Демократизация Бернхаген Патрик

Типы демократической смены режимов

Первый шаг на пути трансформации авторитарных правительств в полноценные демократии – смена авторитарного режима на демократический, даже если это будет ограниченная демократия. Какую роль сыграли простые граждане Восточной Азии и их политические лидеры в этом переходе? Хантингтон[1028] разделил транзиты на три типа в зависимости от того, кто играет ведущую роль в этих процессах. Если это оппозиция, то имеет место смещение (replacement). Трансформация (transformation) происходит, если правящие элиты играют лидирующую роль. Если и правящая элита, и оппозиция играют одинково значимую роль, имеет место замещение (transplacement) режима. Из приведенных трех типов смещение и трансформация представляют собой соответственно наиболее и наименее радикальные виды демократического транзита.

Таблица 23.2. Типы демократических транзитов и рейтинги демократии в Восточной Азии

Источники: Данные о транзитах получены из исследования Адриана Каратницкого и Питера Акермана[1026]; данные Freedom House – на вебсайте <www.freedomhouse.org>. Типы транзитов классифицированы по схеме Хантингтона[1027].

В табл. 23.2 приведен список недавно перешедших к демократии государств Восточной Азии с указанием типа изменения режима и обобщенной оценки политических прав и свобод по версии Freedom House на точке транзита, а также их более поздняя оценка в 2007 г. В таблице, кроме того, указано, какие движущие силы действовали в ходе транзита каждого из государств, и то, отмечалось ли в процессе транзита существенное насильственное противостояние между государством и силами оппозиции. В Восточной Азии единственным случаем установления демократии путем насильственного смещения режима являются Филиппины, а Тайвань – единственным примером постепенного перехода к демократии, где правящая элита играла роль инициатора и лидера.

Филиппины

Процесс перехода Филиппин к демократии начался в период президентства Фердинанда Маркоса, правившего более 20 лет, с 1965 по 1986 г. За это время он он приостановил действие и отменил Конституцию 1935 г., для того чтобы иметь возможность быть избранным на шестилетний срок неограниченное число раз; вверил ключевые должности в правительстве своей жене, детям, родственникам и близким друзьям; объявил в государстве военное положение для укрепления своей власти; позволил службам государственной безопасности подвергнуть пыткам и убить более 30 000 человек, включая главного оппозиционера, сенатора Бенигно Акино-младшего в 1983 г. Все это время Маркос и его семья планомерно обогащались путем открытой и повсеместно распространенной коррупции. На протяжении всего срока пребывания у власти этого невоенного диктатора официальный ежегодный доход Маркоса не превышал 5700 долл. Когда он покинул страну в 1986 г., его личное состояние оценивалось в более чем 5 млрд долл.

Разрастающаяся коррупция и масштабное политическое насилие привели к отчуждению от режима всех слоев общества, включая бывших сторонников Маркоса. В феврале 1986 г. он баллотировался на четвертый президентский срок против Корасон Акино. Несмотря на то что он был объявлен победителем в этих сфальсифицированных выборах, Маркосу пришлось бежать на Гавайи в день инаугурации, так как в стране начались массовые волнения, известные как «Революция народной власти»[1029], в которых приняло участие не менее 500 000 филиппинцев, включая также некоторых религиозных, политических и военных лидеров. После бегства Маркоса Корасон Акино, лидер оппозиционного движения, стала президентом первой демократии третьей волны в Восточной Азии.

Южная Корея

Вслед за Филиппинами глобальная волна демократизации достигла других стран Восточной Азии и запустила процесс политического транзита в Южной Корее. Генерал Пак Чон Хи жестко управлял страной в период своего более чем 20летнего правления (с 1961 г.), при этом активно развивая экономику страны за счет роста экспортной промышленности. Менее чем через два месяца после убийства Пака, 26 октября 1979 г., в результате военного переворота к власти пришел генерал Чон Ду Хван, подавивший поднимавшееся после смерти Пак Чон Хи движение за демократизацию. 17 мая 1980 г. Чон объявил в стране военное положение и распустил Национальное собрание. 18 мая он отправил войска в Кванджу для подавления растущих протестов против введения военного положения; военными были убиты 207 и ранены 987 человек. Это событие стало символом деспотической власти и по сей день печально известно как «Резня в Кванджу».

С 10 по 29 июня 1987 г. уличные демонстрации, часто называемые «Июньским народным восстанием», собирали все больше людей, превышая числом силы полиции. Перед правительством Чона встал тяжелый выбор: использовать армию для подавления демонстраций за несколько месяцев до начала запланированных летних Олимпийских игр, или принять требования антиправительственных сил по проведению прямых всенародных президентских выборов. После 17 дней непрекращающихся демонстраций и под сильным давлением со стороны США и Международного олимпийского комитета правительство согласилось пойти навстречу широким требованиям демократических реформ. Это соглашение, получившее название «Декларация 29 июня за политические реформы» стало основой мирного перехода Южной Кореи к демократии. Оно также стало примером модели замещения в демократическом транзите для других стран Восточной Азии.

Тайвань

Тайвань стал демократией третьей волны после пяти лет постепенной либерализации, начатой Цзян Цзинго, – лидером правящей партии Гоминьдан.

После разрыва с Китаем в 1949 г. Гоминьдан управляла страной посредством однопартийной системы в условиях военного положения. На протяжении почти 40 лет оппозиционные партии были под запретом, а политическим диссидентам не разрешалось участвовать в национальных выборах. Однако после 1980 г. оппозиционное движение против военного положения начало постепенно набирать силу, особенно после успехов «Революции народной власти» на Филиппинах и Июньского народного восстания в Южной Корее. В сентябре 1986 г. оппозиционное движение незаконно сформировало Демократическую прогрессивную партию (ДПП), первую оппозиционную партию на Тайване. 12 июня 1987 г. ДПП провела массовые митинги против Закона о национальной безопасности перед Законодательным Юанем. Осознавая неконтролируемые последствия нарастающих протестов, а также под усиливающимся давлением со стороны Конгресса США по поводу создания институциональной базы демократии, Цзян Цзинго отменил военное положение 14 июля 1987 г., более чем год спустя после того, как он в неформальной обстановке указал на необходимость его отмены.

После отмены военного положения тайванцам формально было разрешено участвовать в протестах и демонстрациях против правительства Гоминьдан. Появились новые политические партии, такие как Новая партия Китая и Тайваньская независимая партия, требовавшие положить конец однопартийной системе. Новые партии призывали к дальнейшей политической либерализации, ставя под сомнение позицию Гоминьдан по всем важнейшим политическим вопросам, а также тесные связи Гоминьдан с материковым Китаем. В конце концов Гоминьдан и оппозиционные силы пришли к компромиссу в отношении поправок к конституции, что обеспечило проведение в 1992 г. свободных, честных и конкурентных выборов в национальное собрание, а в 1996 г. – прямых всенародных выборов президента и вице-президента. По сравнению с транзитом в Южной Корее демократические режимные изменения на Тайване были более медленными и постепенными, а лидеры правящей партии играли в них более значимую роль.

Таиланд

Таиланд пошел по пути, сходному с южнокорейским, в том смысле, что там также на протяжении предшествовавших демократизации десятилетий правили военные. Начиная с 1932 г., когда в результате военного переворота абсолютная монархия превратилась в конституционную, военные периодически находились у власти. В 1986 г. генерал Прем, в прошлом – лидер одной из хунт, начал либерализацию политической системы, тем самым позволив организоваться силам гражданского общества и оппозиционным группам. В 1988 г. в стране были проведены парламентские выборы в соответствии со всеми демократическими нормами, и было сфрмировано коалиционное правительство, которое возглавил генерал Чатчай Чунхаван. В то время как экономика страны быстро поднималась под руководством возглавляемого им правительства, Чунхаван был арестован в ходе военного переворота 23 декабря 1991 г. по обвинениям в коррупции и некомпетентности.

Новая военная хунта во главе с генералами Сунтхорном и Сучиндой начала предпринимать чрезвычайно жесткие меры, направленные на ликвидацию результатов политической либерализации генералов Према и Чунхавана. Это привело к массовым уличным демонстрациям. Хунта отреагировала применением силы, расстреляв в Бангкоке демонстрантов, требовавших возвращения к гражданскому правлению. Это не помешало людям массово выйти на улицы. После трех недель масштабных вооруженных столкновений в мае 1992 г. военная хунта и представители оппозиции пришли к обязательному для обеих сторон соглашению о внесении поправок в конституцию с целью уменьшить роль военных в политике. Также было достигнуто соглашение о том, что премьер-министр будет избираться из числа членов парламента, а не назначаться военной элитой. «Народная Конституция» 1997 г., самая демократическая конституция в регионе, создавала три новых демократических института и уполномочивала проведение прямых выборов в сенат; в результате Таиланд уверенно следовал по пути консолидации возникшего демократического режима. Однако 19 сентября 2006 г. военные осуществили очередной переворот с целью изгнания демократически избранного правительства Таксина Чинавата, оправдывая это хронической коррупцией в правительстве.

Монголия

Монголия начала свой переход к демократии с распадом Советского Союза. В начале 1989 г. гражданские группы, в большинстве своем возглавляемые представителями среднего класса, стали требовать проведения демократических реформ и образовали оппозиционные партии, такие как, например, Монгольская демократическая партия. В ответ на это сторонники компромиссного пути в Монгольской народно-революционной партии, бывшей Коммунистической партии, известной как МНРП, приступили к длительным переговорам с оппозицией по подготовке демократических реформ и выработке проекта новой конституции. В июле 1990 г. в Монголии были проведены первые свободные и честные парламентские выборы, в результате которых в рамках демократической системы у власти вновь оказалась МРНП. В июле 2003 г. были проведены первые выборы по новой конституции, гарантирующей политические права и гражданские свободы. На сегодняшний день Монголия является единственной страной вне Восточной Европы, успешно совершившей транзит от коммунистического правления к высококонкурентной многопартийной капиталистической демократии.

Камбоджа

Как и Монголия, Камбоджа начала свой демократический транзит от однопартийной коммунистической системы. Но в отличие от Монголии история Камбоджи была омрачена непрекращающимся конфликтом с Вьетнамом, что требовало решающего участия международного сообщества в переходе к демократии. В октябре 1991 г. четыре противоборствующие группы (красные кхмеры, монархическая партия Фунсинпек, провьетнамская Камбоджийская народная партия Хун Сена и небольшая по численности республиканско-буржуазная фракция) и 18 государств подписали Парижские мирные соглашения, что положило начало процессу демократизации. Целью соглашений было сделать Камбоджу по-настоящему суверенным государством с ограниченным влиянием Вьетнама на ее внутреннюю политику. Установившаяся демократия, таким образом, не была стихийным движением среднего класса. Парламентские выборы в мае 1993 г. на основе консоциативных соглашений между силами, поддерживающими монархию, и сторонниками Хун Сена привели к созданию многопартийной демократии, ставшей крайне неустойчивой. В июле 1997 г. в результате кровавого и жесткого вооруженного переворота вновь установился диктаторский режим Хун Сена, бывшего бойца красных кхмеров. Пример Камбоджи является своего рода уникальным случаем среди новых демократий в Азии главным образом потому, что ее демократическая конституция и свободные выборы явились результатом мирного урегулирования и прямого вмешательства ООН.

Индонезия

Переход к демократии в Индонезии знаменует собой падение последнего невоенного авторитарного режима в регионе Восточной Азии. Начавшийся в 1998 г. демократический транзит был, главным образом, результатом длительного экономического кризиса, усугубившегося в связи с азиатским экономическим кризисом конца 1997 г. Нехватка продовольствия и лекарств вынуждала студентов и простых граждан организовывать протесты против президента Сухарто, правившего страной в течение более 30 лет – с 1967 по 1998 г. 21 мая 1998 г. перед лицом растущей мобилизации масс Сухарто передал полномочия вице-президенту Хабиби, стороннику режима и также члену правящей партии Голкар. В течение следующих месяцев партия Голкар в новом составе вела переговоры с оппозиционными партиями и военными о создании новой демократической конституции и проведении свободных, честных и конкурентных выборов. Успех переговоров повлек за собой проведение в 1999 г. первых демократических парламентских выборов в Индонезии, а в 2004 г. – президентских выборов, что привело к образованию демократии в крупнейшем в мире по численности мусульманского населения государстве.

Как уже отмечалось, в шести из семи случаев переходов к демократии в Восточной Азии понадобились переговоры между правящей элитой и оппозицией, что требовало компромисса от каждой стороны. Единственным исключением из подобных транзитов по модели замещения стали Филиппины, где граждане заставили авторитарных политических лидеров покинуть страну. В пяти из семи случаев демократические транзиты опрокинули неидеологизированные авторитарные режимы (Филиппины, Южная Корея, Тайвань, Таиланд, Индонезия). Только в двух случаях произошел переход к демократии от систем с коммунистической идеологией (Камбоджа и Монголия).

Имеющаяся литература по глобальным волнам демократизации указывает на то, что переход к демократии по типу замещения, предполагающий заключение политического пакта до начала транзита, последовательно создает стабильные демократии, менее подверженные рискам контрреформ и коллапсу, чем в тех демократиях, которые шли другими путями[1030]. Например, в Португалии, Испании и Греции подобные пактированные транзиты завершились созданием стабильных и консолидированных демократий менее чем за десятилетие за счет облегчения согласительных процедур, достижения компромисса и поиска консенсуса между демократической оппозицией и авторитарными элитами. И напротив, непактированные демократические транзиты, инициированные как снизу, так и сверху, приводят к возрождению авторитаризма или нестабильности режимов, поскольку демократические силы или правящая элита исключены из процесса формирования институциональной системы новых демократий.

Филиппины как раз соответствуют такому образцу. Реализованный по модели смещения режима демократический транзит на Филиппинах был крайне нестабильным. Страна пережила многочисленные безуспешные попытки военных переворотов и массовые протесты. Однако и все другие молодые демократии Восточной Азии, основанные на пактах, также были нестабильны. В Индонезии Национальное собрание объявило импичмент президенту Абдурахману Вахиду и избрало на этот пост вице-президента Мегавати Сукарнопутри. В Южной Корее Национальное собрание объявило импичмент президенту Но Му Хену и приостановило его полномочия главы исполнительной власти. На Тайване проигравший президентские выборы кандидат пытался свергнуть демократически избранное правительство путем внеправовых массовых протестов. В Камбодже и Таиланде государственные перевороты опрокинули демократически избранные правительства. В этих странах произошло возвращение к авторитарным режимам, были распущены парламенты и запрещена политическая деятельность. Новые демократии Восточной Азии не были устойчивыми вне зависимости от типа транзита. Очевидно, что модель транзита не является определяющей для процесса консолидации демократий в Восточной Азии.

Причины переходов к демократии

Что побудило семь восточноазиатских стран влиться в глобальную волну демократизации? В литературе выявлены два набора благоприятствующих факторов в качестве наиболее вероятных объяснений глобальной волны демократизации. Первый из них имеет отношение к политическим и прочим переменам, произошедшим внутри страны, второй – касается событий в соседних государствах и в других странах[1031]. Индивидуальное сочетание набора этих факторов существенно различается в разных регионах и странах[1032]. Внутригосударственные факторы играли более важную роль в Латинской Америке, в то время как в Европе доминировали внешние факторы. В Восточной Азии, как и в Латинской Америке, для стимулирования демократических транзитов внутренние условия были более значимыми, чем внешние.

В Европе и Латинской Америке региональные международные организации и отдельные правительства способствовали продвижению демократии. В Восточной Азии не было подобных организаций или правительств. Единственным наиболее влиятельным международным актором были США. Более того, до падения Берлинской стены международный контекст холодной войны в значительной степени сдерживал демократическое развитие региона, предоставляя правительствам обоснование для подавления политической оппозиции. США поддерживали репрессивные режимы, чтобы остановить распространение коммунизма, что «создавало неблагоприятное соотношение сил между государством и гражданским обществом для демократизации»[1033]. Только после десятилетий быстрого экономического роста гражданское общество стало достаточно сильным, чтобы бросить вызов власть предержащим. Тогда США вмешивались напрямую, чтобы удержать авторитарные режимы от применения силы против зарождающегося демократического движения.

Нет сомнений в том, что вмешательство США способствовало мирным демократическим транзитам, особенно на Филиппинах, в Южной Корее и на Тайване. Как отмечают Даймонд[1034] и другие ученые, также очевидно, что желание авторитарных лидеров видеть свои страны воспринимаемыми в качестве развитых по случаю международного события, подобного летним Олимпийским играм, способствовало мирным транзитам в этих странах. Переход к демократии на Филиппинах путем «Революции народной власти» также оказал влияние на последующие транзиты в других странах Восточной Азии за счет распространения методов и техник демократических изменений за пределы страны[1035]. За исключением Камбоджи, однако, подобные вмешательства извне или эффект «снежного кома» не могут считаться непосредственными или главными причинами демократических транзитов в странах Восточной Азии.

Как и в других регионах, демократизации в Восточной Азии способствовало множество внутренних факторов. Из общего числа этих факторов, которые включали среди прочего и рост среднего класса, и изменение культурных ценностей в пользу демократического правления, непосредственной и главной причиной демократизации в Восточной Азии считается развитие гражданского общества[1036]. Один только рост гражданских общественных групп поддерживал баланс силы между авторитарными лидерами и демократической оппозицией. В шести из семи последних случаев демократизации в Восточной Азии подобный баланс сил приводил к успешным переговорам между противоборствующими силами и способствовал переходу к демократии путем замещения или трансформации. Например, в Южной Корее заметную роль играли религиозные организации, содействуя продвижению прав человека и гражданских свобод. На Тайване и в Таиланде разнообразные социальные движения, организованные правозащитными группами и группами по защите окружающей среды, большей частью – из выходцев из городского среднего класса, бросали вызов репрессивным режимам и требовали демократических реформ.

По мнению Юнхан Ли[1037], колониальное наследие и внешние факторы не оказывали прямого влияния на активацию смены режимов. В Восточной Азии основным инициатором демократических изменений выступали гражданские движения. Во всем регионе эти движения ослабляли авторитарные элиты путем демонстраций, бойкотов и забастовок, а также путем распространения демократических настроений среди населения через требования избрания новых руководителей и предоставления политических прав. От католических Филиппин до большей частью буддистских Тайваня и Таиланда и до многоконфессиональной Южной Кореи гражданские движения были самой главной и влиятельной силой, двигавшей авторитарное правление в сторону демократии.

Известно, что деятельность гражданских организаций в процессе демократического транзита имеет долгосрочные последствия для углубления и расширения ограниченной демократии. Анализ данных Freedom House Адрианом Каратницким и Питером Акерманом[1038] подтвердил долгосрочный благотворный эффект гражданской активности для либеральной демократизации. Согласно этому анализу, из 67 стран, переживших демократический переход за последние три десятилетия, в 75 % случаев транзиты с участием сильных гражданских объединений приводили к установлению либеральных демократий. Только в 18 % случаев транзиты, проходившие без активного участия гражданских объединений, завершались установлением либеральной демократии. Чем сильнее гражданское общество, тем более вероятен прогресс в направлении полноценной демократии. Возврат к недемократическому правлению встречается чаще там, где есть насилие и менее сильное гражданское общество. Применимо ли это обобщение к Восточной Азии?

В противовес выводам, следующим из анализа данных Freedom House, прогресс в области политических прав и гражданских свобод в посттранзитных странах Восточной Азии мало связан с уровнем гражданской активности или уровнем насилия (см. табл. 23.2). Например, на Филиппинах при наличии сильных гражданских объединений в период, предшествовавший транзиту, политические институты не смогли расширить свободы даже в результате более чем десятилетнего демократического правления. На Тайване уровень гражданского участия был невысоким, но страна официально стала либеральной демократией. Индонезия и Южная Корея также официально стали либеральными демократиями несмотря на существенный уровень насилия в процессе демократических транзитов. Из семи демократий третьей волны в регионе только Монголия соответствует более ранним выводам о том, что масштабный ненасильственный гражданский активизм приводит к установлению либеральной демократии.

23.2. Ключевые положения

• Влияние активных организаций гражданского общества на расширение прав и свобод в Восточной Азии менее заметно, чем в других регионах.

• Практически все пактированные демократические транзиты по модели замещения имеют более высокие рейтинги Freedom House в течение многих лет после транзита.

• В Восточной Азии транзиты на основе смещения режима приносили больше вреда, чем пользы на последующей стадии консолидации демократии.

• В Восточной Азии модель демократического транзита более значима для консолидации режима, чем уровень гражданского активизма.

Демократическое управление

Все новые демократии Восточной Азии, кроме несостоявшейся демократии в Камбодже, проводят регулярные конкурентные и свободные выборы политических лидеров на национальном и местном уровнях. Таким образом, с институциональной точки зрения они успешно превратились в электоральные демократии. По существу, однако, они станут хорошо функционирующими полноценными демократиями, только если электоральные и другие политические институты будут работать по правилам и нормам демократической политики и будут все больше соответствовать предпочтениям граждан[1039]. Чтобы отслеживать прогресс в области качества демократизации, все большим числом ученых предпринимаются попытки оценить улучшение характеристик демократий в других регионах. Например, Франсис Хагопиан[1040] проанализировала базу данных проекта «Индикаторы государственного управления»[1041] (Governance Indicators) Всемирного банка (2007 г.) с целью оценки и сравнения изменений качества демократического управления в 12 странах Латинской Америки.

Насколько хорошо функционируют молодые демократии Восточной Азии, каковы их достижения по консолидации демократических институтов, и удовлетворяют ли они избирателей? База данных проекта «Индикаторы государственного управления» представляет количественные показатели по шести параметрам управления за десятилетний период с 1996 по 2006 г.[1042] Как отмечает Хагопиан[1043], первые два параметра – «Право голоса и подотчетность» (Voice and accountability), «Политическая стабильность»[1044] (Political stability) – характеризуют прочность демократии; вторые два – «Эффективность государственного управления» (Government effectiveness) и «Качество государственного регулирования» (Regulatory quality) – показывают ее эффективность, и последние два – «Верховенство закона» (Rule of law) и «Контроль над коррупцией» (Control of corruption) – соблюдение конституционных норм. Значения индикаторов для каждой страны – это средневзвешенные значения[1045] на основе доступной из разных источников информации по стране. Страны ранжируются в пределах от –2,5 (низкий показатель) до +2,5 (высокий показатель). Отрицательные значения указывают на неудовлетворительные, относительно плохие характеристики, в то время как положительные – на сравнительно лучшие. Для каждой из стран Восточной Азии, в которых недавно произошли режимные изменения, в табл. 23.3 (часть А) приводятся данные за 2006 г. по всем шести параметрам демократического управления, а также разница с индексами за 1996 г. (часть Б).

Таблица 23.3. Изменение показателей качества демократического управления

Источник: World Bank Governance Indicators <www.govindicators.org>.

Если взглянуть на показатели 2006 г. по каждому из измерений в семи недавно перешедших к демократии восточноазиатских странах, видно, что ни по одному из параметров значения не были существенно больше или меньше нуля. По каждому измерению страны делятся на две группы: одна с отрицательными значениями индексов, другая – с положительными. Например, по трем параметрам («Право голоса и подотчетность», «Эффективность государственного управления», «Контроль над коррупцией») четыре из семи стран имеют положительные значения индексов, а три страны – отрицательные значения. С другой стороны, по таким параметрам, как «Политическая стабильность», «Качество государственного регулирования» и «Верховенство закона», у четырех стран значения индексов отрицательные, у трех других – положительные. Таким образом, для новых демократий Восточной Азии нельзя выделить какое-либо одно измерение качества государственного управления с существенно лучшими или худшими показателями, чем по другим измерениям. Характеристики стран по каждому параметру достаточно неоднородны.

Средние значения для каждой страны по шести индексам выявляют три типа возможных показателей – полностью отрицательные, смешанные и полностью положительные. Камбоджа и Филиппины относятся к первой группе с полностью отрицательными значениями, Южная Корея и Тайвань – к группе с положительными значениями. Индонезия, Монголия и Таиланд тем временем входят в группу стран со смешанными, отрицательными и положительными, значениями. В целом в Восточной Азии страны только с положительными значениями по всем шести параметрам составляют меньшинство (меньше трети). Более того, значения индексов даже для этих двух стран с полностью положительными значениями не превышают +1,0 по 5-балльной системе от –2,5 до +2,5 по всем или большинству измерений. Лишь по параметру эффективности государственного управления Южная Корея и Тайвань преодолели отметку в +1,0. В этом отношении новые демократии Восточной Азии сильно отличаются от Японии, Испании и других консолидированных демократий, у которых по каждому из параметров качества государственного управления оценки не опускаются ниже +1,0.

В совокупности эти данные указывают на то, что новые восточноазиатские демократии далеки от хорошо функционирующих консолидированных демократий.

Каков прогресс этих стран по улучшению качества демократического управления за десятилетний период с 1996 по 2006 г.? Для ответа на этот вопрос мы сравнили изменения показателей для каждой страны (см. часть Б табл. 23.3). Исходя из данных, видно, что за прошедшее десятилетие для четырех из семи стран значения большинства показателей стали ниже (Камбоджа, Монголия, Филиппины, Таиланд). Только в одной стране – Южной Корее – большинство показателей изменилось к лучшему. В Индонезии и Тайване улучшилось и ухудшилось равное число показателей. В целом многие новые демократии в регионе не имели значительных улучшений за последнее десятилетие. Их неудачи, как представляется, не связаны с какими-либо независимыми переменными, как, например, модель демократического транзита, масштаб активности гражданского общества, форма правления или уровень социально-экономического развития.

Теперь сравним результаты изменений по каждому параметру для всех стран. По большинству из четырех параметров – «Политическая стабильность», «Качество государственного регулирования», «Верховенство закона» и «Контроль над коррупцией» – большая часть стран испытали отрицательные изменения. Только по показателю «Эффективность государственного управления» в большинстве стран имели место изменения в положительную сторону. Со значительным перевесом, четыре к одному, ухудшения превышают улучшения. По параметру «Верховенство закона» во всех странах, кроме Южной Кореи, наблюдается отрицательная динамика. По параметру «Контроль над коррупцией» также в пяти странах из семи зафиксированы отрицательные изменения. Эти негативные изменения указывают на четкую траекторию движения в сторону нелиберальной демократии в последнее десятилетие.

Преобладание негативных показателей по шести параметрам указывает на то, что большая часть из семи демократий Восточной Азии не так эффективны, как другие страны, изученные Всемирным банком. В то же время уменьшение средних показателей по параметрам за последние 10 лет показывает, что большинству из этих демократий не удалось улучшить свою эффективность за указанный период. Если рассматривать эти данные в совокупности, очевидно, что торможение развития демократического управления является одной из ключевых характеристик качества демократизации в Восточной Азии[1046]. Относительно низкое качество демократического управления и понижательный тренд слабо связаны с моделями демократического транзита, формой правления или уровнем гражданского активизма, предшествовавшим транзиту. Отличительными характеристиками стран с лучшими показателями являются высокий уровень социально-экономического развития и более длительные периоды демократического правления, как показывают примеры Южной Кореи и Тайваня.

23.3. Ключевые положения

• Согласно проекту «Индикаторы государственного управления» Всемирного банка, измеряющим верховенство закона и контроль над коррупцией, большая часть новых демократий третьей волны в Восточной Азии являются нелиберальными или плохо функционирующими либеральными демократиями.

• Движение в сторону расширения и углубления ограниченной демократии до хорошо функционирующей либеральной демократии остановилось.

• Только Южная Корея и Тайвань на протяжении 10 лет сохраняют положительные значения показателей «Верховенство закона», «Контроль над коррупцией», «Качество государственного регулирования», «Право голоса и подотчетность», «Политическая стабильность» и «Эффективность государственного управления».

• Более высокий уровень социально-экономического развития и более длительный срок демократического правления в совокупности способствуют улучшению качества демократического управления.

Что мы усвоили из предшествующих глав о том, как общества добиваются демократии и поддерживают ее существование? Из первой части книги мы узнали, как отличить демократический режим, а также как общества борются за то, чтобы стать демократическими и оставаться таковыми. Мы выяснили, что демократия не является полноценной без верховенства закона (см. гл. 2 наст. изд.), но также что демократия не обязательно включает все политические, социальные или экономические условия, которые люди считают желательными (см. гл. 3 наст. изд.). В главе 4 показано, что распространение демократии, занявшей господствующее положение на политической карте мира, происходило в несколько «волн» и «развилок», но неверно считать все демократические транзиты, произошедшие с начала 1970х годов, частью одной продолжительной «третьей волны». Вместо этого мы говорим о «глобальной волне демократизации», подчеркивая различные причины и разрывы между разными кластерами демократизации после 1970 г. В главе 5 в общих чертах обозначены контуры этой волны и предвосхищены некоторые проблемы, затем более детально исследованные в главах, посвященных регионам, в четвертой части настоящей книги. После обзора основных теоретических подходов к изучению демократизации в главе 6 выдвигается идея о том, что лейтмотивом демократизации является расширение политических и экономических возможностей граждан (human empowerment). Во второй и третьей частях настоящей книги показано, как на процесс демократизации и консолидацию новых демократий влияют различные каузальные и контекстуальные факторы. Международная среда, экономика, бизнес-элиты, массовые убеждения, гендер, социальный капитал, социальные движения и транснациональные правозащитные сети, поведение избирателей, политические партии, избирательные системы, партийные системы, формы правления и СМИ – все они обусловливают и формируют саму возможность и степень успешности демократизации стран. В главе 18 исследованы факторы, препятствующие успешной демократизации.

То, насколько легко эти теоретические находки могут быть превращены в практические рекомендации для тех, кто осуществляет демократизацию («демократизаторов»), зависит от выбора подхода к демократическим институтам – или речь идет только о заимствовании демократических институтов, или о расширении понимания того, как демократические институты укореняются в обществе. Этот выбор подразумевает различие между «поверхностной» и «глубокой» демократизацией. «Поверхностная» демократизация связана с ситуациями тактического характера, которые элитам относительно просто сформировать. Политологи любят обращать внмание на эти сюжеты. В случае «поверхностной» демократизации можно дать точный совет и определить успешные стратегии акторов. В отличие от «поверхностной» «глубокая» демократизации связана с задачами развития и предполагает реализацию долгосрочных стратегий с широкой координацией для запуска далеко идущего процесса наделения граждан возможностями, посредством которых рядовые граждане получают средства и обретают волю к борьбе за достижение и поддержание демократических свобод. Этот процесс существенно сложнее поддается человеческому вмешательству, нацеленному на получение незамедлительного результата.

В оставшейся части настоящей главы мы определим и обсудим ряд факторов, способствующих и препятствующих демократизации. Мы начнем с тактических, далее перейдем к стратегическим факторам и завершим рассмотрение факторами развития. Двигаясь по этому пути, мы также переходим от изучения факторов, формирующих «поверхностную» демократизацию, к факторам «глубокой» демократизации и от изучения краткосрочных к рассмотрению долгосрочных процессов. В нашем исследовании мы исходим из того, что авторитарные элиты, являющиеся акторами, стремящимися к максимизации власти, вряд ли откажутся от власти, пока на них не будет оказано давление. Таким образом, ключевой вопрос состоит в том, как создать и поддерживать способствующее демократизации давление на элиты.

Тактические и стратегические факторы

Одним из условий, способствующих запуску перехода от авторитарного режима к демократии, является раскол правящей элиты на группировки с противоположными интересами. Такие ситуации более вероятны в развитых обществах, сама сложность которых вызывает появление разноплановых режимных коалиций, которые трудно удерживать вместе. Раскол в правящей элите также более вероятен, когда нарастает кризис легитимности вследствие экономического спада, невыполненных политических обещаний и провалов антикризисного управления.

В гетерогенных режимных коалициях кризисы легитимности способствуют расколам элит, поскольку у некоторых элитных групп появляются возможности усилить свои позиции в коалиции за счет выбора стратегии реформ, которая, как они надеются, позволит им получить поддержку населения и, таким образом, восстановить легитимность. Соответственно многие транзиты к демократии были инициированы благодаря возникновению лагеря реформаторов внутри правящей элиты. Обычно реформаторы начинают программу либерализации, которая открывает возможности для критики и альтернативных точек зрения. В результате оппозиционные группы выходят из подполья и во многих случаях выдвигают все новые требования демократизации. Если оппозиционные группы сохраняют умеренность в выборе методов, избегая насилия, демонстрируют готовность к компромиссу, но в то же время мобилизуют широкую поддержку общества, то становится возможным переход к демократии на договорной основе («пактированный транзит»).

Возникновение оппозиции режиму не всегда является результатом инициированного элитой процесса открытия режима. В некоторых случаях крах проводимой политики приводит к спонтанным выступлениям широко распространившейся массовой оппозиции, что ведет к кризису легитимности, к появлению внутри элиты лагеря реформаторов и к ведению переговоров с оппозицией. И снова это сочетание событий ведет к «пактированным транзитам».

Институциональная основа конкретного авторитарного режима является в данном контексте важным фактором, потому что у разных типов авторитарных режимов различаются уязвимые места к давлению демократизации. Например, слабость военных режимов заключается в том, что у них нет идеологической миссии, которая бы обеспечивала им легитимность на долгосрочной основе. Обычно военные приходят к власти как антикризисные менеджеры, поэтому их действия оправдываются, зачастую в явной форме, как имеющие временный характер. Легитимность военных режимов относительно легко поставить под сомнение, или потому что хунта оказывается неспособной разрешить кризис, и в этом случае ее оправдание лишено убедительности, или потому что кризисная ситуация разрешается, и в этом случае потребность в антикризисном управлении отпадает. Одно очевидное преимущество военных режимов заключается в том, что они распоряжаются средствами принуждения, поэтому могут, используя грубую силу, заставить возникающую оппозицию замолчать. Но столкнувшись с широко распространившейся массовой оппозицией, демонстрирующей стойкость перед лицом даже силового подавления, лояльность войск может быть поколеблена, если они получат приказ атаковать мирных протестующих. Кроме того, хотя военные режимы иногда быстро передают власть, они также легко возвращаются, как об этом свидетельствуют повторяющиеся колебания между военным и гражданским правлением в таких странах, как Турция, Пакистан или Таиланд.

Персоналистские режимы «кладут все яйца в одну корзину», т. е. ориентированы исключительно на харизму верховного правителя. Соответственно, когда правитель умирает, появляется возможность для политических изменений, как это было в случае с Испанией (см. гл. 18 наст. изд.). Будет ли (или не будет) эта возможность использована для перехода к демократии, зависит от баланса сил между сторонниками и противниками демократии и их относительной поддержки среди населения.

Однопартийные режимы, будь то левые или правые, извлекают пользу из опоры на более сильную институционализированную власть. У таких режимов обычно есть идеологическая миссия, которая одухотворяет их существование и обеспечивает легитимность. Для разрушения идеологических оснований однопартийных режимов потенциальной оппозиции обычно требуется больше времени и куда больше сил. Одна стратегия, которая оказалась успешной в странах бывшего коммунистического блока, предполагала демонстрацию того, что режим сам противоречит своим собственным идеалам. После того как коммунистические страны подписали декларацию прав человека Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), при этом отказываясь соблюдать на практике эти права, движения за гражданские права, такие как Хартия 77, эффективно придавали огласке данное противоречие, чем способствовали подрыву легитимности коммунистических режимов. В конечном счете кризис легитимности зашел настолько далеко, что даже члены коммунистических партий сами не верили в идеалы коммунистических режимов. Единственная причина поддерживать такие партии заключалась в стремлении конкретных лиц к власти. В такой ситуации после отказа М. С. Горбачева от доктрины Брежнева, устранившей угрозу вторжения в страны Центральной и Восточной Европы, в ряде коммунистических партий возникли лагеря реформаторов (а особенно в Советском Союзе и Венгрии), а вне этих партий появились оппозиционные организации.

Правые однопартийные режимы, наиболее примечательный из которых был установлен на Тайване, шли по похожему пути формирования лагеря реформаторов внутри правящей партии после исчерпания своей идеологической убедительности. Повторное возникновение доверия к идеалам идеологии – это основной вызов для однопартийной системы, и с ним тяжело справиться, когда после десятилетий нахождения у власти руководители таких систем оказываются коррумпированными. Будущее покажет, как коммунистический Китай справится с этим вызовом.

Расколы в правящей элите важны, поскольку они дают рычаги влияния как внутренним, так международным акторам, увеличивая их возможности добиться своих целей в продвижении повестки демократизации. Влияние, которым располагают международные акторы в продвижении демократии, увеличивается постольку, поскольку какая-то страна зависит от международной помощи. В некоторых случаях зависимость от международной помощи может быть настолько высокой, что внешние силы могут запустить процесс демократизации в стране даже при отсутствии продемократической оппозиции режиму. В самом крайнем случае демократические державы могут силой установить демократические институты в ходе военной интервенции, что и было предпринято в Афганистане и Ираке. Но процессы демократизации, запущенные извне, едва ли зайдут очень далеко, если в стране нет сильных внутренних сил. Страны в состоянии международной изоляции, такие как Иран, Северная Корея, Мьянма, менее восприимчивы к продвижению демократии извне, в то время как Китай может оказаться слишком сильным, чтобы кто-то его заставил отреагировать на международное давление. В этих странах ответ на вопрос о том, смогут ли они (если вообще смогут) и когда они смогут осуществить демократизацию, зависит в большей степени от внутреннего развития.

Это не означает, что внешние силы вообще не могут оказать положительного влияния на развитие событий. При этом важно определить подходящую стратегию взаимодействия со странами, которые нельзя заставить отреагировать на давление демократизации извне. Вернейший способ сохранить власть авторитарного режима, неуязвимого к внешнему давлению, это изолировать его и наложить на него санкции. Такая стратегия вероятнее всего поможет авторитарным правителям представить себя в качестве доблестных борцов за благополучие своего народа во враждебном мире. Это также способствует распространению восприятия угрозы, сплачиванию людей «вокруг флага» и созданию давления лояльности, что не облегчает для оппозиции задачу критики правительства. Такие действия также препятствуют возникновению недостатка легитимности, который мог бы быть заполнен потенциальной оппозицией режиму. Иран является актуальным примером неверной стратегии. Недостаточно только придерживаться высоких моральных принципов, хотя демократическим государствам не следует стесняться критиковать нарушения прав человека и другие злоупотребления авторитарных режимов. Продолжая критиковать, поддерживающие демократию державы должны попытаться интегрировать авторитарные режимы в международный обмен, включать эти режимы в транснациональные потоки информации, идей и людей. Есть вероятность того, что вдохновленные осознанием альтернативных возможностей посредствам таких потоков извне, сторонники демократии в подобных странах наберут силу, и станет явным недостаток легитимности правящих режимов в них.

Когда элиты режима объединяются для поддержания существования авторитарной системы, переход к демократии затрудняется, особенно если режим способен изолироваться от международного давления демократизации. В таких случаях шансы осуществления демократизации очень сильно зависят от того, возникнет ли приверженная демократии оппозиция, насколько широкой она станет и насколько искусно она будет использовать репертуар действий, бросающих вызов элите. Если оппозиция режиму может мобилизовать поддержку всех слоев населения, если она способна демонстрировать эту поддержку и если она сохраняет стойкость даже перед лицом применения силы, то лояльность в отношении режима будет разрушаться, тем самым уменьшая его репрессивные возможности. Таким образом, массовая, решительно настроенная и хорошо организованная оппозиция режиму может преодолеть сопротивление элит, не желающих демократизации. Однако если оппозиция режиму возможна только в нескольких изолированных частях общества, не может продемонстрировать широкую общественную поддержку, не может оставаться стойкой перед лицом репрессий, ее шансы на успех будут ограниченными.

В значительной степени демократизация зависит от навыков и достоинств лидеров массовой оппозиции. Важно, насколько они хотят и могут выдвигать требования, находящие отклик у многих граждан, мобилизовать ресурсы для широких кампаний и использовать полный набор действий, бросающих вызов элитам, перед лицом репрессий. Тактические и стратегические факторы, такие как наличие опытных политических диссидентов, благоволящие реформам элиты и международная помощь – все это имеет значение, но когда речь заходит о глубокой демократизации, эти факторы едва ли могут восполнить нехватку развитых способностей и мотивации рядовых граждан бороться за демократию. На этом мы оставляем область тактических политических действий и вступаем в мир факторов развития.

Факторы развития

Возникновение и поддержание продемократической оппозиции авторитарным правителям требует, чтобы общества ступили на путь предоставления гражданам политических и экономических возможностей (human empowerment), которые наделяют людей ресурсами для борьбы за демократические свободы и амбициями, подкрепляющими их готовностьь бороться за демократические свободы. Готовность рядовых граждан бороться за демократические свободы необходима для осуществления глубокой демократизации, поскольку авторитарные лидеры вряд ли откажутся от своих властных полномочий, до тех пор пока они не подвергнутся давлению, заставляющему их отказаться от своих властных полномочий.

Процессы, которые внесли вклад в наделение широких масс населения способностями и мотивацией бороться за демократические свободы, были рассмотрены в различных главах настоящей книги. Но первостепенное значение среди них имеет тип экономического развития, основанный на знаниях и обеспечивающий широкое распределение ресурсов действия во всех слоях общества, а не приводящий к их концентрации в руках небольших меньшинств. Появление общества знаний наделяет все увеличивающиеся группы населения материальными средствами, интеллектуальными навыками и социальными возможностями, необходимыми для оказания эффективного давления на элиту. Как следствие, репертуар действий обычных людей расширяется таким образом, что интуитивно понятной становится ценность демократических свобод, что, в свою очередь, влечет возникновение эмансипационного мировоззрения, придающего большую ценность свободам. Эти долгосрочные факторы развития увеличивают способность и готовность общества бороться за демократию.

Внешние угрозы и враждебность между группами как препятствия для демократии

Различные факторы могут препятствовать развертыванию способствующих демократии тенденций, вызванных факторами развития. К таким факторам относятся восприятие внешних угроз и враждебность между разными группами общества, поскольку они ведут к снижению уровня терпимости по отношению к оппозиции, что является основным принципом демократической организации. Внешние угрозы позволяют лидерам применять стратегии «объединения вокруг флага», с помощью которых можно подавить внутреннюю оппозицию. Враждебность между разными группами общества приводит к таким же результатам, способствуя сплочению вокруг лидеров и подавлению оппозиционных взглядов.

Вовлечение страны в длительный международный конфликт может разрушить демократические институты, так как конфликты порождают чувство угрозы, дающее опытным лидерам возможность представить подавление оппозиции как действие, необходимое для выживания государства. В главе 21 содержится достаточно свидетельств реализации данной модели. Но она может быть явным образом реализована даже в демократических государствах, что подтверждается крайностями эры маккартизма в 1950е годы и недавним (2002 г.) Актом о внутренней безопасности (Homeland Security Act) в США. Внешние угрозы, приписываемые заговору коммунистического мира или исламскому терроризму, могут легитимизировать авторитарное правление и негативно сказаться на гражданских свободах.

Хотя разделение общества на группы необязательно должно представлять угрозу для демократического правления, этнические, языковые, религиозные и другие легко распознаваемые различия могут стать объектами манипуляций для обеспечения поддержки авторитарных руководителей. Экстремистские лидеры почти всегда мобилизуют поддержку, играя на враждебности групп. Таким образом, исторически демократию было несколько легче учреждать и консолидировать в гомогенных в культурном отношении обществах с относительным экономическим равенством.

Невзирая на то, существуют ли подобные препятствующие факторы, глубокая демократизация требует наличия у людей способности и мотивации бороться за свободы, которые определяют демократию. Это объясняется тем, что демократия является «социально встроенным» явлением, а не просто институциональной машиной, функционирующей в безвоздушном пространстве. Поверхностная демократизация связана с созданием институтов, но глубокая демокраизация подразумевает формирование амбиций и навыков использования политических и экономических возможностей (empowering) в разных частях общества.

Эволюционная перспектива

Большинство представителей социальных наук не смогли предсказать демократический тренд последних десятилетий, в особенности в коммунистических странах. Напротив, в статье 1964 г. Толкотт Парсонс[1068] предрек демократический тренд, утверждая, что демократический принцип является достаточно сильным и в долгосрочной перспективе недемократические режимы, включая коммунистические, или примут его, или исчезнут. К такому выводу Парсонс пришел на основе своих теоретических размышлений. Он знал что-то такое, что не признают многие политологи, а именно то, что существует эволюционная динамика, действующая за горизонтами намерений элитных акторов, и что политическое развитие, в особенности выживание и распространение разных типов режимов, приводится в действие силами, не имеющими центрального агента.

Таким образом, Парсонс утверждал, что в глобальной системе наций-государств разворачивается никем не координируемый процесс селекции (отбора) режимов. В ходе этого процесса распространяются режимные характеристики, которые наделяют государства преимуществом, и данное распространение происходит за счет других режимных характеристик, которые не дают такого преимущества. Парсонс назвал подобные режимные характеристики, обеспечивающие преимущество, «эволюционными универсалиями». Он утверждал, что наряду с рыночной и бюрократической организациями такой эволюционной универсалией является демократическая организация, особенно в эру массовой политики. Преимущества рыночного и бюрократического принципов очевидны – они повышают экономическую производительность и административную эффективность. Но каковы преимущества демократического принципа? По мнению Парсонса, демократический принцип дарует политической системе уникальную способность, которая имеет чрезвычайную важность с точки зрения ее выживания в условиях вовлечения масс в политику, что верно для всех современных промышленно развитых обществ вне зависимости от того, являются ли они демократическими или авторитарными. Способность, которую имел в виду Парсонс, это способность создавать легитимность режима, или, более точно, создавать легитимность режима при помощи надежных и вызывающих доверие средств.

Это не означает, что демократические режимы всегда являются легитимными, а авторитарные режимы никогда не бывают легитимными. Тем не менее, поскольку демократические процедуры являются единственным инструментом определения реальной поддержки населения, только при демократии можно узнать, насколько легитимным считают режим граждане. В эру массовой политики критическая слабость авторитарных режимов состоит в том, что никогда нельзя наверняка узнать истинный уровень поддержки таких режимов населением. Эта слабость вызывает то, что Тимур Каран[1069] назвал «элементом неожиданности», состоящим в том, что авторитарные режимы, в которых десятилетиями не было явных признаков оппозиции режиму, неожиданно сталкиваются с увеличивающейся массовой оппозицией.

Легитимность является важнейшим ресурсом для выживания любого режима, поскольку она устраняет основной источник его краха, а именно массовое восстание против режима. Режимы, признанные гражданами легитимными, могут мобилизовать ресурсы поддержки, недоступные для нелегитимных систем. Нелегитимные системы с помощью репрессий могут в какой-то мере некоторое время подавлять открытое массовое сопротивление. Но остаются пассивное сопротивление, отказ в поддержке и саботаж. Нелегитимные режимы могут мобилизовать только такой объем поддержки со стороны населения, который может быть обеспечен с помощью внешнего вознаграждения или принуждения. Однако наиболее творческие и производительные аспекты человеческой деятельности можно мобилизовать только с помощью внутренней мотивации, а не внешних санкций или подачек. Данные аспекты человеческой деятельности находятся вне пределов досягаемости нелегитимного режима. Нелегитимные системы могут создать и мобилизовать только внешние, а не внутренние побудительные мотивы.

Как мы можем объяснить тот факт, что процессы демократизации в разных странах группируются в отчетливые и широкие международные волны, которые ведут себя так, как если бы ими кто-то управлял из единого центра, когда на самом деле у международных волн нет ни этого главного управляющего, ни центральной координации? Ответ заключается в том, что действующие эволюционные силы выходят за пределы осведомленности и контроля даже самой влиятельной элиты. Эти эволюционные силы наделяют демократии селективным преимуществом (преимуществом в отборе), имеющим системный характер, перед авторитарными режимами. В той степени, в которой существуют такие селективные преимущества, необходимо их понять, чтобы оценить потенциал демократии и осознать ограничения и возможности, в рамках которых действуют акторы, продвигающие демократическую повестку дня.

В эру массовой политики демократии имеют три отличительных селективных преимущества перед автократиями. Первое селективное преимущество связано с тем, что демократии обычно выходят победителями из международных конфликтов. Государства вовлекаются в международные конфликты и войны, и часто политические режимы стран-победительниц замещают политические режимы проигравших государств. Успех в международных конфликтах связывается исследователями с типом режима. Демократии обычно побеждали в войнах, в которые они были вовлечены, поскольку могли более эффективно мобилизовать население и ресурсы. Более того, демократии не склонны воевать друг с другом, избегая уничтожения себе подобных. Авторитарные режимы такой склонности не демонстрируют.

Второе селективное преимущество связано с эффективностью функционирования экономики. По причинам, получившим объяснение в главах 6 и 8, демократии возникали и сохранялись в развитых в технологическом и экономическом отношениях и влиятельных государствах, что частично объясняет их превосходство над автократиями в международных конфликтах. С самого начала демократии были учреждены в государствах с наиболее богатыми экономиками. Кроме того, демократии продолжали превосходить автократии в экономическом отношении, с течением времени значительно нарастив свое богатство. Не менее важно и то, что ряды автократий неоднократно покидали наиболее процветающие государства, присоединяясь к демократическому лагерю.

Третье селективное преимущество демократий связано с наличием поддержки населения, которая действительно является фактором селекции (отбора). Поскольку демократии наделяют граждан властью, и правители в них избираются населением, они обычно имеют бльшую поддержку населения, чем автократии, что делает их более защищенными от массовой оппозиции режиму. Даже авторитарные режимы, которые кажутся внешне стабильными, в которых нет явных признаков массовой оппозиции, являются беззащитными перед «элементом неожиданности», который становится очевидным во время демократических революций, когда неожиданно возникает и сохраняется массовая оппозиция режиму, опрокидывая режим, который существовал на протяжении десятилетий. Демократии более защищены перед уничтожением в ходе массовых революций, поскольку они просто меняют своих руководителей с помощью выборов.

Однако самое главное селективное преимущество демократии связано с ее глубокой укорененностью в человеческой природе. Демократия отражает стремление человека к свободе[1070], делая ее наиболее желанной системой для всех людей, у которых есть средства и амбиции возвысить свой голос. Разумеется, процессы демократизации в конкретных странах отражают действия определенных акторов в специфических ситуациях перехода, которые различаются от государства к государству. Однако для того чтобы понять, почему такие переходы происходят в относительно развитых обществах гораздо чаще, чем в менее развитых, и почеу они накапливаются, формируя международные тренды, которые выходят за рамки устремлений конкретных акторов, необходимо увидеть более масштабные силы селекции (отбора), которые работают на демократию. Необходимо иметь представление об этих силах, чтобы адекватно оценивать будущее демократии.

Демократическая повестка будущего

Селективные преимущества демократии имеют настолько долгосрочный характер и так глубоко укоренены в основных процессах развития, что нет причины полагать, что в обозримом будущем произойдут фундаментальные изменения не в пользу демократии. В конкретных странах произойдут откаты от демократии, но достижения глобальной волны демократизации вряд ли будут обращены вспять. Но это не означает, что в будущем не возникнут новые вызовы. Напротив, мы наблюдаем ряд вызовов в демократической повестке дня, которые можно сформулировать в форме следующих вопросов: 1. Продолжит ли демократия распространяться на новые регионы? 2. Будут ли преодолены дефекты новых демократий, как, например, в бывших республиках СССР? 3. Будут ли улучшены (углубятся ли) демократические качества устоявшихся демократий?

Также можно поставить под вопрос жизнеспособность демократического принципа в эпоху, когда основная организационная рамка демократии – нация-государство, как утверждается, потеряла свою значимость. И еще можно поставить под вопрос жизнеспособность демократического принципа в мире, в котором решительные меры в области охраны окружающей среды кажутся непопулярными, хотя они могут быть необходимы для сохранения нашей планеты. Однако все эти вопросы выходят за рамки настоящей книги, и мы ограничимся только первыми тремя вопросами.

Распространение демократии на новые регионы

Три географические области оказались относительно невосприимчивыми к демократическому тренду: Китай и преимущественно исламский Ближний Восток и Северная Африка (см. гл. 21 наст. изд.). Установление демократии в данных регионах, без сомнения, стало бы большим прорывом для демократического принципа. Что касается Ближнего Востока и Северной Африки, то вероятность того, что эти регионы будут охвачены демократизацией, в ближайшем будущем кажется незначительной. Террор и насилие, подпитываемые арабо-палестинским конфликтом, исламский фундаментализм и преобладание патримониальных государств, в основе которых лежит нефтяная рента, – все это существенные препятствия для демократизации. Кроме того, в большей части исламского мира, но в особенности на Ближнем Востоке, мы обнаруживаем культурную самооценку ислама как цивилизации, противостоящей Западу. Такое понимание иногда зеркально отражается и в западных взглядах на ислам как на противостоящую Западу цивилизацию. На этом основании демократия в большей части исламского мира понимается как продукт Запада, что может сделать ее непригодной в глазах многих жителей региона. Согласно данным опросов World Values Survey, даже среди тех слоев населения исламских стран, которые явно поддерживают демократию, часто встречается фундаментально неверное понимание демократических принципов. Также эти данные свидетельствуют о том, что патриархальные и авторитарные ценности, несовместимые с демократией, преобладают в большей части региона, в особенности в арабоговорящих странах. Эти факторы препятствуют возникновению демократии и частично недооцениваются в большинстве исторических исламских обществ.

Китай – сверхдержава будущего с самым большим населением в мире, которая движется к тому, чтобы стать второй по размерам экономикой мира и второй державой в военном отношении. В ближайшие десятилетия Китай может заменить США как самое сильное государство мира. Учитывая исключительное значение Китая, будущее его политического строя чрезвычайно важно. Социально-экономические трансформации, происходящие в Китае, могут способствовать возникновению эмансипационных ценностей, которые в долгосрочной перспективе могут вызвать массовые требования демократизации. В то же время азиатские культуры специфичны, и социально-экономические трансформации могут не иметь тех же эффектов в виде требований демократизации, которые они вызвали на Западе. Как бы то ни было, очевидно, что азиатские культуры восприимчивы к глобальным трендам человеческого развития. Как очевидно и то, что при достижении высоких уровней развития и Тайвань, и Южная Корея осуществили переход к демократии и превратились в консолидированные демократии.

Консолидация и улучшение новых демократий

Многие новые демократии в Латинской Америке, Африке южнее Сахары и Центральной и Восточной Европе демонстрируют существенные дефекты в части верховенства закона, подотчетности и прозрачности. Поэтому неудивительно, что в новых демократиях среди населения широко распространен скептицизм относительно честности избранных представителей, надежности институтов и функционирования политической сферы. Подобный скептицизм зачастую приводит скорее к политической апатии, нежели к массовому политическому активизму, ослаблению гражданского общества и давления со стороны населения на коррумпированных лидеров, для того чтобы они вели себя более ответственно. Но в тех демократиях, где недоверчивые граждане становятся «критическими гражданами», которые поддерживают высокий уровень массовых действий, бросающих вызов элитам, правительства являются последовательно более эффективными, прозрачными и ответственными. Гражданское действие имеет значение: и в новых, и в старых демократиях относительно широкое распространение гражданских действий способствует увеличению подотчетности системы управления. Эта теоретическая находка важна. Становится понятно, что обеспечение качества демократии – это не только дело элиты, но и в значительной степени дело самих граждан. Когда граждане мотивированы постоянно оказывать давление на элиту и оказывают его, они могут улучшить качество и эффективность управления. Нет никаких причин для гражданского пораженчества.

Углубление старых демократий

Наиболее очевидный аспект глобального демократического тренда – географическое распространение демократии. Однако существует еще и второй, часто забываемый аспект глобального демократического тренда – углубление демократии. Это происходит даже там, где демократия существует в течение длительного времени. Данный тренд хорошо описан в книге Брюса Кейна, Расселла Далтона и Сьюзен Скэрроу[1071], в которой указывается, что за последние 25 лет большинство постиндустриальных демократий расширили использование элементов прямой демократии, открыли каналы участия граждан в планировании политических курсов, расширили сферу гражданских прав и внесли улучшения в систему подотчетности перед обществом. Данные институциональные изменения сопровождались и были вызваны культурными трансформациями, которые способствовали возникновению эмансипационных ценностей и высоких уровней устойчивых во времени действий, бросающих вызов элитам. В действительности основная причина, почему давно появившиеся демократии демонстрируют высокий уровень подотчетности правительства, состоит в том, что они подвергаются давлению все более «критических граждан». Этот факт должен оказать влияние на наши представления о том, какой тип граждан необходим для консолидации демократий и обеспечения их процветания.

В работе «Гражданская культура» Габриэль Алмонд и Сидней Верба[1072] утверждали, что для процветания демократии необходимо, чтобы участие граждан ограничивалось институциональными каналами представительной демократии и было направлено на выборы и деятельность, с ними связанную. Данная точка зрения была подкреплена влиятельной книгой Сэмюэля Хантингтона[1073] «Политический порядок в меняющихся обществах», способствовавшей усилению глубоко укоренившейся настороженности к неиституционализированным и решительным гражданским действиям. Эта настороженность так глубоко проникла в политическую науку, что даже сегодня преобладающие концепции социального капитала и гражданского общества по-прежнему концентрируются на участии в институциональных рамках, особо отмечая участие в формальных ассоциациях. Напротив, неиституционализированные формы решительного гражданского действия редко получают признание в концепциях гражданского общества. Как утверждается в главе 12, чрезвычайно полезная роль массовых действий, бросающих вызов элитам, в улучшении демократического управления несправедливо игнорируется.

Преобладающая точка зрения о том, какой тип граждан создает и поддерживает в странах демократию, нуждается в пересмотре. Демократия процветает, если есть «неудобные» граждане, которые осложняют жизнь своих правителей, подвергая их постоянному давлению. Демократия нуждается в таком типе граждан, которые придают высокую ценность демократическим свободам и могут за них бороться, т. е. могут добиться этих свобод, когда им в этих свободах отказывают, и защищать эти свободы, когда им что-то угрожает.

К сожалению, такой тип граждан невозможно ни вызвать к жизни указом, ни создать с помощью институтов. Его появление связано с более фундаментальным процессом наделения граждан политическими и экономическими возможностями, с помощью которых они приобретают ресурсы и навыки требовать ответственного правительства, а также амбиции, которые мотивируют граждан делать это. Демократические институты могут быть навязаны извне, но если указанные выше условия отсутствуют, то с большой вероятностью созданная демократия окажется дефектной, если она вообще выживет. Устойчивая демократия связана не столько с созданием институтов, сколько с формированием развития.