду с другими инвестициями важны для повышения производительности. Например, образование помогает сделать инвестиции в здравоохранение и качество питания более эффективными. Женское образование дает наибольший эффект, так как ведет к снижению детской и младенческой смертности и ассоциируется с более низким коэффициентом рождаемости. Каждый дополнительный год школьного обучения повышает производительность и уровень дохода человека (Schultz, 1997, 2002; Psacharopoulos and Patrinos, 2004). Таким образом, можно сделать вывод, что инвестиции в образование критически важны для национального развития.

Несмотря на явно положительное влияние, инвестиции в образование начинают в полной мере приносить результат только при определенных условиях: когда существует общая благоприятная макроэкономическая среда (Barro, 1991, 2001; Pritchett, 2001), когда образовательные услуги доступны конечным получателям и когда образование имеет хорошее качество (Hanushek and Wmann, 2007; Hanushek and Kimko, 2000).

Инвестиции в образование менее эффективны, когда государственные ассигнования на образование нерационально распределяются, не направлены в достаточной степени на качество или плохо спланированы. Эффективность образования также падает, когда решения о расходах принимают ненадлежащим образом, т. е. не основываются на информации, инструментах и механизмах, улучшающих результаты. Независимо от причины (ограниченные возможности или плохое управление) неправильное распределение ассигнований идет во вред стране, так как не приносит пользы учащимся.

Коррупционная практика в сфере образования по всему миру усиливает неэффективность использования ресурсов и в конце концов не позволяет получить качественное образование всем детям. Многие участники образовательного процесса считают, что цели тысячелетия по развитию для образования (всеобщее начальное образование и равенство полов) не будут достигнуты без создания и усиления инструментов, необходимых для контроля коррупции в области образования (Transparency International, 2005). Кроме того, возросшие расходы на образование в развивающихся странах и беспрецедентный вклад богатых стран в поддержку образования в развивающихся странах требуют повышения эффективности образовательных систем, чтобы деньги налогоплательщиков и в богатых, и в бедных странах использовались рационально.

Коррупция и образование

Для разных людей слово «коррупция» имеет разное значение. В самом широком смысле ее можно определить как «злоупотребление служебным положением в неофициальных целях» (Klitgaard, 1998). Коррупционные действия включают в себя взятки, вымогательство, лоббизм, семейственность, мошенничество, использование денег для подкупа чиновников, чтобы добиться определенных действий, и растраты. Хейнеман (Heyneman, 2004) считает, что коррупция в области образования включает злоупотребление властью в личных целях и с целью материальной выгоды. Халлак и Пуассон (Hallak and Poisson, 2001) определяют коррупцию в области образования как «систематическое использование служебного положения в личных целях, что в значительной степени влияет на доступность, качество и равенство образования».

Во многих странах во всех уголках мира коррупция проникла на все уровни образования, от начальных школ до высших учебных заведений. Она может возникнуть на любом этапе и в любой группе участников – от должностных лиц на министерском уровне до поставщиков услуг на уровне школы, таких как учителя и подрядчики, и потребителей услуг, учащихся и родителей. Коррупционная практика в области образования может включать взятки и незаконную плату за поступление и экзамены, академическое мошенничество, удержание зарплат учителей, продвижение по службе и назначения на основе личных предпочтений, взимание с учащихся платы за «репетиторство» с целью изучения программы для сдачи обязательных экзаменов, которая должна изучаться в классе, невыходы на работу и незаконные закупки учебников, обеспечение питанием и заключение контрактов в области инфраструктуры.

Халлак и Пуассон (2001) считают, что коррупция влияет на образование двояко. Во-первых, через давление, которое она оказывает на государственные ресурсы, и как следствие на образовательный бюджет, который в большинстве стран является самым крупным компонентом государственных расходов. Такого рода коррупция может вызывать рост цен и падение эффективности работы правительства и оказания услуг, сокращая инвестиции в образовательные услуги. Во-вторых, коррупция влияет на стоимость образовательных услуг, их обем и качество. Учащиеся, получающие образование в коррумпированных системах, могут не получить навыков, необходимых для того, чтобы воспользоваться имеющимися возможностями и внести свой вклад в экономическое и социальное развитие. Помимо прочего коррупция оказывает влияние на формирование базовых ценностей и этических норм молодых людей. Коррупция в области образования способна подорвать базовые ценности целого поколения, касающиеся подотчетности, личной ответственности и честности.

Негативный эффект коррупции в области образования особенно силен, поскольку на этот сектор обычно приходится значительная доля государственных расходов. Во многих странах, таких как Сальвадор, Гвинея, Марокко, Кения и Йемен, на образование выделяется от одной пятой до одной третьей части средств государственного бюджета (World Bank, 2006b). Это означает, что даже довольно низкий уровень коррупции может привести к потере значительных государственных ресурсов. Недавнее исследование Transparency International (2005) показывает, как утечка ресурсов из образовательного сектора в результате коррупции приводит к плохо оборудованным классам, текущим крышам, неработающим туалетам, нехватке мебели и устаревшим учебникам.

При анализе межстрановых данных Мауро (Mauro, 1998) обнаружил, что коррупция делает правительственные расходы неоптимальными. Кроме того, коррупция в области образования влияет на общую доступность, качество и справедливость образования. Например, бедные семьи вынуждают платить незаконные взносы и давать взятки, чтобы записать детей в бесплатные государственные школы. В среднем беднейшие 40 % населения развивающихся стран тратят 10 % семейного дохода на начальную школу (Oxfam, 2001). Официальные, а также незаконные взносы за прием в школу и экзамены в определенной мере объясняют низкий уровень приема в школы (Cockroft, 1998; Bentaouet Kattan and Burnett, 2004).

Коррупция также может вести к сокращению расходов на основные задачи обучения. Танци и Давуди (Tanzi and Davoodi, 1997) пришли к выводу, что коррупция приводит к сокращению затрат на учебники. Чуа (Chua, 1999) обнаружил, что лишь 16 % детей на Филиппинах получают учебники, несмотря на значительные средства, выделяемые на них из государственного бюджета. Кроме того, коррупция влияет на общее качество обучения, так как сокращает время обучения и в конечном итоге возможности детей получить знания.

Коррупция также может влиять на результаты обучения. С помощью опросов, проводившихся на уровне стран, Гупта, Давуди и Тионгсон (Gupta, Davoodi, and Tiongson, 2000) выяснили, что в странах с более высоким уровнем коррупции процент отсева учеников обычно более высок. Фактически процент отсева в странах с низким уровнем коррупции и высокоэффективными государственными услугами на 26 % ниже, чем в странах с высоким уровнем коррупции и низкоэффективными государственными услугами. Они пришли к выводу, что процент отсева в странах с высоким уровнем коррупции может быть в пять раз выше, чем в странах с низким уровнем коррупции.

Формула коррупции в сфере образования

В этой главе используется простая формула коррупции, основанная на выделенных Клитгардом (Klitgaard, 1998) факторах, а именно М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция). Основная идея этой формулы заключается в том, что коррупция с большей вероятностью появляется в той организации, которая обладает монополией на товар или услугу и свободой в определении того, кто их получит и в каком объеме, и не отчитывается за результаты своей деятельности. На эти три фактора влияет прозрачность. Повышение прозрачности ограничивает монопольную власть и свободу действий и является необходимым условием подотчетности лиц, ответственных за принятие решений.

Как эту формулу применить к сектору образования? Большинство систем образования вполне можно классифицировать как монополии (см., например, Friedman, 1955; Becker, 1964). Даже децентрализованные системы образования находятся под началом национального, федерального, муниципального правительства или правительства провинции, штата. Школы, за исключением высших учебных заведений, представляют собой «филиалы» системы. В большинстве стран государственные школы – практически монополия даже в присутствии частных школ: 80 % школ в странах, охваченных Мировыми индикаторами образования, и 89 % школ стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2005 г. (UNESCO-UIS/OECD, 2005) являлись государственными. Монополия в школьных системах может легко привести к медленному обновлению, пониженному вниманию к контролю затрат, отсутствию выбора и подотчетности. Если отсутствие инноваций и выбора отрицательно сказывается на качестве, а невнимание к затратам делает систему менее экономичной, то коррупции способствует отсутствие подотчетности.

Иными словами, вклад монополизации в распространение коррупции может быть ненамеренным, и лидеры образовательной монополии не обязательно действуют по злому умыслу. Однако существование монополии способствует появлению коррупционной практики.

Развитая бюрократия в образовательной системе вольна решать, кто получит услуги. Она может планировать и распределять ресурсы по своему усмотрению. Это может произойти в процессе формирования бюджета, организации школ, строительства и реконструкции школьных зданий, назначения, продвижения и распределения учителей и т. д. В большинстве стран учителя получают подготовку и лицензии в контролируемой правительством системе и назначаются властями в школы, где будут преподавать. Условия их труда и оплаты определяются правительством. Даже в децентрализованных системах правительство сохраняет определенный контроль, обычно над очень важными вопросами (такими как оплата труда и общий контроль бюджета).

В некоторых странах крупные профсоюзы учителей принимают участие в распределении учителей и влияют на практику преподавания (см., например, Foweraker, 1993, для Мексики). Исследования показывают, что конфликты между профсоюзами учителей и правительством ведут к низкой успеваемости (см. Murillo and others, 2002, для Аргентины, и lvarez, Garcia Moreno, and Patrinos, 2006, для Мексики). Это может быть связано с множеством факторов, включая невыход учителей на работу в связи с забастовками и акциями протеста, проводимыми по инициативе профсоюзов. С 1998 по 2003 г. значительное количество учебных дней было потеряно из-за забастовок в Аргентине (556 дней), Бразилии (1116) и Мексике (434) (Gentili and Suarez, 2004). В Бельгии шестимесячная забастовка учителей привела к тому, что зарплата учащихся соответствующего выпуска оказалась на 11,5 % ниже, когда они начали работать (Belot and Webbink, 2006).

Свобода действий со стороны профсоюзов учителей может стать абсолютной, когда ключевые процессы, такие как распределение бюджетных средств и назначение учителей, переводы на другую работу и продвижение, непрозрачны и когда отсутствует систематический мониторинг подобных решений.

Однако монопольная власть и свобода действий не всегда ведут к коррупции, они могут компенсироваться в системе с высоким уровнем подотчетности. Иными словами, монополия и свобода действий могут существовать в системе, дающей хорошие результаты обучения, при условии повышения подотчетности с помощью сдержек и противовесов, ограничивающих свободу действий, прозрачного процесса принятия решений, доступа к необходимой информации и эффективного мониторинга и оценки. Слабая подотчетность повышает вероятность нерационального использования ресурсов, утечки средств, отсутствия мониторинга и оценки результатов деятельности, а также низкого спроса на услуги со стороны неимущих (World Bank, 2003). Слабая подотчетность может приводить к появлению плохо проработанных, практически не имеющих силы контрактов между должностными лицами и поставщиком услуг – контрактов, которые могут привести к нарушению баланса сил между поставщиком услуг (школа и стоящие за ней органы власти) и их получателями. Последствия плохо проработанных контрактов усугубляются плохими отношениями между получателями услуг (учащиеся иих родители) и должностными лицами (правительство), причем первые не имеют адекватной возможности озвучить свои проблемы и высказать предпочтения. Схема выявления уязвимых для коррупции мест, представленная на рис. 2.1 в виде цепочки создания стоимости, может помочь лицам, ответственным за принятие решений, идентифицировать условия, в которых ограниченность подотчетности и прозрачности позволяет монополии и свободе действий привести к коррупции.

Целью образования можно считать предоставление качественного обучения, а также воспитание знающего и квалифицированного населения. Существует цепочка создания стоимости, ведущая к такому результату. На высшем уровне национальная политика устанавливает правила и создает систему. На уровне сектора устанавливаются более конкретные стратегии и задачи, в том числе национальный бюджет. На уровне министерства принимаются решения, касающиеся строительства и закупки необходимых ресурсов. В большинстве стран на этом же уровне принимаются решения о назначении учителей, руководства ими и их продвижении. На уровне района или в любой другой точке в нижней части цепочки создания стоимости на рис. 2.1, где происходит оказание образовательных услуг, ключевые действующие лица, главным образом учителя и директора, принимают повседневные решения, влияющие на качество образования. Кроме того, качество подготовки учителей является промежуточным результатом цепочки создания стоимости, влияющим на конечный результат. Во всех этих точках, сверху донизу, имеются многочисленные возможности для утечек и коррупционного поведения, которые могут создать препятствия, в том числе непреодолимые, для достижения конечных целей.

Учителя и невыходы на работу

Возможности для возникновения коррупции в образовательном секторе и доказательства ее существования есть в каждой стране. Хотя в области образования наблюдаются разные формы неэффективности и коррупции, мы сосредоточимся на наиболее важной составляющей системы: учителях. Такое внимание вполне оправдано – ведь учителя не только проводники качественного обучения, на них приходится самая значительная часть расходов сектора.

Учителя передают знания и обеспечивают обучение детей. Они являются примером для учеников, а в большинстве сельских общин – самыми образованными и уважаемыми людьми. Именно они учат рассуждать, формируют позицию, прививают навыки и основные ценности. Таким образом, учителя являются наиболее важным звеном обеспечения качественного образования.

Зарплаты учителей являются крупнейшей статьей затрат и нередко поглощают более 80 % бюджета всего сектора образования (World Bank, 2006b). Одно из исследований, проводившихся в 55 странах с низким доходом, показало, что в среднем на зарплаты и пособия учителей приходится 74 % текущих государственных расходов на образование, что составляет в среднем 4 % ВВП страны (Bruns, Mingat, and Rakotomalala, 2003). Для сравнения на зарплаты и пособия учителей в странах с высоким доходом обычно приходится гораздо меньшая доля общих расходов на образование. Например, зарплаты для учителей начальной школы среднего возраста в среднем всего в 1,3 раза превышают ВВП на душу населения в странах ОЭСР (OECD, 2005).

Систематически выявляются несколько типов коррупции, связанных с деятельностью учителей.

• Невыход учителей на работу (например, Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005), который будет рассмотрен ниже.

• Учителя-«призраки» (World Bank, 2004) или учителя, в действительности не работающие, но которым начисляется зарплата, присваиваемая чиновниками.

• Лоббизм и мошенничество, например передача ответов учащимся с целью улучшить результаты важных тестов. В своем исследовании Джейкоб и Левитт (Jacob and Levitt, 2003) пришли к выводу, что в чикагских государственных школах случаи мошенничества ежегодно происходят в 3–5 % классов начальной школы.

• Мошенничество с дипломами (Eckstein, 2003), включающее получение ученых степеней неквалифицированными лицами, с помощью фальсификации данных, лжеуниверситетов и т. п.

• Незаконное репетиторство (Bray, 2003), включая случаи получения учителями незаконных платежей от учащихся за обучение по программе, которая должна изучаться в классе.

• Противозаконное поведение, такое как использование детского труда, жестокое обращение и уголовные преступления (Human Rights Watch, 2001).

Кроме того, зарплаты учителей, состоящих на государственной службе, обычно не полностью зависят от ситуации на местном рынке труда или личных качеств и нередко превышают рыночный уровень (Chaudhury and others, 2006). Часто на открытые вакансии учителей претендует много кандидатов, что открывает простор для взяточничества и других форм коррупции при подборе и назначении учителей, особенно при отсутствии ясного и открытого процесса найма на работу.

Эту главу мы посвящаем невыходам учителей на работу, одной из наиболее серьезных форм коррупции в области образования, так как она все больше распространяется, оказывает долгосрочный эффект на учащихся и является тяжелым бременем для образовательного бюджета. Сведения, на которые мы полагаемся, взяты из тщательных исследований, основанных на репрезентативных выборках. Хотя мы уверены, что порядок величин, о которых сообщается в этих исследованиях, правилен, не следует забывать о существующих ограничениях.

Чтобы дать представление о масштабе проблемы, обратимся к работе Чодхури и ее коллег (Chaudhury and others, 2006), которая показывает, что уровень невыходов на работу учителей начальной школы колеблется в пределах 11–27 % (рис. 2.2). Подобный уровень невыходов на работу оказывает огромное влияние на образовательный сектор. Если говорить о потерях в финансировании, то, по оценкам, от 10 до 24 % текущих расходов на начальное образование теряется из-за невыходов учителей на работу (табл. 2.1). Потери от невыходов учителей на работу составляют от $16 млн в год в Эквадоре до $2 млрд в Индии.

Невыходы учителей на работу приводят не только к экономическим потерям. Они значительно сокращают общую эффективность школ, уменьшают достижения учеников, наносят вред репутации школы и стимулируют прогулы учеников (Bray, 2003), а также служат плохим примером для учащихся, часто рассматривающих учителей как наставников.

Исследования показывают, что невыходы учителей на работу могут влиять на общее качество обучения, так как сокращают учебное время. Исследование, проведенное в Индии, показало, что выборочное вмешательство, сократившее количество невыходов учителей на работу с 36 до 18 %, привело к повышению результатов тестирования на 0,17 стандартного отклонения (Banerjee and Duflo, 2006). Более раннее исследование, проведенное там же, показало, что увеличение количества невыходов учителей на 10 % приводит к падению посещаемости учащихся на 1,8 % и к снижению результатов тестирования учащихся четвертого класса на 0,02 стандартного отклонения (Kremer and others, 2005). Аналогичным образом недавнее исследование в Замбии показало, что повышение уровня невыходов учителей на работу на 5 % сокращает объем полученных знаний на 4–8 % относительно среднего за учебный год по английскому языку и математике (Das and others, 2005). В Бангладеш невыходы учителей на работу оказывают значительное отрицательное влияние на оценки при тестировании по английскому языку на начальном уровне (Chaudhury and others, 2006). Снижение уровня достижений учащихся имеет серьезные последствия, поскольку, как уже говорилось, качество образования является ключевым аспектом обеспечения экономического роста (Hanushek and Kimko, 2000).

Является ли невыход на работу коррупцией

Не все случаи невыходов на работу обязательно являются признаком коррупции. Очевидно, что существует множество уважительных и законных причин, по которым учитель может отсутствовать на занятиях, например болезнь, повышение квалификации и кончина родственников. Но иногда отсутствие явно незаконно, например, когда учителя занимаются подработкой в рабочее время. Более того, то, что выглядит как официальное отсутствие, на деле может оказаться неэффективностью или коррупцией на верхнем уровне, например, когда чиновники используют учителей в политических целях. Причины, которыми объясняют невыходы на работу, классифицируются следующим образом: официальные профессиональные и непрофессиональные обязанности, отсутствие по уважительной причине, болезнь собственная или членов семьи, отсутствие без уважительной причины и опоздания (Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005; Rogers and others, 2004) (см. пример 2.1).

Пример 2.1. Причины невыхода учителей на работу

В Южной Азии официальная деятельность, связанная с работой в школе, может включать участие в выездной вакцинации, помощь местным политикам и проведение переписи населения. В Бангладеш основной причиной невыходов на работу является «отсутствие в связи с официальными обязанностями» (49 % невыходов) и «официальный отпуск» (33 %). В Индии, где уровень невыходов на работу в среднем составляет 25 %, всего 8–10 % случаев отсутствия учителей связаны с ежегодными отпусками, болезнью и другими официально разрешенными причинами. В Индонезии около 37 % отсутствующих учителей были больны или имели разрешение, 19 % указали в качестве причины отсутствия официальные обязанности, 26 % сообщили об опоздании или раннем уходе и 18 % отсутствовали по неясной или неизвестной причине. В Эквадоре исследования показали, что уровень невыходов на работу составляет 14 %, при этом 29 % учителей отсутствовали по уважительной причине и по болезни, 18 % выполняли официальные обязанности и 53 % не имели уважительных причин. В Папуа – Новой Гвинее 36 % учителей сообщили об отсутствии по болезни, 4 % – в связи с повышением квалификации, 11 % – в связи с официальными обязанностями, 6 % указали санкционированный оплачиваемый отпуск, 8 % – поездку в город и 34 % – другие или неизвестные причины.

Источник: Chaudhury and others (2006); Kremer and others (2005); Akhmadi and Suryadarma (2004); Rogers and others (2004); World Bank (2004).

Сообщаемые причины невыходов на работу могут быть не вполне достоверными. Так или иначе, хотя многие учителя имеют «причину» для регулярного отсутствия, это прежде всего злоупотребление государственными средствами, которые выплачиваются за неоказанные услуги. Например, учитель, который получает от правительства зарплату, но не приходит на занятия, а использует это время для подработки, явно злоупотребляет системой. В результате многие учащиеся остаются без образования. Такой случай вполне можно назвать коррупцией.

Другой пример: учитель не приходит на работу, потому что зарплату ему выдают не по месту службы и он должен сам ездить за деньгами. Такой случай вряд ли можно назвать коррупцией. В действительности учителя, которым приходится тратить время на получение зарплаты или другие официальные обязанности, «злоупотребляют положением в личных целях», но причина этого злоупотребления – неэффективность на верхнем уровне. Тем не менее результат остается прежним. Учитель отсутствует в школе, учащиеся не получают знаний, государственные средства расходуются нерационально, а результаты обучения страдают. Подобный тип отсутствий чаще встречается в сельских школах, ставя бедное население в еще более невыгодное положение.

Ситуации, описанные в этих примерах, могут случаться из-за отсутствия контроля за выполнением правил, надзора и стимулов. Какой бы ни была мотивация в каждом случае, на школьном уровне результаты бывают одними и теми же. Таким образом, исходя из результата, можно считать невыходы учителей на работу «коррупцией», независимо от мотивации каждого учителя. Единственная разница заключается в степени виновности (Cooter and Ulen, 2000). Кто-то может посчитать вину учителей, подрабатывающих в личных целях за счет выполнения регулярных обязанностей, очень высокой. Ступенькой ниже находятся учителя, отсутствующие по болезни или уходу за больным. Их вина «меньше», потому что часто связана с отсутствием надлежащей политики отпусков и слабым центральным планированием (в некоторых случаях в сочетании с низкими зарплатами). И, наконец, есть учителя, берущие отгулы, чтобы получить зарплату в столице, присутствовать на собраниях профсоюза или выполнить другие предписанные обязанности. Вина этих учителей, пожалуй, минимальна. Однако в любом случае, несмотря на разницу в намерениях и соответственно в степени виновности, издержки, связанные с невыходами учителей на работу, ложатся на систему и ее пользователей – учащихся.

Распространенность и корреляция невыходов учителей на работу

Невыходы учителей на работу наблюдаются во всех системах образования. Высокий уровень невыходов может существовать даже при высокой зарплате, если учителя имеют очень низкий уровень мотивации и не слишком преданны своей профессии, а также при отсутствии подотчетности. Кроме того, побуждать к коррупции могут низкие зарплаты на государственной службе по сравнению с зарплатами в частном секторе. Когда государственная зарплата слишком мала, учителя начинают искать дополнительную работу, чтобы увеличить свой доход, особенно, когда ожидаемое наказание в случае уличения несерьезно (Becker, 1968). Эта идея находит отражение в литературе, посвященной невыходам на работу (см., например, Sapsford and Tzannatos, 1993; Barmby and Treble, 1991; Allen, 1981).

В ряде исследований предпринимались попытки установить распространенность и определяющие факторы невыходов учителей на работу, но точные и сопоставимые данные по разным странам получить трудно. Данные, представленные в работе Чодхури (Chaudhury and others, 2006), где сравниваются тенденции невыходов учителей на работу в Бангладеш, Эквадоре, Индии, Индонезии, Перу и Уганде, являются наиболее точными на сегодняшний день.

Более ранние исследования подтверждают выводы Чодхури (Chaudhury and others, 2006), касающиеся широкой распространенности невыходов учителей на работу. Результаты этих исследований довольно сложно сравнивать с современными данными, так как для определения уровня невыходов учителей на работу применялись различные методики. Тем не менее они подтверждают тот факт, что невыходы учителей на работу являются (и являлись) основной причиной утечки ресурсов из образовательных систем разных стран. Например, обследования школ, проводившиеся в 1995 г. в 14 странах с низким уровнем дохода, показали, что уровень невыходов на работу был особенно высок в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, а также в Южной и Западной Азии, причем уровень невыходов учителей на работу колебался от 8 % в Бангладеш до 38 % в Танзании (Schleicher, Siniscalco, and Postlethwaite, 1995).

Данные Чодхури (Chaudhury and others, 2006) об уровне невыходов на работу учителей начальной школы в пределах 11–27 % могут быть занижены. В странах вроде Уганды, где уровень невыходов на работу составляет 27 %, Чодхури с коллегами обнаружила, что многие учителя, которые считались присутствующими, не проводили уроков. В Индии отсутствующими считались 25 % учителей государственных начальных школ, но уроки проводили лишь 50 % учителей. Хотя эти показатели нельзя считать строго сопоставимыми, они очень высоки по сравнению с уровнем отсутствия на рабочих местах в частном секторе развитых стран и в других отраслях развивающихся стран. Например, по данным Министерства труда за 2000–2001 гг. уровень невыходов на работу заводских рабочих в Индии составляет около 10,5 %, несмотря на строгое трудовое законодательство, обеспечивающее им высокую защищенность (Kremer and others, 2005). Другие исследования также показывают высокий уровень невыходов учителей на работу в индийских школах. Отчет о базовом образовании в Индии (Probe Team, 1999) обратил внимание на чрезвычайно низкий уровень активности учителей в государственных школах. Исследовательская группа (Probe Team) обнаружила, что в трети школ в день проведения опроса отсутствовал завуч.

Исследования показывают, что уровень отсутствия, как правило, выше в бедных регионах (Chaudhury and others, 2006). Сельские учителя Индии, Индонезии и Перу имеют более высокий уровень невыходов на работу (в среднем на 4 процентных пункта выше), чем их коллеги в городах. Учителя из маленьких школ Перу чаще отсутствуют на рабочих местах, чем учителя из более крупных (Alcazar and others, 2006). В Папуа – Новой Гвинее установить связь между расположением школы и уровнем невыходов на работу не удалось, однако более низкий уровень отсутствий коррелирует с количеством учебников в школе (World Bank, 2004). Более низкий уровень невыходов на работу также коррелирует с соотношением учащихся и учителей. Учителя реже отсутствуют, если в их классах меньше учеников. Различные методы преподавания, применяемые в индийских школах, не влияют в значительной степени на уровень невыходов на работу (Kremer and others, 2005). Имеются разрозненные данные о связи между полом учителя и уровнем невыходов на работу (Akhmadi and Suryadarma, 2004; World Bank, 2004; Kremer and others, 2005).

Продолжительность отсутствия изучалась во время исследования в Папуа – Новой Гвинее, где 30 % отсутствующих учителей пропустили один день, а 25 % отсутствующих – более семи дней (World Bank, 2004). Исследование также показало, что в начале учебного года учителя начинают работать со значительным опозданием: в среднем на 10 дней после официального начала учебного года. В очень удаленных районах учителя (за исключением завучей) начинали работать через 27 дней – почти через месяц – с момента начала занятий.

Вопросы здоровья также являются важным фактором, определяющим уровень невыходов на работу. Хотя болезнь является уважительной причиной для невыхода на работу, непонятно, почему учителя отсутствуют по этой причине больше, чем работники других сфер (Kremer and others, 2005). ВИЧ/СПИД оказал опустошительный эффект на образование и эффективность учителей в странах Африки, расположенных южнее Сахары, хотя исследования показывают, что в Уганде уровень отсутствия учителей не коррелирует в значительной степени с ВИЧ/СПИД, а в Замбии он ниже (около 17 %), чем можно ожидать в стране, где ВИЧ/СПИД широко распространен (Chaudhury and Others, 2006). Однако в 35 % случаев отсутствие на работе в Замбии объяснялось болезнью, а еще в 27 % – болезнью членов семьи и похоронами (Das and others, 2005).

Складывается ощущение, что школьная инфраструктура оказывает значительное влияние на посещаемость учителей в Перу и Индонезии, и плохие условия работы действуют как расхолаживающий фактор. В Перу уровень невыходов учителей на работу в школах, имеющих туалеты, на 21 процентный пункт ниже, чем в школах, не имеющих их. Улучшение инфраструктуры связано со значительным сокращением невыходов (Alcazar and others, 2006). Уровень невыходов учителей на работу в Индонезии также был выше в школах, не имеющих туалеты, и в школах, не имеющих достаточного количества классных комнат (Akhmadi and Suryadarma, 2004).

Служащие более высокого ранга, такие как завучи, отсутствуют чаще, чем находящиеся в низу служебной лестницы. Завучи в Бангладеш, Индии, Папуа – Новой Гвинее и Перу отсутствовали чаще других учителей (Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005; World Bank, 2004). Например, в Перу вероятность отсутствия завучей на 5–13 процентных пунктов выше, чем обычных учителей. Данные из Бангладеш показывают, что высокий уровень отсутствия можно объяснить официальными и административными обязанностями (Chaudhury and others, 2006). Завучи также могут подавать пример своим подчиненным. В Индонезии уровень невыходов на работу учителей был выше, если отсутствовали завучи (Akhmadi and Suryadarma, 2004). С позиции коррупционного поведения завучи имеют достаточно власти, чтобы оградить себя от дисциплинарных взысканий.

Очень мало фактов, говорящих о том, что более высокие зарплаты улучшают посещаемость. Из-за сложности получения заслуживающей доверия информации о зарплатах используют показатели возраста, образования и служебного положения и считают, что учителя старшего возраста с более высоким уровнем образования на более высокой должности получают более высокую зарплату. Лучше оплачиваемые учителя чаще отсутствуют на работе в Индии и Перу (Alcazar and others, 2006; Kremer and others, 2005). Своевременность выплат является важным фактором в Папуа – Новой Гвинее, где задержки зарплат связаны с более высоким уровнем невыходов на работу. Проблемы обеспечения учителей жильем в Папуа – Новой Гвинее также коррелирует с более высоким уровнем невыходов на работу (World Bank, 2004).

Учителя, работающие в государственных школах по контракту, не пользующиеся социальной защитой и зарабатывающие лишь малую долю того, что зарабатывают учителя, находящиеся на государственной службе, имеют такой же и даже более высокий уровень невыходов на работу (Chaudhury and others, 2006; Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006). Учителя, работающие по контракту, чаще имеют другую работу, чтобы дополнить учительскую зарплату. Высокий уровень невыходов на работу у них может быть и результатом плохо составленных контрактов. Однако учителя частных школ имеют более низкий уровень невыходов на работу, чем их коллеги в государственных школах.

Имеются разнородные данные о связи между уровнем образования учителей и уровнем невыходов на работу (Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005). Например, индийские учителя, имеющие дипломы колледжей, отсутствуют чаще на 2–2,5 процентных пункта, чем учителя, не имеющие дипломов. Но в Бангладеш прослеживается обратная связь. Кроме того, данные о повышении квалификации или стаже работы также разнятся. Опять-таки возможности лучшего заработка в других сферах и ничтожный шанс быть пойманным во время отсутствия – или понести за это какое-либо наказание – лучше объясняют подобное поведение.

Официальный контроль может стать одним из способов уменьшения уровня невыходов на работу. Визиты чиновников из Министерства образования помогли сократить уровень невыходов учителей на работу в Бангладеш и Индии (Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005). В тех средних школах Бангладеш, которые никогда не посещались чиновниками Министерства образования, уровень отсутствия был на 10 % выше. В Индии вероятность отсутствия учителей была на 2 процентных пункта ниже в школах, где в последние три месяца проводилась инспекция. Кроме того, в районах, где во всех школах в предыдущие три месяца проводилась инспекция, уровни невыходов на работу были примерно на 7 процентных пунктов ниже, чем в тех районах, где инспекции не проводились ни в одной школе. Прямые инспекции в Индонезии и Папуа – Новой Гвинее не оказали значительного влияния на уровень невыходов учителей на работу, при этом имеются разрозненные данные о том, что школьные инспектора в Индонезии часто получают взятки (Akhmadi and Suryadarma, 2004; World Bank, 2004). В Эквадоре исследователи оценили уровень невыходов на работу в зависимости от удаленности от офисов Министерства образования. Оказалось, что уровень невыходов учителей на работу в школах, удаленных более чем на 24 км, был на 16–18 % выше, чем в школах, расположенных ближе (Rogers and others, 2004). Похожая ситуация складывается в Индонезии (Akhmadi and Suryadarma, 2004).

С контролем связаны дисциплинарные взыскания. В Эквадоре учителя чаще выходят на работу в тех школах, где директор ввел дисциплинарные взыскания (Rogers and others, 2004). Это означает, что они необходимы для повышения эффективности мониторинга и контроля. Фактически отсутствие воли или полномочий для применения дисциплинарных взысканий подрывает результативность мониторинга и контроля. Во многих местах правила наложения дисциплинарных взысканий за неоднократное отсутствие без уважительных причин редко применяются или вообще отсутствуют. Учителей практически никогда не увольняют, и отсутствие на рабочем месте не влечет за собой почти никаких последствий. Кремер и его коллеги (Kremer and others, 2005) обнаружили, что, несмотря на отсутствие в любой момент времени четверти индийских учителей, существует всего один отчет (на 3000 государственных школ) об увольнении учителя за невыходы на работу и всего 1 % завучей сообщают о переводе регулярно отсутствующих учителей в места с худшими условиями работы. В частных индийских школах, чьи клиенты могут требовать от учителей отчетности, как правило, вводят больше карательных мер: из 600 школ в 35 сообщили, что завучи увольняют учителей за систематические невыходы на работу. И, наконец, всего 44 % завучей Папуа – Новой Гвинеи заявили, что играют важную роль в продвижении учителе по служебной лестнице, и только 35 % прибегают к дисциплинарным взысканиям (World Bank, 2004).

Сведения о влиянии общины и родителей на сокращение невыходов учителей на работу разнятся. В Папуа – Новой Гвинее уровень невыходов учителей на работу сократился на 50 %, после того как в модель было добавлено участие общины и родителей (World Bank, 2004). В целом в индийских школах наблюдается сходный уровень невыходов учителей на работу, независимо от того, имеются ли в них ассоциации родителей и учителей, хотя в школах, где собрания таких ассоциаций проводились в последние три месяца, уровень невыходов учителей на работу был ниже (Kremer and others, 2005). Вместе с тем деятельность ассоциаций родителей и учителей не оказывала заметного влияния в Перу, а деятельность родительских комитетов в Эквадоре коррелировала с высоким уровнем невыходов на работу, пожалуй, потому, что чрезвычайно высокий уровень отсутствий заставил родителей действовать более активно (Alcazar and others, 2006; Rogers and others, 2004). Дополнительный индикатор участия родителей в Эквадоре – доля школ в провинциях, имеющих родительские комитеты, также оказался несущественным. Однако участие родителей в работе школ в Никарагуа помогло сократить количество невыходов учителей на работу в сельских школах (Sawada, 1999; см. также Gertler, Patrinos, and Rubio-Codina, 2006). А в Перу учителя, родившиеся в районе, где расположена школа, демонстрировали более низкий уровень невыходов на работу – в среднем на 6 процентных пунктов ниже, чем другие учителя (Alcazar and others, 2006). Таким образом, участие в делах школы общины и родителей в некоторой степени компенсирует отсутствие контроля и мониторинга на официальном уровне.

Уровень образования населения – получателя услуг коррелирует с уровнем невыходов учителей на работу. Например, Чодхури с коллегами (Chaudhury and others, 2006) обнаружила, что повышение грамотности родителей на 10 процентных пунктов приводит к снижению уровня отсутствия учителей на 1 процентный пункт. Это может быть результатом нескольких факторов. Среди вероятных объяснений можно назвать больший спрос на образование, способность к мониторингу или политическое влияние со стороны образованных родителей. Кроме того, возможно, учителям приятнее работать с детьми грамотных родителей, которые лучше подготовлены к школе или имеют более высокую мотивацию. Также может срабатывать эффект отбора, возникающий в результате того, что образованные родители забирают своих детей из школ с высоким уровнем невыходов учителей на работу. И, наконец, благоприятная ситуация в общине может способствовать как повышению грамотности родителей, так и более низкому уровню отсутствия учителей.

Причины невыходов на работу кроются в сочетании индивидуальных и общих проблем. Если в одних случаях невыходы на работу легко объяснить индивидуальной склонностью получать зарплату, не предоставляя услуги, то в других случаях из-за общих проблем трудно обвинять только учителя (табл. 2.2). В системах, где не ценится эффективность и честность, учителя могут быть такими же жертвами, как и учащиеся. В таблице 2.2 классифицированы некоторые данные и представлены предложения относительно политики. Колонка индикатора уровня коррупции отражает наши представления о том, насколько ясно причина невыхода на работу указывает на коррупцию. В колонке данных отмечено, являются ли коэффициенты исследования статистически значимыми и достаточно ли данных для выводов. Например, «отрицательные» относится к случаям, когда фактор (например, работа по контракту) имеет незначительное влияние на невыходы на работу учителей, а «положительные» – когда фактор с большой долей вероятности может сократить уровень невыходов на работу (например, повышенный контроль и дисциплинарные меры). В таблице 2.2 также имеется колонка, где показана действенность предложенной политики сокращения невыходов на работу, хотя на данном этапе мы можем характеризовать ее лишь как частично оправданную или многообещающую. У нас нет достаточного количества данных, чтобы сделать четкие выводы о методах, которые могут сократить уровень невыходов на работу. Тем не менее в следующем разделе приведены некоторые предварительные выводы. В нем также показано, что невыход учителей на работу как одна из форм коррупции в области образования нуждается в дальнейшем изучении и сборе данных.

Борьба с невыходами учителей на работу

Выводы

Образование является необходимым условием достижения Целей тысячелетия по развитию и, таким образом, необходимым условием социального и экономического развития и расширения личных возможностей. Чтобы образование могло помочь гражданам и народам воспользоваться потенциальными преимуществами, оно должно быть эффективным. Как показано в этой главе, коррупция, препятствующая любым усилиям, направленным на развитие, ослабляет образовательный сектор. Цель этой главы – подчеркнуть ущерб, наносимый коррупцией в форме невыходов учителей на работу. В результате последних, хотя и ограниченных, исследований были получены убедительные доказательства того, что невыходы учителей на работу во многих странах являются серьезной проблемой, из-за которой впустую тратятся финансовые ресурсы, а учащиеся недополучают знания. Хотя здесь представлены некоторые ключевые факторы невыходов учителей на работу и предложены варианты политики противодействия, необходимость получения дополнительных данных по большему числу стран очевидна. Невозможно сформулировать эффективные стратегии борьбы с невыходами учителей на работу, пока неясен масштаб проблемы и не до конца поняты определяющие факторы.

Конечно, не все отсутствия учителей являются признаком коррупции. Но все они без исключения оказывают отрицательное воздействие на процесс обучения. Издержки, как материальные, так и образовательные, одинаково высоки, независимо от того, имеет отсутствие уважительную причину или нет.

Нам необходим диалог по вопросам коррупции в образовании. В частности, вопросы невыходов учителей на работу требуют дополнительного анализа. В числе первоочередных задач – более широкий мониторинг, дополнительные исследования и получение сопоставимой информации, которая может помочь в анализе ситуации с невыходами на работу в ряде стран. Также необходимы дополнительные эксперименты и оценка положительных методов, показавших многообещающие результаты. Уроки, полученные при решении проблем, связанных с невыходами учителей на работу, можно применить к другим аспектам коррупции в образовательном секторе.

Литература

Akhmadi, S. U., and D. Suryadarma. 2004. «When Teachers Are Absent: Where Do They Go and What Is the Impact on Students?» SMERU Research Institute, Jakarta.

Alcazar, L., F. H. Rogers, N. Chaudhury, J. Hammer, M. Kremer, and K. Muralidharan. 2006. «Why Are Teachers Absent? Probing Service Delivery in Peruvian Primary Schools.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.

Allen, S. G. 1981. «An Empirical Model of Work Attendance.» Review of Economics and Statistics 63 (1): 77–87.

lvarez, J., V. Garcia Moreno, and H. A. Patrinos. 2006. «Institutional Effects as Determinants of Learning Outcomes: Exploring State Variations in Mexico.» Human Development Department, World Bank, Washington, DC.

Annamalai, M. 2001. «Effective Government Schools.» Journal of Literacy and Education in Developing Societies 1 (20). http://www.servintfree.net/~aidmn-ejournal/publications/2001–11/EffectiveGovernmentSchools.html.

Barmby, T. A., and J. G. Treble. 1991. «Absenteeism in a Medium-Sized Manufacturing Plant.» Applied Economics 23 (2): 161–166.

Banerjee, A., and E. Duflo. 2006. «Addressing Absence.» Journal of Economic Perspectives 20 (1): 117–132.

Barro, R. J. 1991. «Economic Growth in a Cross-Section of Countries.» Quarterly Journal of Economics (May): 407–44.

Barro, R. J. 2001. «Human Capital and Growth.» American Economic Review 91 (2, Papers and Proceedings): 12–17.

Becker, G. S. 1964. Human Capital. New York: Columbia University Press.

Becker, G. S. 1968. «Crime and Punishment: An Economic Approach.» Journal of Political Economy 76 (2): 169–217.

Bellver, A., and D. Kaufmann. 2005. «Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications.» World Bank Institute, Washington, DC.

Belot, M., and D. Webbink. 2006. «The Lost Generation: The Effect of Teacher Strikes on Students. Evidence from Belgium.» University of Essex and CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, The Hague, Netherlands.

Bentaouet Kattan, R., and N. Burnett. 2004. «User Fees in Primary Education.» Education for All Working Paper 30108, Human Development Network, World Bank, Washington, DC.

Bray, M. 2003. Adverse Effects of Private Supplementary Tutoring: Dimensions, Implications and Government Responses. Paris: IIEP-UNESCO.

Bruns, B., A. Mingat, and R. Rakotomalala. 2003. Ahieving Universal Primary Education by 2015: A Chance for Every Child. Washington, DC: World Bank.

Chapman, D. W. 1991. «The Rise and Fall of Education Management Information Systems in Liberia.» Journal of Educational Policy 6 (2): 133–143.

Chaudhury, N., J. Hammer, M. Kremer, K. Muralidharan, and F. H. Rogers. 2006. «Missing in Action: Teacher and Health Worker Absence in Developing Countries.» Journal of Economic Perspectives 20 (1): 91–116.

Chua, Y. T. 1999. «Robbed: An Investigation of Corruption in Philippine Education.» Philippine Center for Investigative Journalism, Quezon City.

CIET (Community Information, Empowerment and Transparency). «Accountability in Health Services.» http://www.ciet.org/en/documents/themes_docs/2006220164820.pdf.

Cockroft, L. 1998. «Corruption and Human Rights: A Crucial Link.» Working Paper, Transparency International, Berlin.

Cooter, R., and T. Ulen. 2000. Law and Economics. Reading, MA: Addison Wesley Longman.

Cox, C. 2006. «Policy Formation and Implementation in Secondary Education Reform: The Case of Chile at the Turn of the Century.» Education Working Paper Series 3, Human Development Network, World Bank, Washington, DC.

Das, J., D. Dercon, J. Habyarimana, and P. Krishnan. 2005. «Teacher Shocks and Student Learning: Evidence from Zambia.» Policy Research Working Paper 3602, World Bank, Washington, DC.

Duarte, J. 2001. «Poltica y Educacin: Tentaciones particularistas en la Educacin Latinoamericana.» In Economa Poltica de las Reformas Educativas en Amrica Latina, ed. S. Martinic and M. Pardo. Santiago: CIDE-PREAL.

Eckstein, M. A. 2003. Combating Academic Fraud: Towards a Culture of Integrity. Paris: IIEPUNESCO.

Foweraker, J. 1993. Popular Mobilization in Mexico: The Teachers’ Movement 1977–87. Cambridge: Cambridge University Press.

Friedman, M. 1955. «The Role of Government in Education.» In Economics and the Public Interest, ed. R. A. Solo. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press.

Gentili, P., and D. Suarez. 2004. «La Conflictividad Educativa en America Latina.» Foro Latinoamericano de Politcas Educativas, Chile.

Gertler, P., H. Patrinos, and M. Rubio-Codina. 2006. «Empowering Parents to Improve Education: Evidence from Rural Mexico.» Policy Research Working Paper 3935, World Bank, Washington, DC.

Glewwe, P., N. Ilias, and M. Kremer. 2003. «Teacher Incentives.» Department of Economics, Harvard University, Cambridge, MA.

Gupta, S., H. Davoodi, and E. Tiongson. 2000. «Corruption and the Provision of Health Care and Education Services.» IMF Working Paper 00/116, International Monetary Fund, Washington, DC.

Hallak, J., and M. Poisson. 2001. «Ethics and Corruption in Education.» Paris: IIEP-UNESCO.

Hallak, J., and M. Poisson. 2005. «Ethics and Corruption in Education – an Overview.» Journal of Education for International Development. http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/ac/sector/education.doc.

Hanushek, E. A., and D. D. Kimko. 2000. «Schooling, Labor-Force Quality, and the Growth of Nations.» American Economic Review 90 (5): 1184–1208.

Hanushek, E. A., and L. Wmann. 2007. «The Role of Education Quality for Economic Growth.» World Bank Policy Research Working Paper 4122. Human Development Network, Education Unit, World Bank, Washington, DC.

Heyneman, S. 2004. «Education and Corruption.» International Journal of Educational Development 24 (6): 637–648.

Human Rights Watch. 2001. «Scared at School: Sexual Violence against Girls in South African Schools.» Human Rights Watch, New York.

Jacob, B. A., and S. D. Levitt. 2003. «Rotten Apples: An Investigation of the Prevalence and Predictors of Teacher Cheating.» Quarterly Journal of Economics 118 (3): 843–878.

King, E. M., and B. Ozler. 2001. «What’s Decentralization Got to Do with Learning? Endogenous School Quality and Student Performance in Nicaragua.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.

Klitgaard, R. 1998. «International Cooperation against Corruption.» Finance and Development (March): 3–6.

Kremer, M., N. Chaudhury, F. Halsey Rogers, K. Muralidharan, and J. Hammer. 2005. «Teacher Absence in India: A Snapshot.» Journal of the European Economic Association 3 (2–3): 658–667.

Kremer, M., and D. Chen. 2001. «An Interim Report on a Teacher Attendance Incentive Program in Kenya.» Development Economics Department, Harvard University Cambridge, MA.

Kremer, M., E. Miguel, and R. Thornton. 2004. «Incentives to Learn.» Development Economics Department, Harvard University, Cambridge, MA.

Mauro, P. 1998. «Corruption and the Composition of Government Expenditure.» Journal of Public Economics 69: 263–279.

Murillo, M. V., M. Tommasi, L. Ronconi, and J. Sanguinetti. 2002. «The Economic Effects of Unions in Latin America: Teachers’ Unions and Education in Argentina.» Latin American Research Network Working Paper R-463. Inter-American Development Bank, Washington, DC.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2005. Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. Paris: OECD.

Oxfam. 2001. «Education Charges: A Tax on Human Development.» Oxfam Briefing Paper 3, Oxfam, London.

Pritchett, L. 2001. «Where Has All the Education Gone?» World Bank Economic Review 15 (3): 367–391.

Probe Team. 1999. Public Report on Basic Education in India. Oxford: Oxford University Press.

Psacharopoulos, G., and H. A. Patrinos. 2004. «Returns to Investment in Education: A Further Update.» Education Economics 12 (2): 111–134.

PricewaterhouseCoopers. 2005. «Expenditure Tracking Study: Interim Report.»

Reinikka, R., and J. Svensson. 2006. «Using Micro-Surveys to Measure and Explain Corruption.» World Development 34 (2): 359–370.

Rogers, F. H., J. R. Lopez-Calix, N. Cordoba, N. Chaudhury, J. Hammer, M. Kremer, and K. Muralidharan. 2004. «Teacher Absence and Incentives in Primary Education: Results from a National Teacher Tracking Survey in Ecuador.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.