Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Даже в довольно либерализованной экономике правительство имеет решающее слово по целому ряду вопросов. Часто основные агентства, в чьи обязанности входит осуществление политики правительства, являются государственными предприятиями. Такой порядок стирает различия между политикой, собственностью и операциями. В электроэнергетическом секторе политика правительства обычно включает такие вопросы, как оценка спроса и необходимости дополнительных мощностей, лицензирование, административные разрешения, подбор поставщиков предприятия и оборудования, приобретение земли и переселение людей, затронутых энергетическими проектами. Часто политика по данным вопросам принимается без их подробного изучения и без консультаций со специалистами. В результате она вполне может оказаться ошибочной. Недостатки политики усугубляются правительственными чиновниками, которые действуют без контроля со стороны общественности при предоставлении лицензий и заключении контрактов. Такая ситуация облегчает возникновение коррупции. Выгоду получают политики, высшие чиновники, сотрудники предприятий энергоснабжения и организации, обычно из частного сектора, которые получают лицензию или контракт.

Правительственные институты и агентства, такие как государственные электроэнергетические управления или принадлежащие правительству компании, неизменно отражают дух и взгляды политических и государственных руководителей. В своем опросе на тему коррупции в Южной Азии Transparency International (2002) зафиксировала воспринимаемые причины коррупции в энергетическом секторе. Подавляющее большинство респондентов выделили в качестве наиболее важной причины отсутствие подотчетности. Второе место по важности заняло монопольное положение предприятий энергоснабжения, далее следовали отсутствие прозрачности и свобода действий сотрудников коммунальных служб. Важно отметить, что низкие зарплаты сотрудников заняли всего пятое место по важности. Среди других причин, указанных в отчете, – принятие коррупции как образа жизни, неэффективность судебной системы при наказании коррупционеров и неадекватная подготовка чиновников. В отчете утверждается, что отсутствие прозрачности и подотчетности в системе являются основной причиной коррупции. Коррупция в области взаимодействия с населением, особенно в странах Южной Азии, включает не только элемент вымогательства. Люди даже не решаются протестовать против недобросовестной практики из-за страха мести со стороны работников предприятий энергоснабжения. В следующем разделе рассматриваются ключевые сферы уязвимости в секторе и анализируются причины коррупции.

Ключевые сферы уязвимости: идентификация, уровень коррупции и получатели выгоды

Уровень коррупции в электроэнергетическом секторе и ее проявления могут значительно различаться в разных странах в зависимости от местных условий. Однако можно выделить несколько основных областей, особенно подверженных коррупции во многих развивающихся странах. Это политика правительства, решения по вопросам инвестиций и финансирования, взаимодействие с клиентами, коммерческие операции предприятий, закупки и управление персоналом.

В следующих разделах более подробно рассмотрены эти области, а также указаны индикаторы коррупции (сигнализаторы), которые следует искать специалисту-практику во время диагностического анализа. При этом важно не делать поспешных выводов. Необходим тщательный анализ любой конкретной ситуации, прежде чем назвать коррупцию основополагающей причиной симптома, который может в действительности быть результатом неэффективности, отсутствия необходимых навыков, несовершенной организационной структуры, неэффективных бизнес-процессов, неверных взглядов и решений должностных лиц или беспринципности в государственной политике, а не прямой коррупции. Прежде чем сделать вывод о том, что индикатор отражает коррупцию, следует глубоко проанализировать процесс принятия решений, ряд конкретных примеров, результаты опросов пользователей и другие диагностические инструменты.

Политика правительства

Виды деятельности, обычно связанные с политикой правительства в электроэнергетическом секторе, и сферы уязвимости для коррупции в рамках этой политики представлены в таблице 4.2. На этом уровне коррупция выгодна политикам, высшим чиновникам и руководству высшего звена предприятий энергоснабжения. Часто между политиками, чиновниками, менеджерами и сотрудниками предприятий возникают неформальные связи. В то время как коррупционные выгоды поднимаются вверх, процесс размывания подотчетности спускается вниз.

Инвестиционные решения

Во многих развивающихся странах предприятия энергоснабжения часто сталкиваются с неадекватным планированием инвестиций, нехваткой капитала и отсутствием политических стимулов для лиц, ответственных за принятие решений, из-за значительного разрыва во времени между вложением капитала и получением выгоды, которая может реализоваться уже после завершения срока их службы. Недостаточное инвестирование дает пространство для игры с неотложными работами, поспешно выполняемыми при наступлении энергетического кризиса. Усиление процесса планирования на предприятии и строгое следование наиболее экономичным планам расширения может минимизировать риск коррупции при принятии инвестиционных решений, а также принести значительную экономическую выгоду. Генеральный план наиболее экономичного расширения, подготовленный заранее, также дает достаточно времени для организации конкурентного процесса поставок.

Если инвестиционное предложение отвечает требованиям политики правительства, наступает этап планирования и реализации проекта. Этот этап включает множество видов деятельности, с каждым из которых связана своя ниша для коррупции. Перечислять их полностью нет необходимости, но наиболее важные сферы уязвимости для коррупции на этапах генерирования, передачи и распределения электроэнергии представлены в таблице 4.3.

Не следует расценивать каждый случай плохого планирования или исполнения планов, приводящий к задержкам в реализации проекта, росту расходов и претензиям со стороны подрядчиков как недобросовестное поведение. Причиной этого может быть отсутствие квалифицированного персонала на предприятии или в правительстве. Прежде чем решить, сыграла ли свою роль коррупция, в каждом случае следует изучить обстоятельства по существу. Если коррупция все-таки присутствует в этих действиях, бенефициариями обычно являются руководители предприятий среднего и высшего звена. В крупных проектах главными бенефициариями часто являются политики, которые могут делиться выгодой с послушными правительственными чиновниками или старшими менеджерами предприятий, играющих роль исполнителей. Неудачные решения, принятые вследствие коррупции, отсутствия технических возможностей или неосведомленности, влекут за собой серьезные расходы для предприятий, правительства и потребителей (пример 4.3).

Пример 4.3. Издержки неудачных инвестиционных решений и недостаточно прозрачных закупок

Правительство Танзании и Танзанийская электроэнергетическая компания заключили контракт с компанией Independent Power Tanzania Limited на поставку 100 МВт энергии в течение 20 лет. Этот контракт был заключен во время энергетического кризиса и горячо критиковался некоторыми правительственными чиновниками, международными спонсорами и другими заинтересованными сторонами на том основании, что компания использовала неверную технологию (мазут вместо природного газа), проект был не самым экономичным, процедура заключения контракта не отличалась прозрачностью да и сама энергия никому не требовалась. В конце концов правительство передало дело на рассмотрение в арбитражный суд. По решению суда стоимость проекта сократили приблизительно на 18 %, а с коммунального предприятия сняли ответственность за ущерб, который мог возникнуть из-за простоя электростанции в течение нескольких лет. Тем не менее стоимость проекта для потребителей электричества и правительства была значительной, учитывая плату за установленную мощность, когда энергия для сети не требовалась, и высокую стоимость генерирования с использованием мазута при наличии гораздо более дешевой альтернативы (природный газ).

Источник: Juliet Pumpuni, World Bank Institute Global Programs.

Взаимодействие с клиентами

Политика осуществляется при участии политиков и руководителей высшего и среднего уровня. Но именно при взаимодействии с клиентами коррупция становится наиболее вопиющей и широко распространенной. Сотрудники предприятий энергоснабжения получают низкую зарплату, но обладают большой свободой принятия решений. Они широко пользуются ею при подключении (или отказе в подключении) электроэнергии, выставлении (или невыставлении) счетов, пересмотре счетов в большую (или меньшую) сторону или замене (или отказе в замене) неисправного счетчика. Как поставщики субсидируемых услуг эти сотрудники считаются представителями правительства. Потребители, помня, что дареному коню в зубы не смотрят, снижают свои ожидания относительно качества услуг предприятия энергоснабжения. Такое отношение делает коррупцию еще более обыденным явлением. В таблице 4.4 обозначены виды взаимодействия с потребителями, уязвимые для коррупции, причины данного типа коррупции и те, кому она выгодна.

Коммерческие операции: хищения электроэнергии

Хищения электроэнергии имеют разнообразные формы и процветают при поддержке самых разных людей: сотрудников предприятий энергоснабжения, потребителей (действующих индивидуально или как влиятельные группы), лидеров профсоюзов, политических лидеров, чиновников высшего уровня, работающих в сфере коммунального хозяйства. Практически все виды деятельности электроэнергетического сектора, будь то генерирование, передача или распределение, уязвимы для хищений. Некоторые из наиболее распространенных разновидностей хищений, их способы и бенефициарии представлены в таблице 4.5.

Отсутствие подотчетности и внутреннего контроля является, пожалуй, наиболее важным фактором хищений. Электроэнергия – товар, и его продажа и покупка регулируются коммерческими процедурами, которым подчиняются подобные сделки. Главное при этом, чтобы предмет продажи измерялся, на измеренное выставлялись счета, по выставленным счетам поступали платежи, а полученные суммы перечислялись в казну. Государственные предприятия энергоснабжения, страдающие от хищений электроэнергии, часто бывают нетребовательными в подобных вопросах. Энергия с электростанции измеряется и поставляется в высоковольтную сеть электропередач. Затем энергия передается на распределительные подстанции и поступает в распределительные сети. На распределительных подстанциях и происходит первое крупное хищение электроэнергии. Все подстанции должны иметь счетчики для контроля энергии, подаваемой в питающие линии, но эти счетчики часто неточны и ненадежны. Представители предприятия энергоснабжения намеренно затягивают замену неисправных счетчиков, ссылаясь на различные проблемы, такие как нехватка финансирования, необходимость «оптовых закупок», чтобы получить конкурентоспособные цены, и сложные процедуры тендера. Имеются разрозненные данные о том, что сотрудники предприятий энергоснабжения и лидеры их профсоюзов постоянно препятствуют установке счетчиков на питающие линии (пример 4.4).

Пример 4.4. Кому нужна подотчетность

Одна из индийских распределительных компаний предприняла ряд шагов для ужесточения процедур и прекращения утечки доходов. В связи с этим измерение потребляемой энергии получило высокий приоритет. Сотрудники предприятия энергоснабжения с энтузиазмом поддержали покупку 400 000 счетчиков для установки у потребителей. Процесс составления технических требований, публикации извещения о тендере в газетах, выбор подрядчиков со сдачей под ключ и визитов за границу для осмотра счетчиков до их отправки был завершен очень быстро. Но когда дошла очередь до покупки приблизительно 600 счетчиков для установки на питающих сетях, начались проблемы. Профсоюзы линейных монтеров и районные чиновники расценили этот шаг как перекладывание на них ответственности за полученную и проданную энергию. Они доказывали, что подотчетность должна вводиться на предприятии энергоснабжения на всех уровнях, а не ограничиваться несколькими сотрудниками низшего уровня. Предприятию понадобилось еще два года и изменения в менеджменте, чтобы установить счетчики на все питающие линии.

Измерение полученной и проданной энергии является отправной точкой в обуздании подобного рода хищений. Однако не многие предприятия имеют надежные системы отчетности и мониторинга. В результате, как правило, невозможно привести полученную энергию в соответствие с энергией, за которую выставлены счета, или сумму, указанную в счете, с суммой, уплаченной потребителями. Неспособность многих предприятий энергоснабжения отделить текущее потребление и издержки от задолженности еще больше усложняет ситуацию. Поскольку собираемость платежей неизменно находится на низком уровне на плохо управляемых предприятиях, задолженность растет с каждым годом, пока ее в конце концов не списывают.

Некоторые влиятельные потребители крадут электроэнергию, организуя фиктивные споры по счетам, приостанавливая платежи на время судебного процесса и пользуясь задержками в судопроизводстве. Если судебный процесс длится достаточно долго, участвующий в нем персонал предприятия энергоснабжения успевает смениться, и тогда потребитель предлагает урегулировать спор. Политики и чиновники высшего уровня, которые не хотят, чтобы их вмешательство в дела коммунального предприятия были заметны, тем не менее с готовностью используют свое служебное положение для урегулирования вопроса с помощью переговоров, в которых предприятие принимает удар в различных формах: отказываясь от части или всего задержанного платежа, позволяя заплатить в несколько приемов и даже списывая часть платежей за «единовременное погашение».

Сочетание сопротивления сотрудников и слабости менеджмента мешает множеству предприятий энергоснабжения воспользоваться техническими и прочими инновациями. В эту категорию попадают компьютеризированная система выставления счетов, онлайновый мониторинг потребителей (начиная с крупных) и переход на изолированные линии в районах, где часто происходят незаконные подключения к линиям электропередач. Попытки некоторых предприятий энергоснабжения Индии привлечь к обработке своих счетов компьютерные фирмы наглядно показывают просчеты плохого менеджмента (пример 4.5).

Пример 4.5. Аутсорсинг без мониторинга – не решение

Некоторые индийские предприятия энергоснабжения решили использовать компьютеризированную систему выставления счетов в качестве первого шага на пути к созданию управленческой информационной системы. Из-за внутреннего сопротивления компьютеризации многие предприятия привлекли внешних исполнителей. Условия контрактов включали множество мер защиты от недобросовестной практики, но из-за слабого надзора между базами данных, поддерживаемыми предприятиями и используемыми компьютерными фирмами, происходили нестыковки. Фирмы устанавливали отношения с потребителями и отдавали биллинг им «на откуп» без ведома предприятий. Когда предприятия пытались прекратить действие контракта, фирмы шантажировали их отказом в предоставлении доступа к своим базам данных.

Вековой принцип гласит: «Безнравственно красть у соседа, но вполне нормально воровать у государства». Государственные предприятия энергоснабжения ассоциируются у людей с государством, а электроэнергия рассматривается в качестве государственной собственности. Во многих общинах государство воспринимается как нечто далекое, не реагирующее на них и эксплуататорское. В общественном сознании воровство у такого «нечто» не считается преступлением, а скорее видится одним из способов мести сильному сопернику. Такое отношение резко отличается от того, как люди воспринимают воду для орошения (самотечное орошение). Местные комитеты внимательно следят за распределением воды, и любая кража воды расценивается как кража у соседа, что является табу. Похожее отношение наблюдается в изолированных общинах, которые получают электроэнергию, вырабатываемую и продаваемую в их районе (пример 4.6).

Пример 4.6. Участие общины и эффективность управления

Жители острова Сагар, расположенного в национальном парке Сандербанс в Индии, получают электроэнергию, вырабатываемую солнечными батареями, от Администрации по развитию возобновляемых источников энергии Западной Бенгалии. Типичная установка обслуживает примерно 120–150 домохозяйств, расположенных рядом. Местный комитет следит за всеми операциями, включая доставку счетов, сбор платежей и работу системы. Потребители платят за электроэнергию в два раза больше, чем жители материка государственному предприятию энергоснабжения. Электричество подается всего на несколько часов по вечерам. Потребление ограничено приблизительно 7–10 кВт · ч в месяц – при превышении лимита подача блокируется миниатюрными автоматическими выключателями, установленными в домах. Хищения электричества практически отсутствуют, и случаи неплатежей крайне редки благодаря огромному давлению со стороны соседей и самостоятельному мониторингу группы пользователей.

Отношение людей к частным предприятиям энергоснабжения подкрепляет эти наблюдения. Частные предприятия десятилетиями обслуживают Калькутту и Мумбаи, Индия. Несмотря на изменения в управлении, их коммерческие процедуры намного лучше, чем на государственных предприятиях. За отчетностью следят, а воровству противодействуют. Коммерческие убытки, включая убытки от воровства, составляют около 12–15 %, что в два раза меньше, чем на государственных предприятиях, где они колеблются в пределах 30–35 %. Население осознает, что частные предприятия работают лучше, и относится к ним совсем не так, как к государственным комитетам по электроэнергии, обслуживающим соседние районы. Даже правительство уважает операционные принципы частных компаний, и в результате политическое вмешательство в их работу минимально. В отличие от государственных электроэнергетических управлений эти предприятия прибыльны.

Закупки

Предприятия энергоснабжения регулярно тратят крупные суммы на закупку различных товаров: оборудования для капитальных проектов, материалов для работы и техобслуживания, энергии на основе долгосрочных соглашений и краткосрочных контрактов на рынке, топлива для электростанций и аутсорсинговых услуг. Конкурентные торги обычно считаются наилучшим путем обеспечения прозрачности. Но даже при проведении конкурентных торгов в сфере закупок существуют многочисленные возможности для коррупции. Обычно они проявляются в виде инициативных заявок, кредитов поставщиков и «срочных» закупок, в которых конкуренция практически или полностью отсутствует, качество вызывает сомнения, а уважаемые фирмы отказываются от участия. Даже там, где проводятся конкурентные торги, слишком общие технические требования и явно нереальные сроки и условия оставляют пространство для посттендерных переговоров с участниками торгов и последующих взяток. Сочетание продажности и некомпетентности менеджеров можно наблюдать во многих аспектах деятельности. Контракты, заключаемые без получения права собственности на землю или без землеотвода, без необходимых экологических или других разрешений и предоставления четких данных о рельефе и состоянии участка и грунта, открывают широкие возможности для судебных процессов с подрядчиком. В определенной мере плохое составление контрактов можно объяснить обычной некомпетентностью, но, учитывая сильные связи между подрядчиками и менеджерами предприятий, не исключено, что лазейки оставляются специально. Окончательное урегулирование споров, независимо от того, происходит это с участием суда, арбитража или в результате обсуждений, неизменно заканчивается в пользу подрядчика за счет предприятия.

Несмотря на детально разработанные правила и процедуры на большинстве предприятий энергоснабжения, закупки оборудования, запчастей и расходных материалов уязвимы для коррупции по многим причинам. Технологии становятся все более сложными, и менеджеры предприятий, ответственные за принятие решений по тендерам, обычно находятся на шаг позади частных подрядчиков и поставщиков, которые лучше знают технические возможности. Менеджеры по закупкам могут намеренно составлять неоднозначные технические требования и документы для торгов, нереалистичные графики проведения торгов и выполнения контракта и использовать субъективные или непрозрачные критерии отбора и оценки участников. Во время выполнения контракта сертификация качества, поставок и поэтапные платежи также дают возможности для коррупции.

Контракты с независимыми поставщиками энергии, так же как и контракты на покупку крупного оборудования, очень сложны. Они быстро становятся областью компетенции нескольких специалистов. Распространение соответствующей информации и ее использование населением затрудняется, создавая возможности для крупномасштабной коррупции со стороны лиц, принимающих решения. Опыт ряда развивающихся стран показывает, что часто договоры на покупку энергии подписываются не в интересах предприятий энергоснабжения или потребителей. По данным исследования Всемирного банка (Albouy and Bousby, 1998), независимые поставщики энергии часто взвинчивают цены для предприятий. Нередко объем энергии, произведенной по контракту, превышает спрос, но правительство обязано купить согласованное количество энергии{63}.

Многие из этих контрактов заключаются на основе меморандумов о взаимопонимании с производителями электроэнергии, а не через прозрачные и открытые конкурентные торги. Правительства и государственные предприятия энергоснабжения иногда выдвигают самые убедительные аргументы, чтобы не проводить конкурентные торги, утверждая, например, что процедура не применима, когда инвестор из частного сектора осуществляет проект с использованием собственных ресурсов; что непродуктивно настаивать на проведении конкурентных торгов, когда участвующий в проекте иностранный консорциум состоит из известных международных компаний, работающих в области энергетики, производства энергетического оборудования и инжиниринга; что конкурентные торги требуют дорогостоящей и длительной подготовительной работы; что у них нет знаний и опыта для оценки предложений, а также для выявления и распределения рисков. В самом деле, широкий выбор видов топлива и быстро меняющиеся технологии производства электроэнергии затрудняют принятие решений во многих развивающихся странах, которые не имеют опыта оценки результатов использования электростанцией конкретного вида топлива или технологии.

Крупные контракты, подписанные с независимыми поставщиками энергии при отсутствии сильных институтов контроля, создают широкие возможности для получения незаконной выгоды влиятельными лицами, принимающими решения. Переговоры проводятся тайно, протоколы не ведутся или ведутся очень схематично. Затраты страны и незаконная выгода участников контрактов огромны. Проиллюстрируем на нескольких примерах размеры обращающихся сумм.

В штате Махараштра, Индия, велись переговоры с независимым поставщиком энергии для проекта компании Enron (Dabhol Power Company). После того как соглашение вызвало широкие протесты и начался судебный процесс, новое правительство, возглавляемое другой политической партией, которая активно выступала с критикой первоначального поставщика, провело новые переговоры (Energy Review Committee, 2001). Во время судебного процесса по проекту Верховный суд штата Махараштра обратил внимание на то, что комитет штата, участвующий в новых переговорах, «совершенно забыл о конкурентных торгах и прозрачности». Годовая стоимость проекта для штата по расчетам составляла 60 млрд рупий ($1,3 млрд). Было достигнуто соглашение между индийскими финансовыми институтами, офшорными кредиторами и иностранными инвесторами, позволившее урегулировать претензии иностранных инвесторов. Электростанция перешла к консорциуму, состоящему из государственных компаний, но она простаивает из-за высокой себестоимости энергии.

В Индонезии большинство независимых поставщиков энергии обеспечивали родственников и друзей политиков своими акциями «в кредит» (Bayliss and Hall, 2000). Кредиты должны были выплачиваться за счет дивидендов на акции, но по существу акции были подарками, замаскированными, чтобы обойти антикоррупционное законодательство.

Часто правительство использует кризисную ситуацию для оправдания контрактов на излишние ресурсы или дополнительного риска с точки зрения технологий, топлива, финансовых условий или платы за мощность. Филиппины подписали 42 контракта с независимыми поставщиками энергии в период между 1990 и 1994 г., объем которых значительно превышал спрос, что привело к финансовым трудностям у коммунальных предприятий и правительства, оплачивавших неиспользованные мощности. Комитет по электроэнергии индийского штата Гуджарат испытал похожие финансовые затруднения, когда ему пришлось платить за мощность, вырабатываемую частными генераторами, работающими на лигроине, даже после того, как цены на него выросли и производство стало неэкономичным. Эти примеры отражают рискованные или неверные решения, принятые из-за недостатка компетентности правительств и их агентств при ведении переговоров по сложным контрактам. Как бы то ни было, а отсутствие прозрачности, нежелание правительств пользоваться помощью компетентных советников в переговорах и информировать общественность дает основание подозревать их в коррупции.

В некоторых регионах, таких как Восточная Азия, где предприятия энергоснабжения работают достаточно эффективно и вопрос о хищениях электроэнергии не стоит слишком остро, закупки оборудования и услуг, а также процесс заключения контрактов все же могут быть открыты для коррупции. В других регионах, таких как Юго-Восточная Европа, торговля электроэнергией предположительно является источником коррупции на высшем уровне, как на предприятиях коммунального обслуживания, так и среди политических лидеров (пример 4.7){64}. Коррупционные доходы часто текут прямо в руки высшего руководства предприятиями энергоснабжения и профсоюзами, а также правительственных чиновников. Крупные контракты также могут быть источником побочных платежей для финансирования выборов.

Пример 4.7. Энергетическая биржа OPCOM: улучшение управления государственными предприятиями энергоснабжения в Румынии

Энергетическая биржа, работающая под руководством OPCOM, оператора рынка электроэнергии Румынии, – своего рода эталон для региональных рынков электроэнергии в Юго-Восточной Европе. Кроме того, она является инструментом для улучшения управления государственными электростанциями и решения проблем «второго поколения» при реформировании энергетического сектора, возникающих в результате либерализации рынка.

В конце 1990-х гг. румынский энергетический сектор был реструктурирован путем разделения вертикально интегрированной энергетической компании RENEL на отдельные компании, занимающиеся генерированием, передачей и распределением энергии. Независимый контролирующий орган энергетического сектора ANRE был создан в 1998 г. Дистрибуцией занялись восемь региональных компаний. Компания Transelectrica отвечает за передачу энергии и функционирование системы, а полностью находящееся в ее собственности подразделение OPCOM является оператором рынка электроэнергии. К 2006 г. пять из восьми компаний, занимающихся распределением энергии, были приватизированы, а остальные три предполагалось выставить на продажу в 2007 г.

Либерализации рынка началась в 2000 г. и сейчас достигла 83 %. Все потребители, кроме бытовых, теперь «имеют право» (свободу) выбирать поставщика электроэнергии. На либерализованном рынке потребители, имеющие свободу выбора, и поставщики могут заключать двусторонние контракты на поставку электричества. В июле 2005 г. OPCOM открыла рынок «на сутки вперед», работающий на основе заявок со стороны спроса и предложения, а в декабре 2005 г. – централизованный аукцион двусторонних контрактов.

Правительство, ANRE и электроэнергетические компании решили ряд крупных проблем, возникших в ходе реформ. Но в результате либерализации рынка возникли новые проблемы, связанные с выполнением двусторонних контрактов государственными производителями. Цены в ряде двусторонних контрактов были занижены по сравнению с рыночными, и в некоторых случаях есть подозрения на коррупцию. В результате менеджеры высшего звена двух компаний были уволены, и правительство потребовало от государственных производителей пользоваться конкурентным аукционом OPCOM для заключения двусторонних контрактов. Таким образом, энергетическая биржа OPCOM не только облегчает торговлю электроэнергией, но и служит инструментом улучшения управления государственными производителями электроэнергии.

Персонал

Даже такие функции, как управление персоналом, становятся жертвой коррупции. Вмешательство политиков не ограничивается назначениями в советы директоров предприятий энергоснабжения или в состав высшего руководства. Довольно часто политики и старшие менеджеры предприятий превращают рутинные кадровые решения, такие как прием на работу, перевод, повышение и дисциплинарные взыскания, в эффективный источник коррупции. Распространена ситуация, когда менеджеры предприятий энергоснабжения назначают на «выгодные» должности послушных работников в расчете на долю их незаконных заработков. Иногда в газетах появляются материалы об этой «индустрии», которая не требует капиталовложений, однако регулярно приносит значительные дивиденды. Простой угрозы перевода с выгодной должности или приказа о переводе, отмененного на основании заявления от сотрудника, достаточно для открытия канала для незаконного потока денег. Цену взяток, вымогаемых подобным образом, в конце концов платит потребитель в форме более высоких счетов и низкого качества обслуживания.

Диагностика: причины коррупции

Представленный выше обзор указывает на ряд областей в электроэнергетическом секторе, уязвимых для коррупции. Глядя через призму результатов или показателей деятельности предприятий энергоснабжения, довольно трудно разделить влияние неэффективности, коррупции и в некоторых случаях государственной политики. Однако формула Клитгарда (Klitgaard, 1988) М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция) применима и здесь для диагностики коррупции.

В большей части развивающихся стран правительство является единственным поставщиком электроэнергии. В условиях низкой способности к реагированию, слабой подотчетности и неактивного гражданского общества отношения между правительством и населением строятся по принципу «хозяин – слуга», и права граждан на базовые услуги едва признаются. Базовые услуги рассматриваются как одолжение, которое правительственные чиновники делают по собственной воле и желанию на удобных им условиях. Эти услуги предоставляются напрямую правительством или через квазиправительственные агентства вроде корпораций или советов, управляемых профессионалами, которые пользуются широкими привилегиями и операционной свободой в определенных политических рамках.

Прозрачность и доступ к информации являются основой качественного управления. Договоры, заключаемые правительствами (или контролируемыми ими предприятиями), на закупку энергии у производителей, отобранных каким-либо способом помимо проведения конкурентных торгов, создают плодородную почву для коррупции. Даже налоговые каникулы, субсидии и другие льготы, предоставляемые независимым поставщикам энергии в рамках правительственной политики привлечения инвестиций в сектор, легко могут оказаться предметом злоупотреблений и стать источником коррупции, если ими не управляют открыто и прозрачно. Разногласия и продолжающиеся судебные разбирательства вокруг Dabhol Power Company, основанной компанией Enron в Индии в середине 1990-х гг. и начавшей функционировать (фаза I) в 1999 г., являются типичным примером. Энергетический кризис в Калифорнии в 2000–2001 гг., в результате которого вылетели в трубу миллиарды государственных долларов, – яркий пример того, как компании, имеющие политическое влияние, манипулируют рынками и контролирующими органами, обманывая население. Роль, которую сыграла компания Enron и иже с нею в калифорнийском скандале, нельзя назвать коррупцией, поскольку не было доказано существование сговора с правительством или правительственными ведомствами. Но этот случай служит напоминанием о том, что даже сложные системы управления и надзора не гарантируют защиты от крупного мошенничества (приложение 4В).

Неэффективное управление и дефицит предложения создают хорошую почву для коррупции. В развивающихся странах система поставки электроэнергии за последние несколько десятилетий пережила значительное развитие. Она работала довольно хорошо на ранних этапах, когда получателей услуг было немного и они принадлежали к богатому или влиятельному классу. С течением времени и в результате инициатив правительств электричество стало доступным широким слоям населения. Например, в 1970-х гг. Индия запустила программу электрификации небольших деревень и домов бедняков и других социально не защищенных слоев населения. Подобные инициативы потребовали крупных и во многих случаях резких изменений в порядке работы правительственных агентств, и лишь в небольшой их части трансформация прошла гладко.

Внезапное повышение спроса на электричество привело к дефициту предложения, что подготовило почву для крупномасштабной коррупции. С большим размахом нанимали персонал, не обращая должного внимания на его качество или подготовку. Незапланированное и быстрое расширение электросетей привело к общему ослаблению систем контроля и мониторинга. Отсутствие подотчетности и прозрачности превратилось скорее в правило, чем в исключение среди работников предприятий энергоснабжения, которые стали считаться только со своими интересами, особенно в сельских и отдаленных районах.

Правительства развивающихся стран обычно тратят значительную часть своих ограниченных ресурсов на предоставление базовых услуг, таких как начальное образование, здравоохранение, питьевая вода и электроэнергия. Они судят об успехах в этих областях на основании затрат (сколько денег заложено в бюджет и сколько потрачено) и результатов (таких как завершение проектов, протяженность сетей и количество электрифицированных деревень), но почти никогда на основании качества (эффективно ли потрачены деньги с точки зрения повышения качества жизни людей). Отсутствие действенных механизмов мониторинга результатов действий правительства защищает коррупцию от общественного контроля.

Размах крупных хищений в электроэнергетическом секторе значителен, но еще больший ущерб наносит признание коррупции в качестве способа ведения бизнеса. Когда высокопоставленные политики и правительственные чиновники регулярно участвуют в коррупционной деятельности, она перестает считаться позорной. Постепенно то, что считается мелким преступлением в высших эшелонах, становится законной практикой на более низком уровне. На низшем уровне сотрудники предприятий энергоснабжения не видят ничего зазорного в дополнении своей скромной зарплаты поступлениями от того, что считается привилегией должности. Каждодневная мелкая коррупция, с которой сталкивается население, воспитывает циничное отношение, постепенно разрушает веру в систему и в конце концов разъедает моральные основы общества.

Если коррупция становится всепроникающим явлением, как в некоторых странах, борьба с нею в конкретном секторе требует подкрепляющих друг друга изменений в государственном управлении. Несмотря на чрезвычайную желательность такой борьбы, это долгий процесс, требующий твердой политической воли, изменения побудительных мотивов заинтересованных сторон и новых стандартов прозрачности и подотчетности – короче говоря, радикальных изменений в государственном управлении и управлении сектором. Чтобы повысить результативность борьбы с коррупцией в кратко– и среднесрочном плане, стоит сконцентрироваться на тех уязвимых местах, воздействие на которые дает сравнительно высокий эффект. Отправной точкой для борьбы с коррупцией могут стать любые меры – от повышения прозрачности процесса закупок, консультаций специалистов по принятию инвестиционных решений и усиления подотчетности чиновников и менеджеров предприятий энергоснабжения до борьбы с мелкой коррупцией с целью получения поддержки общественности{65}.

В некоторых странах коррупция в процессе закупок и заключения контрактов может быть более крупной проблемой, чем хищения электричества. В таком случае антикоррупционная стратегия должна быть направлена в первую очередь на повышение прозрачности и конкуренции при закупках и заключении контрактов путем усиления подотчетности чиновников через участие общественности и независимых контролирующих институтов. Пресса, гражданское общество, организации, выступающие за повышение прозрачности, и международные финансовые организации уделяют недостаточно внимания мелкой коррупции в электроэнергетическом секторе и обычно сосредотачиваются на крупных контрактах. Из-за объема вовлеченных средств и количества затрагиваемых людей борьба с мелкой коррупцией при взаимодействии с потребителями электроэнергии может в некоторых случаях приобретать более высокую важность.

Типичные условия запуска антикоррупционной стратегии

В последние несколько лет общественность все настойчивее требует принятия мер по борьбе с эпидемией коррупции. Это движение подкрепляется требованиями международного сообщества спонсоров обеспечить надлежащее использование выделяемых ими средств. Ввиду размеров и глубины проникновения мелкой коррупции в сферу взаимодействия с потребителями стратегия борьбы с нею должна быть направлена на улучшение управления предприятием. В антикоррупционную кампанию необходимо вовлечь высших правительственных чиновников, которые должны наглядно доказать свою заинтересованность, выделить ресурсы и создать правовую и институциональную базу; предприятия энергоснабжения, которые могут сделать реформы приемлемыми путем упрощения процедур, использования технологий для повышения результативности и принятия мер по обеспечению поддержки со стороны сотрудников; сотрудников, которым придется во многом пересмотреть практику и отношение; институты гражданского общества, чья роль заключается в повышении прозрачности и подотчетности, и, наконец, потребителей и общественность, которые через активное участие во всех аспектах управления обеспечат устойчивый успех реформ.

Заинтересованность лидеров на высшем уровне

Разработка и осуществление антикоррупционной стратегии

В зависимости от выполнения основных условий, описанных в предыдущих разделах, при борьбе с коррупцией эффективным оказывается ряд мер. Поскольку осуществление антикоррупционной стратегии может потребовать серьезных культурных и поведенческих изменений в государственном управлении и управлении сектором, реформаторам может потребоваться поддержка пассивного большинства. Для этого необходимо искусное политическое управление процессом. Консультации, коммуникации и участие являются важными элементами стратегии, так же как настойчивость, план, подкрепленный адекватными ресурсами, и своевременность. Все это требует определения очередности и приоритетности действий. Разработка антикоррупционной стратегии, расстановка приоритетов и определение последовательности ее осуществления начинается с качественного технического анализа проблемы (рис. 4.1). Стратегия должна строиться с учетом мнения лиц, формирующих общественное мнение, и аналитиков, обладающих глубокими знаниями политэкономии страны и технических операций сектора.

Любая успешная антикоррупционная стратегия в коммунальном секторе включает в себя пять ключевых элементов. Они перечислены в таблице 4.6, а их основные компоненты рассмотрены ниже. На рис. 4.2 представлен процесс реализации стратегии, состоящий из семи ступеней, а в приложении 4А описан процесс реализации стратегии, а также уроки, полученные в штате Андхра-Прадеш, Индия.

От отрицания к признанию

Чтобы противостоять отрицанию проблемы или неуместным домыслам о ней, ее серьезности и влиянии, необходима аналитическая работа. Часто проблему намеренно запутывают, чтобы добиться технических решений (таких как дополнительные инвестиции, новые технологии и субсидии), которые удобны с точки зрения политики. Важно, чтобы ключевые лица, ответственные за принятие решений, признали существование проблемы и работали над достижением широкого согласия по диагнозу. Даже если о существовании коррупции всем известно, отсутствие качественной аналитической работы ослабляет «энтузиастов реформ», когда в процессе реализации встречаются трудности, а «оппоненты» быстро консолидируются. Также важно использовать системный подход и не обвинять конкретных лиц, которые сами могут быть жертвами системы. Объективный технический анализ помогает сделать стратегию политически нейтральной.

Создание коалиции

Ни одна реформа не будет успешной, если не устранить обеспокоенности сотрудников по поводу гарантий занятости и карьерного роста. В странах, не имеющих программ помощи людям, потерявшим работу, гарантия получения средств к существованию крайне важна. В результате реформ во многих секторах сокращаются рабочие места, и если люди решат, что реформы могут стоить им работы, они будут упорно сопротивляться изменениям. Безоговорочное заявление политических руководителей о том, что реформы не приведут к сокращению персонала, вместе с необходимым финансированием причитающихся работникам выплат абсолютно необходимо для принятия реформ населением. Привлекательный пакет при уходе по собственному желанию может помочь при сокращениях. Однако квалифицированных сотрудников следует удерживать, предлагая им возможности карьерного роста и повышение зарплаты. Иногда этот вопрос можно решить путем организации конкурсов на замещение новой руководящей должности и привязывания зарплаты к рыночному уровню и результатам деятельности.

Создание рабочей атмосферы, способствующей карьерному росту сотрудников, может обеспечить постоянную заинтересованность работников в реформах. Неверно полагать, что все сотрудники предприятий энергоснабжения вовлечены в коррупцию. Обычно существует небольшая часть безнадежно коррумпированных работников, небольшая часть работников, борющихся с коррупцией в системе, и большинство, безразличное к проблеме или пассивно коррумпированное. К последней группе относятся работники, которые молча соглашаются с системой искаженных стимулов, где коррупция остается безнаказанной, а иногда даже вознаграждается. Следует ввести объективную совместную систему оценки деятельности, программы обучения для повышения квалификации сотрудников, продвижение на основе заслуг и стимулы, привязанные к результатам деятельности. За мелкие преступления, особенно связанные с коррупцией и сговором, следует ввести наказания. Прозрачная система перевода сотрудников и ограничение свободы действия менеджеров могут сократить политическое вмешательство и воспрепятствовать возникновению коррупционных связей между персоналом предприятия энергоснабжения, нечестными потребителями и местными политиками.

Прямая коммуникация между высшим руководством и персоналом является очень эффективным способом обеспечения сотрудников свежей и точной информацией из первых уст. Такая коммуникация может принимать форму регулярных информационных бюллетеней, содержащих обращение генерального директора предприятия к сотрудникам по важной проблеме, вопросы и письма от сотрудников вместе с ответами и разъяснениями руководства, просьбы к сотрудникам высказать свое мнение по вопросам работы предприятия, а также новости о ходе реформ. Заслуживающие доверие коммуникация и действия руководства помогают получить поддержку большинства сотрудников, которые иначе испытывают противоречивые чувства в связи с борьбой с коррупцией.

Улучшение бизнес-процессов предприятий

Первым шагом на пути к совершенствованию методов ведения бизнеса предприятиями энергоснабжения является упрощение процедур. Многих потребителей сбивают с толку объемные и непонятные формы, которыми пользуются коммунальные предприятия. Это ставит их в зависимость от милости посредников и сотрудников предприятия, у которых может возникнуть соблазн вступить в сговор. Отсутствие ясности в процедурах (например, неопределенность того, что именно нужно предприятию, чтобы подключить нового клиента или починить счетчик) часто заставляет потребителя по несколько раз приходить в офис предприятия и терпеть неудобства. Упрощение форм и процедур уменьшает эти трудности, экономит время сотрудников и повышает удовлетворенность клиентов.

Следует кодифицировать внутренние процедуры и четко определить обязанности. Внутреннюю операционную политику, бизнес-процедуры и процессы принятия решений редко пересматривают и обновляют, и со временем они теряют внутреннюю логику. Кроме того, отсутствие ясности ведет к нарушению процедур. Предприятия должны периодически пересматривать и обновлять свои процедуры и информировать сотрудников об изменениях в процессе дополнительного обучения, которое может понадобиться для избавления от путаницы и повышения эффективности.

Предприятиям энергоснабжения выгодно использование современных технологий. Полная база данных потребителей, связанная с управленческой информационной системой, может повысить эффективность и уменьшить мошенничество. Программное обеспечение типа «инструмента для анализа информации о клиентах» может помочь в отслеживании хищений и неплатежей. Многие предприятия энергоснабжения используют дистанционное измерение, предоплаченное потребление, выписку и оплату счетов на месте и дистанционный контроль подстанций. Расходы на внедрение новых технологий компенсируются повышением эффективности работы всего предприятия. В развивающихся странах набирает популярность оплата счетов с использованием электронных каналов и чеков. Предприятиям следует поощрять такие методы оплаты, так как они улучшают денежный поток и уменьшают масштаб коррупции. Для лучшего обслуживания клиентов можно использовать такие технические нововведения, как бесплатные телефонные номера, веб-сайты или SMS-приложения.

Предприятия энергоснабжения также могут повысить эффективность и искоренить коррупцию, передавая некоторые услуги на аутсорсинг. Аутсорсинг управленческих функций оказался не слишком успешным в данном секторе, но многие предприятия энергоснабжения с успехом используют контракты на основе результатов деятельности для аутсорсинга таких услуг, как снятие показаний счетчиков, подготовка и доставка счетов. Среди характеристик, которые делают аутсорсинг привлекательным, – большая гибкость в работе, меньшие расходы и более жесткая дисциплина. Сопротивление со стороны персонала и профсоюзов часто может подрывать эффективность подобных инициатив, но правильно структурированные альтернативные механизмы могут оказаться успешными, как показали некоторые франчайзинговые компании в сельских районах индийского штата Орисса{66}.

Контракты, особенно крупные, на покупку оборудования, топлива или электроэнергии связаны со значительными денежными суммами и представляют собой сферу, где процветает коррупция. Эффективная антикоррупционная стратегия должна сделать процесс закупок прозрачным. В этой области с помощью технологий можно добиться значительных качественных улучшений.

Приоритетным шагом должно стать создание веб-сайта, на котором регулярно выкладывается и обновляется информация о принципах заключения контрактов и процедурах предприятия энергоснабжения, деталях готовящихся контрактов и выполнении подписанных контрактов. Использование сайта для подобных целей оказалось более действенным и экономичным методом, чем, например, публикация информации в газетах или размещение на доске объявлений.

Предприятие должно иметь ясный перечень принципов заключения контрактов. Естественно, они могут быть разными на разных предприятиях и время от времени меняться. Хотя открытые конкурентные торги являются абсолютной необходимостью, некоторые предприятия энергоснабжения в ответ на государственную политику могут резервировать контракты определенного типа или размера для местных игроков, а все прочие выставлять на открытые национальные и международные конкурентные торги. Многосторонние агентства по оказанию помощи, такие как Всемирный банк, поддерживают международные конкурентные торги, за исключением небольших контрактов, для которых приемлемы национальные торги, но некоторые двусторонние спонсоры могут ограничивать конкуренцию страной-кредитором и страной – получателем помощи. Предприятия энергоснабжения могут иметь списки допущенных поставщиков и продавцов на конкретные периоды для конкретных товаров или услуг. Некоторые составляют черные списки подрядчиков или поставщиков, демонстрирующих плохие результаты. Многие предприятия в неотложных случаях проводят тендеры на краткосрочные контракты. Предварительный отбор подрядчиков для крупных или технически сложных работ – довольно распространенное явление. Так же как и «двухэтапные конкурсы», предусматривающие подачу технического и финансового предложений. На некоторых предприятиях предусматривается процедура переговоров с участниками торгов. Все это вопросы политики, которые могут значительно варьировать на разных предприятиях и в разных странах, однако в любом случае информация о них должна широко распространяться и быть легко доступной любому заинтересованному лицу.

По каждому конкретному контракту на веб-сайте должна быть ясная и однозначная информация относительно критериев предварительного отбора для участия в этом контракте; объемов, технических требованиях и сроках завершения этапов работ; любая другая информация, касающаяся места проведения работ, состояния почв и рельефа местности; а также полный перечень контрактной документации, которая сделает ненужным визит в офис предприятия. Важно, чтобы тендерную документацию можно было получить через Интернет и чтобы она принималась наравне с выданной на предприятии.

Публикация всей связанной с контрактом информации на веб-сайте служит защитой от изменения правил игры после начала процесса. В число других методов, способствующих повышению прозрачности процедур заключения контрактов, входит принятие стандартов, разработанных соответствующим бюро, инспекция работ и оборудования третьей стороной перед осуществлением платежей, помощь квалифицированных консультантов на различных этапах сложных контрактов, финансирование работ в соответствии с графиком, своевременные платежи подрядчикам и регулярные проверки работ высшим руководством.

Усиление институциональных механизмов подотчетности