Демократизация Бернхаген Патрик
© Oxford University Press 2009
© Перевод на русский язык. Издательский дом Высшей школы экономики, 2015
Предисловие научного редактора русского издания
1974–1989–2014 гг.: некоторые итоги и уроки
2014 год является юбилейным и во многих отношениях символическим с точки зрения тематики книги, которую вы держите в руках. В этом году исполнилось 40 лет событию, получившему романтическое название «революция гвоздик». Вряд ли организаторы и участники бескровного, как утверждают историки, военного переворота в Португалии догадывались о том, что их действия станут началом процесса, названного впоследствии «третьей волной демократизации». Вряд ли убежденный противник демократического принципа и создатель авторитарного режима правого толка, свергнутого португальскими военными в апреле 1974 г., в прошлом университетский профессор, а затем последовательно министр финансов и председатель Совета министров, а фактически диктатор Португалии в 1932–1968 гг., Антониу ди Оливейра Салазар мог себе представить, что созданное им «Новое государство», вообще-то пользовавшееся продолжительное время немалой поддержкой разных слоев общества и добившегося как минимум социально-экономической стабильности, будет сметено представителями офицерского корпуса, который сам режим воспринимал как свою опору. Не менее удивительно и то, что пришедшая к власти хунта придерживалась левых взглядов и осуществила масштабную национализацию. Политические и социально-экономические трансформации в Португалии несколько изменили траекторию после ноября 1975 г., страна избежала погружения в еще больший хаос революционного переустройства и в течение почти полутора десятилетий претерпевала изменения, став, наконец, в 1989 г. консолидированной демократией.
Не менее примечателен и 1989 год, хотя примечателен он рядом прямо противоположных по своим результатам событий. 25 лет назад после более чем месяца демонстраций с требованиями перемен на площади Тяньань-мэнь и на фоне распространения выступлений на ряд крупных городов власти Китайской Народной Республики, наблюдая, как развиваются события в Центральной и Восточной Европе, приняли решение жестко подавить протесты. Но «резня на площади Тяньаньмэнь», как назвали мировые СМИ события 3–4 июня 1989 г., имела далеко идущие последствия. Да, китайские лидеры не допустили «восточноевропейского» сценария распада коммунистического режима, но и не свернули экономические реформы. Не отказались они и от принципа ротации высших руководителей, сделав выводы из последствий, которые несет для любой страны отсутствие сменяемости власти на протяжении длительного периода времени. В том числе и поэтому после 1989 г. во главе КНР были представители уже нескольких поколений руководства Коммунистической партии Китая. События на площади Тяньаньмэнь, наконец, показали и важность знания о настроениях масс и даже их учета, правда, только по некоторым вопросам внутренней политики (отсюда, например, постоянная борьба с коррупцией среди всех уровней государственного и партийного руководства). Впрочем, все произошедшее также укрепило власти Китая во мнении о том, что самоорганизация масс в любых формах может привести к возникновению вызовов, с которыми в следующий раз КПК может и не справиться известными способами, а также о том, что полная и бесконтрольная открытость страны потокам информации из внешнего мира несет серьезные опасности. За четверть столетия рыночные реформы сделали Китай одной из крупнейших экономик мира, пока вполне успешно поддерживающей рост благосостояния населения. Эти и другие реформы даже расширили сферу индивидуальных свобод. Правящий коммунистический режим не только не пал, но скорее укрепился и сейчас озабочен наращиванием политического влияния в мире.
После событий на площади Тяньаньмэнь представители недемократических режимов в Центральной и Восточной Европе, включая СССР, а также во многих других странах, которые затруднительно назвать демократиями, как, впрочем, и их оппоненты, выступающие за перемены, увидели, какой ценой обернется сохранение старых режимов (иначе говоря, какими могут стать «издержки подавления») или обретение свободы, если будет выбрана насильственная стратегия борьбы. Выводы из произошедшего, в большинстве случаев вполне рациональные, были сделаны разные.
Спустя почти полгода в тогда еще единой Чехословакии произошли события, названные «бархатной революцией». Ее прологом стала разрешенная властями студенческая демонстрация 17 ноября 1989 г., закончившаяся разгоном и массовыми арестами участников. Но вместо повиновения власти столкнулись с реакцией, на которую не рассчитывали и не были в полной мере готовы отреагировать так, как сделали ранее китайские товарищи. По стране прокатилась волна демонстраций протеста, в организации которых важную роль сыграл созданный в Чехии «Гражданский форум», одним из лидеров которого был диссидент со стажем, начавшимся после подавления «пражской весны» 1968 г., В. Гавел. Кульминацией стали многотысячный митинг протеста в Праге, последующая мирная капитуляция коммунистического правительства и формирование нового коалиционного правительства. Президент Г. Гусак подал в отставку, и 29 декабря 1989 г. Федеральное собрание избрало своим председателем одного из лидеров «пражской весны» А. Дубчека, а президентом Чехословакии – В. Гавела.
Иначе события развивались в Румынии, в которой старый режим имел сильный персоналистский характер. В конце декабря 1989 г. в связи с демократическими преобразованиями в соседней Венгрии, где власти и оппозиция в режиме переговоров (за «круглым столом») договорились о существенных преобразованиях, начались волнения в Трансильвании, где проживало немало венгров. Н. Чаушеску собрал демонстрацию в поддержку режима, т. е. в свою поддержку, но митингующие неожиданно начали выступать против него. На «момент неожиданности» власти отреагировали так, как почти полгода до этого сделали китайские товарищи – по демонстрантам был открыт огонь. Начались волнения, которые вылились в восстание. Пытавшийся бежать из страны Чаушеску был арестован и после скоротечного суда расстрелян вместе с супругой. К власти пришел Фронт национального спасения, сформированный оппозиционно настроенными представителями партийной элиты. Показательно, что довольно скоро он вступил в конфликт с оппозиционными силами вне элиты старого режима, которые стремились к отстранению от власти представителей бывшей правящей партии, что вылилось в уличные столкновения летом 1990 г.
В Польше власти в 1988 г. столкнулись с забастовками рабочих. У лидеров старого режима уже был опыт противостояния забастовочному движению в начале 1980х годов. Однако на этот раз власти пошли на диалог с «Солидарностью». Проведение переговоров в 1989 г. между представителями массовой оппозиции и властями осуществлялось в рамках «круглого стола» политических партий и общественных организаций, и именно «круглый стол» стал источником легитимного изменения режима. Ни В. Ярузельский, скончавшийся в 2014 г., ни функционеры ПОРП не хотели устранения режима и, вероятно, считали тогда, что переговоры могут стать инструментом его реформирования и они будут контролировать реформы, сохраняя власть. «Круглый стол», снизив потенциал конфликта между оппозицией и режимом, открыл возможность проведения выборов. И 4 июня, когда на другом конце континента разворачивалась трагедия, на них победу праздновала «Солидарность» (точнее, созданный ею Гражданский комитет). В 1990 г. коммунисты были выведены из состава польского правительства, и В. Ярузельский ушел с поста президента. Президентом стал Л. Валенса, один из создателей «Солидарности».
Пока все приведенные выше примеры – это случаи успешной демократизации (за исключением Китая, конечно). Но даже в Центральной и Восточной Европе избавление от старых режимов вовсе не было таким уж безболезненным. Распад старого режима обернулся распадом Югославии. Еще в 1971 г. в Хорватии, входившей в состав СФРЮ, возник политический кризис. Руководство Союза коммунистов Хорватии потребовало большей экономической самосоятельности республики, найдя опору в массовом национальном движении. Лидер Югославии И. Броз Тито решил, как ему казалось, проблему, отстранив хорватское руководство и «зачистив» партийный и государственный аппарат от нелояльных «националистов». Впрочем, в конституции СФРЮ 1974 г. права республик все же были расширены. Пока был жив создатель и руководитель не самого жесткого по меркам социалистического лагеря режима, противоречия удавалось держать под контролем, но после смерти Тито они проявились с новой силой. Неудивительно, что на первых многопартийных выборах в Хорватии в мае 1990 г. победили националисты – Хорватское демократическое содружество (ХДС), возглавляемое Ф. Туджманом, видным деятелем старого режима, впрочем, от него же и пострадавшим за национализм. В 1991 г. Хорватия провозгласила независимость, на что хорватские сербы в районах компактного проживания ответили созданием собственных автономных государственных образований, которые позднее провозгласили независимость уже от Хорватии и получили помощь от частей Югославской народной армии. Спорадические вооруженные столкновения в итоге вылились в ожесточенные боевые действия в конце 1991 г. В 1995 г. хорватская армия заняла Сербскую Крайну, тем самым начав процесс реинтеграции (с конца 1995 г. – мирной реинтеграции) контролируемых сербами территорий в Республику Хорватия, завершенный к январю 1998 г. В условиях войн на пространстве бывшей Югославии националисты во главе с Туджманом находились у власти в Хорватии 10 лет, что в итоге обернулось замедлением и приостановкой процессов демократизации и международной изоляцией страны. Через год после смерти «сильного лидера» Туджмана на выборах победила демократическая коалиция шести партий, создав окно возможностей для завершения процессов демократизации, которые на этот раз имели сильную внутреннюю и внешнюю (при большем количестве условий, которым необходимо соответствовать) поддержку с прицелом на обретение членства в ЕС (2013 г.).
Однако далеко не всегда выход из старого режима автоматически приводит к переходу в долгожданное демократическое состояние, пусть и через трудности, а зачастую и кровопролитие. 1989 год стал «моментом истины» и для руководства СССР, которое не смогло в итоге сохранить старый режим и страну, открыв путь к 1991 г. и последующему возникновению на постсоветском пространстве новых независимых государств, траектории развития которых радикально разошлись – от упрочения демократических режимов (пусть и не идеальных полиархий, где без изъянов властвует закон) в Литве, Латвии и Эстонии до консолидации автократий, например, в Узбекистане и Туркменистане, где контроль над процессами трансформации старой системы в новую, вероятно, даже более недемократическую, сохранил узкий слой бывшей советской партийно-хозяйственной номенклатуры. И. Каримов и С. Ниязов, создавшие после распада СССР недемократические режимы «под себя», заняли высшие посты соответственно в Узбекистане и Туркменистане накануне или в годы перестройки, в дальнейшем похожим образом закрепив свой доминирующий статус в политике. У них не было сколько-нибудь влиятельных конкурентов в среде номенклатуры. Не было в Узбекистане и Туркменистане накануне объявления независимости и в первые годы независимости и каких-либо массовых движений или влиятельных групп за пределами номенклатуры, способных бросить вызов «старому режиму» или новым автократам. Когда зарождающаяся оппозиция быстро подавляется и (или) вытесняется из страны, светским автократам может угрожать только нелояльность приближенных (поэтому нередкими являются чистки по реальным или надуманным поводам) или возникновение более или менее массовой оппозиции на религиозной основе (случай Узбекистана). Ситуация осложняется тем, что оба государства тяготеют к модели государств-рантье. Вот только ресурсные базы для дележа ренты (как и их размеры) и круг получателей рентных доходов у них разные.
Естественно, и упомянутым событиям 1974 г. в Португалии, и событиям 1989 г. что-то предшествовало. Во втором случае политика перестройки М. С. Горбачева в СССР привела к «смягчению» контроля над странами, входившими в сферу влияния Советского Союза, ослабив позиции консерваторов во главе просоветских режимов или прямо приведя к власти «молодых» (на общем фоне правящих геронтократов) партийных функционеров, возглавивших реформы. К тому времени и СССР, и страны социалистического лагеря переживали разные по тяжести кризисные явления в экономике, которые во второй половине 1980х годов стали быстро нарастать, в итоге вылившись в кризис легитимности старых режимов и рост массовых протестных движений. Нельзя сказать, что эти режимы, если бы их возглавляли другие лидеры, не могли бы применить силу, которая имелась в избытке (учитывая, как СССР и социалистический лагерь готовились к войне с «агрессивным империализмом»), и подавить любые выступления, даже если пришлось бы утопить их в крови. К сожалению, такой опыт у стран социалистического лагеря был (например, Венгрия в 1956 г. или Чехословакия в 1968 г.). Вероятно ли, что тем самым можно было отсрочить неминуемый крах советских порядков? Или уже было поздно?
Третья волна демократизации охватила государства на разных континентах и с разными стартовыми условиями. Главным ее результатом можно считать то, что за эти 40 лет в государствах, которые в той или иной мере отвечают теперь критериям демократичности, сейчас живет больше людей, чем когда-либо прежде в истории. Таким образом, демократия, которую сложно назвать с исторической точки зрения естественным явлением (по крайней мере в масштабах больших территориальных образований), учитывая распространенность разных автократий, показала себя вполне дееспособной, не только выжила, но и прижилась.
Как каждый из нас знает из личного опыта, когда все хорошо, мы склонны с оптимизмом оценивать мир вокруг нас, когда все не очень хорошо, наш взгляд на мир и самих себя приобретает пессимистические оттенки. Джон Маркофф, один из авторов книги, которую вы держите в руках, кажется, не без некоторого сарказма вспоминает, что Сэмюэль Хантингтон, перу которого принадлежит «Третья волна: демократизация в конце XX века», за семь лет до издания этого бестселлера опубликовал в хорошем журнале статью под названием «Станут ли больше стран демократическими?», где прямо заключил, что «перспективы распространения демократии на другие общества невелики»[1]. Многие военные и однопартийные режимы казались тогда устойчивыми и долговечными, а новые демократии только делали первые шаги. И вот уже мир наблюдает серию распадов и первых, и вторых и приход к власти сторонников демократических порядков. На рубеже 19801990х годов и в социальных науках, и за их пределами царил оптимизм, вызванный такими потрясающими переменами в совершенно разных странах на разных континентах. Казалось, что самое тяжелое осталось позади, политические и социальные реформы быстро приведут к свободе, безопасности и процветанию. Отдельные срывы, если они происходили, воспринимались как временные явления, даже не остановки, а короткие задержки на магистральном пути к демократии, по которому пошли, идут или скоро начнут движение все без исключения страны мира.
Незадолго до начала третьей волны демократизации в социальных науках разрушительная критика теории модернизации привела к утверждению понимания того, что процессы модернизации и развития не являются универсальными и линейными, автоматически приводящими к усвоению обществами желаемых атрибутов Современности. Некоторые исследователи даже заключили, что возможны особые траектории движения к Современности. Не будет большим преувеличением утверждение о том, что теории демократизации фактически заняли место, которое стало вакантным после «поражения» классической теории модернизации, усвоив все то, за что последнюю подвергали ожесточенной критике. Оказалось, что возможны не только задержки в движении, но и «сход с рельс»[2] и даже утверждение новых автократий после непродолжительных демократических экспериментов (или даже без них). В результате, как пишет А. Ю. Мельвиль, «надежды ииллюзии по поводу ожидавшегося единого и всеобщего вектора глобального политического развития – от авторитаризма к демократии – практически забыты»[3]. Исследователи заговорили о «демократическом откате»[4], «демократической стагнации» и «постдемократии»[5] и «диффузии авторитаризма»[6]. Тяжесть реакции западных демократий на недавний глобальный экономический кризис заставила говорить не только об ограниченной эффективности их политики борьбы с кризисом, но и о том, что, собственно, что-то не в порядке с ними самими. В связи с этим примечательно, что один из самых тонко чувствующих конъюнктуру аналитиков и публицистов Ф. Фукуяма, единожды провозглашавший «конец истории», а потом и ее «возобновление», четко сформировал проблему применительно к политическим институтам США, которые длительное время выступали в качестве путеводной звезды для многих теоретиков демократии и почти всех борцов с автократиями: американские политические институты становятся дисфункциональными и приходят в упадок[7].
Демократизация – это процесс, начало которого не в 1974 г. и даже не в XIX в., как утверждают некоторые исследователи. Демократизация – это не только расширение ареала государств, которые соответствуют определенному набору (или наборам) критериев. Демократизация – это длительный процесс эволюции человеческих сообществ, постоянно изобретающих способы управления самими собой, которые мы привычно объединяем под понятием «демократия». Вот только «демократии» оказываются разными, как отличающимися являются вызовы, на которые в разные исторические периоды времени разные общества пытаются ответить. Поэтому возможна и необходима демократизация даже устоявшихся и обладающих солидным «послужным списком» демократических государств. Вероятно, в этом заключается принципиальное отличие демократических обществ от недемократических. Чтобы выжить, демократия должна развиваться, переизобретать себя, расширяя сферу прав и свобод человека и гражданина, совершенствуя механизмы учета интересов групп при принятии обязывающих политических решений. Чтобы выжить, автократы должны постоянно деполитизировать свои народы, держать их в подчинении, подавлять любую оппозиционную активность, покупая теми или иными способами лояльность, объединяя людей против все новых внешних и внутренних угроз. Идеальное общество для автократа – это пассивное общество. Идеальное демократическое общество – это подвижное, деятельное, активное общество, состоящее из множества «критических граждан», готовых отстаивать свои права и свободы, когда им что-то угрожает. Означает ли это, что все автократии – это небезопасные и отсталые страны? Вовсе нет. Есть примеры недемократических государств, которые вполне эффективно создают условия для развития, добиваясь впечатляющих политических и социально-экономических результатов, создавая институты, в том числе «хорошего правления» (например, Сингапур в настоящее время, Южная Корея и Тайвань до начала демократизации в 1980е годы). Не все автократы – отъявленные эгоисты и психически неуравновешенные самодуры, как не все демократы – «ангелы во плоти», ежесекундно пекущиеся о благе всех граждан, даже тех, кто за них не голосовал. Известны примеры, когда автократы, которых нелегко заподозрить в гуманизме, зачем-то целенаправленно решали проблему высокой младенческой смертности. Дж. Макгвайер приводит следующую статистику: в период диктатуры Пиночета в Чили коэффициент младенческой смертности снизился с 65 в 1974 г. до 20 в 1984 г.[8]. Данные результаты не имели естественного характера, а были следствием продуманных и хорошо администрируемых программ, плохо соотносящихся с расхожим образом жестокой диктатуры военных. Зачем автократы это делают? Какие автократы так поступают? Ответы на эти и другие вопросы требуют отдельного рассмотрения. Однако предварительно замечу, что таких великодушных автократов и автократий с хорошими институтами очень мало. Указанным требованиям, напротив, в гораздо большей мере отвечают демократические государства, а большинство «обычных» автократий – нет. Впрочем, и по поводу демократий, даже устоявшихся, не стоит обольщаться. Демократические политики стремятся переизбираться, а избирательные кампании нынче дороги и не во всех странах имеют бюджетное финансирование. Поэтому при определенных условиях политические и экономические элиты в демократиях могут пасть жертвой корпоративных интересов, что в итоге может привести к тому, что они перестанут производить оптимальный объем общественных благ[9].
Демократия как результат эволюционного процесса демократизации – это довольно-таки требовательный социально-политический порядок, «вызревавший» постепенно, решая вполне конкретные злободневные проблемы своего времени, которые нам сейчас могут показаться курьезными. Как указывают Дж. Марч и Й. Ольсен[10], современные демократические политии являются «продуктами вчерашнего дня» (они развивались в уникальных национальных условиях и несут на себе отпечаток истории), оказавшимися в быстро меняющемся социально-экономическом и технологическом контексте. Если раньше применительно к сфере политики и управления в ходу были такие понятия, как долг, справедливость и разумная дискуссия, ведущая к установлению истины и нахождению верного решения, то сейчас чаще говорят о конкуренции, политических коалициях, торге и различных «обменах между рациональными эгоистическими индивидами». Означает ли это, что теперь и правители, и те, кем они правят, стали совсем другими? Означает ли это, что теперь можно полностью отдаться во власть рационально сконструированных правил и установленных ими процедур, например, формирования коалиций и торга?
Главное условие демократии – «цивилизованность граждан, официальных лиц, институтов и политических процессов» (под цивилизованностью понимается «осознание коллективного (гражданственного) характера человеческого бытия»). Для достижения этого условия, по мнению Марча и Ольсена, необходимо сформировать: 1) чувство солидарности, связывающее индивида и политическое сообщество (при сохранении индивидуальной автономии и отказа от исключения индивидов из политики по разным основаниям); 2) специфические идентичности (или роли, например, гражданина, должностного лица и т. п.), совместимые с демократическими процедурами и поддерживающие их, соответствующие высоким моральным стандартам (любовь к свободе, готовность отстаивать собственные права и права других граждан, а также исполнять гражданский или служебный долг) и способные к самотрансформации; 3) институты, обеспечивающие баланс между сообществом и индивидуальной автономией, между различными идентичностями и лояльностями.
В чем особенности управления демократическими политиями? Демократическое управление в институциональной парадигме, предлагаемой Дж. Марчем и Й. Ольсеном, – не просто формирование и управление коалициями и обменами в рамках неких ограничений, но деятельность по созданию и изменению этих ограничений, влияние на социально-политическую жизнь и саму историю, а также ее восприятие. Демократическое управление предполагает: 1) создание, поддержание и развитие демократических гражданских и групповых идентичностей, а также выявление и противодействие идентичностям, несовместимым с демократией (через социализацию, делиберацию и участие); 2) создание и предоставление гражданам, группам и институтам возможностей для совершения приемлемых политических действий; 3) оценку (интерпретацию) политических действий; 4) развитие политической системы, способной адаптироваться к изменениям требований и вызовам среды.
Оценка (интерпретация) политических событий и действий, а также соперничество различных интерпретаций поддерживают принцип демократической подотчетности. Ее значение неоднозначно: лица, принимающие решения, становятся более осторожными и менее гибкими, рассматривают меньее количество альтернатив, стараются избегать риска, поддерживают статус-кво и откладывают принятие и исполнение некоторых решений, но при этом с большим вниманием относятся к социальным ожиданиям и т. п. Результатом может стать институциональный склероз. Действительно, подотчетность позволяет гражданам контролировать должностных лиц, но зачастую ценой этого контроля становится игнорирование будущего, поскольку ведет к «близорукости» (надо отчитываться за немедленные результаты даже тех действий, которые могут дать результат только в будущем) и меньшей ответственности самих граждан (или некоторых их категорий). И все же подотчетность граждан и должностных лиц – один из важнейших принципов демократии, по которому имеется широкое согласие (согласия гораздо меньше относительно форм и масштаба подотчетности). Считается, что ключевыми в плане ее обеспечения являются механизмы открытия и предоставления информации о действиях должностных лиц, а также наложения санкций (внешних посредством выборов, судебной системы и т. п. и внутренних, или моральных). Вот только готовы ли граждане тратить свое время и силы на ознакомление и обработку этой информации? В демократических политиях часто возникают противоречия между требованиями прозрачности и публичности власти, с одной стороны, и необходимостью сокрытия информации для эффективной реализации политических курсов в определенных областях (например, во внешней и оборонной политике) – с другой. Часть информации о деятельности должностных лиц не является ни закрытой, ни вполне публичной. По этой причине демократии прибегают к институту парламентского аудита, а также независимых расследований.
Демократическое управление подразумевает три типа действий: 1) «амортизация несовместимостей» посредством привлечения внимания к требованиям различных идентичностей, разделения политической повестки дня, горизонтального и вертикального разделения властей, ограничения непосредственного доступа к принятию решений при сохранении механизмов гражданского контроля над сферой политики, отсрочки принятия решений и т. п.; 2) стимулирование и формирование политического дискурса посредством экспертной оценки политики, эффективного общественного обсуждения каких-то проблем, свободы передачи и получения информации, свободы выражения мнений; 3) определение неприемлемых предпочтений и идентичностей и противодействие им, в том числе их игнорирование. В результате демократическое управление уменьшает вероятность возникновения и интенсивность широкомасштабных конфликтов, способных разрушить демократическую политию; при этом сами конфликты не устраняются полностью, поскольку они – неотъемлемая черта демократии. Кроме того, функциями управления, вытекающими из вышеперечисленных задач, являются «напоминание гражданам и должностным лицам об обязанностях, связанных с этими идентичностями», а также участие в интерпретации иден-тичностей и обязанностей («политическое управление идентичностями»).
Итак, порядок, создаваемый демократизацией и устоявшихся демократий, и новых демократий, все равно в конечном счете требует наличия вполне определенного типа граждан, о которых можно сказать, что им «не все равно», что они ценят свои свободы и права не меньше, чем комфорт, материальное благополучие и т. д. Почему такой тип граждан вообще появляется? Авторы книги связывают их появление с процессом, который нелегко напрямую перевести на русский язык, – «empowerment», т. е. с расширением политических и экономических возможностей в ходе социально-экономического и политического развития цивилизации. Впрочем, в истории достаточно примеров, когда люди отказывались от таких возможностей во имя чего-то, как им казалось, большего, например, «национального величия» после унижения, «национального единства» после периода вражды и т. п. Последствия такого отказа тоже известны.
В общем, демократизация – это процесс с открытым финалом, она не дает гарантий. Только от нас зависит, кто нами будет управлять и как – мы как самоуправляющийся народ или кто-то другой, например, автократы всех мастей, безответственные политики и т. п. В. Гавелу принадлежит афоризм, напоминающий, что первый вариант все же возможен: «Политика не есть искусство возможного; политика – искусство невозможного».
Как читать эту книгу и зачем она нужна?
Если «Демократизация» и является учебником, как заявляют ее редакторы, то он только частично соответствует этой характеристике. Действительно, все 24 главы, даже вводная и заключительная, имеют очень четкую структуру. Каждая глава со 2й по 23ю включительно сопровождается введением, из которого читатель получает достаточно пространное представление об основных рассматриваемых проблемах и их контексте. Кроме того, каждая глава со 2й по 23ю включительно завершается заключением, кратко излагающим логику рассмотрения отмеченных выше проблем и еще раз отмечающим важнейшие ее положения, за которым следует список вопросов для самопроверки, список дополнительной литературы по теме и проблемам главы и ссылки на интернет-источники, которые могут быть полезными для самостоятельной работы. Большинство глав содержат рисунки (графики или схемы) и таблицы с дополнительной информацией или ее визуализацией. Не стоит пренебрегать и богатейшей библиографией по различным аспектам, рассмотренным в настоящей книге.
«Демократизация» обеспечена интернет-поддержкой: на сайте издательства Oxford University Press создана страница (актуальный адрес на момент выхода перевода на русском: http://global.oup.com/uk/orc/politics/pol_legal/haerpfer), на которой для преподавателей и студентов доступно множество полезных материалов – от интерактивных заданий, карт, вопросов для самопроверки до ссылок на журнальные статьи, ежемесячные комментарии в формате эссе (правда, только за 2010 г.) и презентации для преподавателей. Все эти материалы доступны на английском языке.
После публикации в России «Демократизация» по формату и содержанию, вероятно, войдет в число лучших учебников по политической науке в целом и сравнительной политике в особенности, доступных на русском языке. В числе ее авторов и редакторов ведущие специалисты в разных дисциплинарных областях политической науки. И все же вторая самая важная миссия этой книги (первая – это, конечно же, просвещение) связана со структурированием достижений многолетних исследований демократизации, как теоретических, так и эмпирических, а также с обозначением того, что мы до сих пор более или менее достоверно о демократии и демократизации не знаем. Таким образом, «Демократизация» – это книга, подводящая промежуточные итоги, – и в этом качестве она необходима всем, кто изучает и преподает политическую науку, а также пытается разобраться в непростых вопросах политического развития мира последних десятилетий, – и задающая исследовательскую повестку на ближайшее будущее.
Это краткое введение хотелось бы завершить двумя очень личными замечаниями. Во-первых, инициатива перевода и издания «Демократизации» принадлежит Андрею Юрьевичу Мельвилю, учителю и исследователю, задающему высокую профессиональную планку преподавания политической науки в России и изучения политики. Во-вторых, на работу по подготовке перевода ушло больше времени и усилий, чем изначально предполагалось. Эта работа стала таким же трудным вызовом, как и то, чему посвящена «Демократизация». Искренне благодарен коллегам, которые приняли этот вызов и достойно на него ответили, и в первую очередь преподавателям факультета прикладной политологии НИУ ВШЭ И. М. Локшину и И. А. Томашову, а также А. И. Ефимовой и др.
Михаил Миронюк, май 2014 г.
Литература
Ambrosio T. Constructing a Framework of Authoritarian Diffusion: Concepts, Dynamics, and Future Research // International Studies Perspectives. 2010. Vol. 11. P. 375–392.
Crouch C. Post-Democracy. Roma-Bari: Laterza, 2004.
Diamond L. The Democratic Rollback // Foreign Affairs. 2008. March/April. Р. 36–48.
Fih S. M. Democracy Derailed in Russia: The Failure of Open Politics. N.Y. (NY): Cambridge University Press, 2005.
Fukuyama F. The Decay of American Political Institutions // The American Interest. 2013 <http://www.the-american-interest.com/articles/2013/12/08/thedecay-of-american-political-institutions/>.
Huntington S. P. Will More Countries Become Democratic? // Political Science Quarterly. 1984. Vol. 99. No. 2 (Summer). P. 193–218.
March J. G., Olsen J. P. Democratic Governance. N.Y.: Free Press, 1995.
McGuire J.W. Social Policy and Mortality Decline in East Asia and Latin America // World Development. 2001. Vol. 29. No. 10. P. 1673–1697.
Olson M. Dictatorship, Democracy and Development // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. No. 3. P. 567–576.
Мельвиль А. Ю. Факторы режимных трансформаций и типы государственной состоятельности в посткоммунистических странах: препринт WP14/2011/04 (ч. 1) / А. Ю. Мельвиль, Д. К. Стукал, М. Г. Миронюк; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011.
Предисловие редакторов к первому изданию и благодарности
С тех пор как глобальная волна демократизации достигла пика после распада Советского Союза, тема, которой посвящена настоящая книга, стала важнейшей для понимания современного мира политики. Поэтому за последние 10 лет учебные курсы по демократизации появились в качестве центральных компонент в большом и все возрастающем количестве бакалаврских и постдипломных учебных программ по политической науке и международным отношениям. В то же время доступность высококачественных учебников по этой теме ограничена.
Идея новой книги для восполнения указанного пробела впервые появилась во время беседы редакторов этой книги с Рут Андерсон из издательства Oxford University Press в октябре 2006 г. Они согласились, что уже длительное время отсутствует вводный текст, который бы доступно и в систематизированном виде знакомил студентов с теоретическими и практическими аспектами демократизации. Они приняли решение о создании настоящей книги с участием ведущих авторов из разных стран, включая нескольких самых известных исследователей, а также молодых ученых. Подготовленный учебник затрагивает все важные аспекты современной демократизации, включая теории демократизации, необходимые предварительные условия и движущие силы демократического транзита, ключевых акторов и институты, а также условия и вызовы консолидации новых демократий, в том числе анализ неудавшихся случаев демократизации. Стремясь показать, как все эти факторы повлияли на демократизацию во всем мире, мы решили охватить все основные регионы мира и добавили случаи успешной консолидации демократии, равно как и страны, где будущее демократии остается очень неопределенным.
В написании и редактировании этой книги мы обязаны помощи еще большего числа людей – их слишком много, чтобы назвать всех. Но мы бы хотели отдельно поблагодарить за помощь Екатерину МакДонах, отвечавшую за создание Центра онлайн-поддержки для этой книги. Конечно же, мы также благодарим всех наших авторов, которые внесли свои знания в концептуальные рамки этой книги. Мы также признательны Рут Андерсон, Сьюзи Армитадж и Томасу Сигелу за терпение и поддержку на разных стадиях работы.
Статья Кристиана В. Харпфера для этой книги была подготовлена благодаря стипендии Центра Вудро Вильсона при Институте перспективных российских и украинских исследований имени Джорджа Кеннана (Вашингтон) и сети CINEFOGO («Гражданское общество и новые формы правления»), созданной на базе Шестой Рамочной программы Европейского союза. Университет Абердина оказал существенную поддержку этому проекту и содействовал участию в нем пяти ученым Департамента политической науки и международных отношений в качестве редакторов и (или) авторов. Мы также выражаем признательность значительному числу анонимных рецензентов, чьи комментарии на начальных этапах работы были чрезвычайно полезными для совершенствования структуры и содержания этой книги. Излишне говорить, что только мы одни несем ответственность за любые оставшиеся ошибки.
О редакторах
Кристиан В. Харпфер (автор гл. 1, 20, 24) – адъюнкт-профессор политических наук Университета Абердина (University of Aberdeen), Великобритания.
Патрик Бернхаген (автор гл. 1, 3, 8, 24) – преподаватель политических наук и международных отношений Университета Абердина (University of Aberdeen), Великобритания.
Рональд Ф. Инглхарт (автор гл. 1, 9, 24) – профессор-исследователь Центра политических исследований Мичиганского университета (University of Michigan), США.
Кристиан Вельцель (автор гл. 1, 6, 9, 24) – профессор политических наук Университета Якобса в Бремене (Jacobs University Bremen), Германия.
Об авторах
Дирк Берг-Шлоссер (гл. 4) – профессор политических наук Марбургского университета имени Филиппа (Philipps University Marburg), Германия
Маттис Богаардс (гл. 15) – профессор политических наук Университета Якобса в Бремене (Jacobs University Bremen), Германия
Майкл Браттон (гл. 22) – заслуженный профессор политических наук и профессор Центра африканских исследований Университета штата Мичиган (Michigan State University), США, бывший исполнительный директор Afrobarometer
Мервин Бэйн (гл. 19) – преподаватель политических наук и международных отношений Университета Абердина (University of Aberdeen), Великобритания
Джейсон Виттенберг (гл. 17) – доцент политических наук Калифорнийского университета в Беркли (University of California at Berkeley), США
Катрин Вольтмер (гл. 16) – старший преподаватель политических коммуникаций Лидского университета (University of Leeds), Великобритания
Ричард Гантер (гл. 18) – профессор политических наук Университета штата Огайо (Ohio State University), США
Донателла делла Порта (гл. 12) – профессор социологии Департамента политических и социальных наук Европейского университетского института (European University Institute) во Флоренции, Италия
Хакан Йылмаз (гл. 7) – профессор Департамента политических наук и международных отношений Университета Богазичи (Boazii University), Стамбул, Турция
Франческо Каваторта (гл. 21) – преподаватель Школы права и государственного управления Городского университета Дублина (Dublin City University), Ирландия
Наталия Летки (гл. 11) – доцент Департамента политических наук Университета Collegium Civitas, Варшава, Польша
Иан МакАллистер (гл. 13) – профессор политических наук Исследовательской школы социальных наук Австралийского национального университета (Australian National University), Австралия
Джон Маркофф (гл. 5) – профессор социологии, истории и политических наук Университета Питтсбурга (University of Pittsburg), США, и профессор-исследователь Университетского центра международных исследований Университета Питтсбурга
Леонардо Морлино (гл. 14) – профессор политических наук Итальянского института гуманитарных наук (Istituto Italiano di Scienze Umane), Флоренция, Италия, и директор Центра исследований Южной Европы в Университете Флоренции
Андреа Ольснер (гл. 19) – преподаватель политических наук и международных отношений Университета Абердина (University of Aberdeen), Великобритания
Памела Пакстон (гл. 10) – доцент Департамента социологии Университета штата Огайо (Ohio State University), США
Гарри Раунсли (гл. 16) – профессор азиатских международных связей Лидского университета (University of Leeds), Великобритания
Федрико М. Росси (гл. 12) – исследователь Департамента политических и социальных наук Европейского университетского института (European University Institute) во Флоренции, Италия
Ричард Роуз (гл. 2) – директор Центра изучения публичной политики и профессор политических наук Университета Абердина (University of Aberdeen), Великобритания
Роллин Ф. Тусалем (гл. 23) – аспирант Департамента политических наук Университета Миссури (University of Missouri), США
Стивен Уайт (гл. 13) – профессор международной политики и старший научный сотрудник Школы центрально– и восточноевропейских исследований Университета Глазго (University of Glasgow), Великобритания
М. Стивен Фиш (гл. 17) – профессор политических наук Калифорнийского университета в Беркли (University of California at Berkeley), США
До Чулл Шин (гл. 23) – профессор политических наук Университета Миссури (University of Missouri), США
Глава 1. Вводная
В 1989 г. впервые в мировой истории (не считая краткого периода после Первой мировой войны) число демократий, неуклонно увеличивавшееся с начала 1970х годов, превысило число автократий. Действительно, данные проекта Polity IV указывают на то, что число «полных демократий» (full democracies) в мире возросло с 44 в 1985 г. до 93 в 2005 г. (см. рис. 1.1). За два десятилетия численность демократических режимов увеличилась более чем в 2 раза, в то время как количество автократий уменьшилось вдвое. Такое стремительное развитие представляло собой глобальную волну демократии.
Рис. 1.1. Глобальная волна демократии
Примечание: Демократии, показанные на графике, – это «полные демократии», представленные странами в верхнем квартиле по шкале «демократия – автократия» Polity IV, а «полные автократии» – это страны в нижнем квартиле. Переходные типы режимов не представлены на графике.
Впервые в истории человечества большая часть населения мира живет в странах, которыми управляют правительства, избираемые на свободных выборах. Сэмюэль Хантингтон[11] называл это явление «третьей волной демократизации» и характеризовал его как «одно из наиболее значимых изменений в истории человечества». Данное утверждение не является преувеличением. Демократия приводит к улучшению жизни людей во многих отношениях. По сравнению с недемократическими режимами демократические страны лучше справляются с обеспечением защиты и уважения прав человека применительно к своим гражданам[12]. Вероятно, демократия снижает риск гражданской войны[13] и даже риск терроризма[14]. Также имеются свидетельства того, что демократические страны придерживаются более мирной политики в международных отношениях[15]. Демократические государства являются, как правило, более богатыми и экономически развитыми, чем недемократические, хотя неясно, способствует ли экономическое благополучие демократии или наоборот, или же они взаимно друг друга поддерживают. Демократии приписывается создание более благоприятной среды для экономического развития и более справедливое распределение общественных благ[16], а также уменьшение наиболее экстремальных уровней бедности[17]. Однако доказательная база для последних двух утверждений неоднозначна. В то время как Брюс Буэно де Мескита и его соавторы[18] обнаруживают, что демократия ведет к снижению детской смертности, статистический анализ Майкла Росса[19] демонстрирует менее однозначные результаты. Куан Ли и Рафаэль Рёвени[20] считают, что демократические режимы лучше справляются с защитой окружающей среды, хотя имеются также и основания опасаться, что демократические институты способствуют безответственной политике в области экологии[21]. Наконец, существуют свидетельства того, что демократия приводит к росту уровня счастья и удовлетворенности жизнью[22]. Несмотря на некоторый скептицизм, демократии приписывается масса положительных результатов.
Многие из позитивных аспектов демократии слабее выражаются в новых демократиях, нежели в консолидированных[23]. Как показано на рис. 1.2, права человека, процветание, мир и социальные расходы имеют сильную взаимосвязь с уровнем развития демократии. Например, страны, демонстрирующие наивысшие показатели развития демократии, имеют усредненный уровень дохода, в 4 раза превышающий аналогичный показатель у стран с самым низким уровнем развития демократии. Столбцы здесь отражают силу корреляции. При внесении в модель в качестве контрольной переменной продолжительности демократического правления корреляция демократии с процветанием, миром и правами человека значительно снижается, что может свидетельствовать о сильной связи между продолжительностью демократического правления и факторами, перечисленными выше[24]. Но корреляции не исчезают, они сохраняют положительные значения и высокую статистическую значимость: даже новые демократии имеют более высокие показатели по параметрам прав человека, процветания, мира и социальных расходов, нежели недемократические режимы. Рост уровня развития демократии приводит к улучшению жизни людей во многих важных отношениях.
Рис. 1.2. Связь между демократией и гуманными, процветающими и мирными обществами
Примечание: Демократия – это комбинированный и инвертированный индекс Freedom House, усредненный за период 2000–2005 гг. Показатель «Права человека» измеряется индексом «Прав физической безопасности» за период 2000–2004 гг. Дэвида Сингранелли и Дэвида Ричардса (см.: <http://ciri.binghamton.edu>). «Процветание» измеряется как ВВП на душу населения по ППС за 2003 г. Источник данных – Всемирный банк. «Мир и стабильность» – это показатель «Политическая стабильность и отсутствие насилия» базы данных «World Governance Indicators» за 2005 г. «Расходы на социальное обеспечение» измеряются с помощью данных Всемирного банка о государственных расходах (на здравоохранение и сферу образования за минусом военных расходов). «Возраст демократии» измеряется индексом «запаса демократии» («democracy stock» index) Джона Герринга за 1995 г.[25].
Хотя демократии имеют тенденцию добиваться лучших результатов по данным направлениям по сравнению с диктатурами, это статистические тенденции, а не «железные законы». Можно найти случаи, когда автократии хорошо справляются с удовлетворением ожиданий граждан и поэтому имеют высокие уровни легитимности. Например, Сингапур является процветающей и хорошо управляемой страной, несмотря на то что он находится под властью автократического правительства. И Китай в настоящее время отличается одними из самых высоких темпов экономического роста в мире. Демократии демонстрируют тенденцию к большей результативности, чем автократии, однако нет гарантий того, что они действительно будут более результативными. Помимо выгод, которые привычно ассоциируются с демократией, существуют и этические основания полагать, что люди должны сами заниматься своими общими политическими делами, придерживаясь демократических принципов. Демократическое правительство максимизирует масштабы обеспечения индивидуальной автономии и политического равенства, которые имеют высокую ценность в большинстве стран мира. Автономия позволяет индивидам выбирать, как они хотят жить. Это соотносится с положением о том, что взрослы люди в большинстве случаев являются лучшими судьями в том, что касается их собственных интересов и целей[26]. Без персональной автономии невозможно следовать своей воле, что является основополагающим требованием морального поведения. Согласно Иммануилу Канту[27], разум – уникальная черта человека – позволяет людям обладать свободой воли. Свободная воля возможна только в том случае, если налагаемые индивидом на себя императивы признаются универсальными законами. Для Канта подчинение установленным для самого себя законам – автономия воли – есть основание человеческого достоинства и высшего морального принципа.
В связи с тем что автономия имеет такое фундаментальное значение, она должна в равной степени применяться, насколько это только возможно, ко всем людям; любое отклонение или ограничение будут означать ущемление человеческого достоинства. Таким образом, аргумент в пользу автономии также является аргументом в пользу равенства. Роберт Даль полагал, что принцип врожденного равенства является неотъемлемой частью основополагающих убеждений и ценностей западного общества[28]. Далее в этой книге мы рассмотрим, как такая апелляция к общему культурному наследию создает проблемы для универсальной привлекательности демократии. Тем не менее особая значимость равенства притягательна для многих незападных обществ, и существуют доказательства того, что стремления к свободе и автономии являются универсальными стремлениями человека[29].
С учетом всех приведенных выше причин недавнее значительное расширение ареала демократии широко рассматривалось как создание возможностей для более процветающего, благополучного и гуманного мира. Политологи с большим энтузиазмом оценивали демократические тенденции последних десятилетий, и Фрэнсис Фукуяма[30] охарактеризовал триумф демократии как «конец истории», выдвинув идею о том, что с крушением коммунизма более нет альтернативных моделей, которые могли бы бросить вызов притязаниям либеральной демократии быть лучшей формой организации общества.
Но все же есть весомые причины и для критической оценки демократического тренда. Во-первых, многие новые демократии демонстрируют наличие серьезных дефектов, особенно в части защиты прав человека, уважения принципа верховенства закона, подотчетности и прозрачности. «Эффективные демократии», т. е. такие демократии, в которых верховенство закона эффективно защищает права граждан, все еще представляют собой очевидное меньшинство стран мира, составляя примерно половину от всех демократических стран и четверть всех государств мира в целом. Во-вторых, даже несмотря на почти всеобщую поддержку демократии населением, поддержка со стороны многих граждан является поверхностной, т. е. без действительно демократической мотивации[31]. Особенно в новых демократиях, в которых граждане поддерживают новый режим на словах, демократия часто обретает поддержку, так как ее ассоциируют с благосостоянием, а не с благом самим по себе, и значение ее может быть неверно истолковано. Поэтому как бы удивительно это ни было, существует очень слабая связь между уровнем поддержки демократии в определенном обществе и реальным уровнем развития демократии в стране.
Тем не менее глобальное распространение поддержки демократии и расширение ареала демократии являются важным поворотным моментом в истории. Сегодня практически во всех странах мира демократия стала единственным надежным фундаментом для обретения политической легитимности. Больше чем когда-либо правительства разных стран мира оцениваются и сопоставляются с демократическими стандартами международными организациями, СМИ, некоммерческими организациями и международными неправительственными организациями, в том числе такими как Amnesty International, Human Rights Watch, Journalists Without Borders, Transparency International и многими другими. Рост транснационального гражданского общества, которое сосредоточено на оценке и продвижении демократии, является отражением глобального демократического тренда. Большим успехом демократии является то, что она воспринимается как наиболее широко распространенная модель легитимной формы организации человеческого общества.
Подходы к изучению демократизации
Глобальный демократический тренд последних десятилетий как объект изучения представлен в растущем корпусе научной литературы. Было представлено огромное количество объяснений и интерпретаций глобального распространения демократии. Несмотря на это разнообразие, существуют две относительно простые отличительные черты, определяющие четыре основных подхода к изучаемому явлению.
Первая особенность подразумевает два разных фокуса исследования: первый предполагает поиск ответов на вопросы, как возникает демократия, второй – почему она возникает. Первый подход к изучению демократии делает акцент на том, что происходит во время процесса демократизации, выделяя роль пактов элит, массовых социальных движений или международных вмешательств. Этот подход требует обращать внимание скорее на непосредственные, нежели долгосрочные причины. Строго говоря, этот ситуативно-ориентированный подход не объясняет демократизацию. Скорее он дает описание демократизации, даже если такое описание имеет высокоформализованный вид, как, например, в теоретико-игровых моделях процессов перехода к демократии. Сильная сторона данного подхода заключается в том, что он позволяет показать роль человеческой агентивности (human agency), т. е. того, как именно конкретные лица, принимающие решения, осуществляют демократизацию.
Второй подход фокусируется на условиях, которые предшествуют процессам демократизации. Его целью является выявление факторов, которые способствуют началу и успеху демократизации, а не фиксация того, что происходит в рамках самого процесса демократизации. Применяя данный подход, исследователи выделяли роль экономического развития, социальных расколов, классовых коалиций, международных союзов или структуры мировой экономической системы. В этом случае акцент сделан на то, почему, а не как происходят демократические транзиты. Сильная сторона такого подхода, ориентированного на изучение условий, заключается в выявлении глубинных причин и обстоятельств, в рамках которых обычно происходят демократические транзиты.
Сильные и слабые стороны ситуативно-ориентированного и ориентированного на условия подходов совместимы. Более того, они великолепно дополняют друг друга, и нет причин рассматривать их в качестве конкурентов. Достижения каждого из подходов должны быть интегрированы для обеспечения полного понимания процессов демократизации.
Вторая отличительная черта приводит к появлению подходов, которые фокусируются на внутренних и внешних факторах соответственно. В ранних работах, посвященных переходам к демократии, каждый переход рассматривался как преимущественно изолированное событие в отдельной стране. Но когда множество процессов демократизации, образовав международные волны, слились в широкую волну демократии, начавшуюся после 1970 г., становится очевидным, что утверждение о внутренних источниках переходов к демократии не учитывает всей сложности происходящего. Понятно, что когда процессы демократизации принимают характер международных трендов, действуют международные и транснациональные силы и акторы. Поэтому современный подход подчеркивает роль изменяющихся международных союзов, либерализации глобальной экономической системы, распространения демократических идей посредством глобализации информации, мировой торговли и туризма, продвижения демократии через действия национальных правительств на международной арене и международных организаций, включая международные неправительственные организации (МНПО), а также решающих событий, которые изменили международный контекст в пользу демократии, такие как отказ от доктрины Брежнева.
Как и внутренние факторы, международные факторы не могут сами по себе приводить к демократизации. При изучении того, что происходило в Латинской Америке, Восточной Азии, Восточной Европе или Африке южнее Сахары, становится очевидным, что многие страны в одном и том же регионе испытывали влияние сходных международных факторов, однако эти страны имели принципиальные отличия в том, что касается времени и масштаба их демократизации, как и в том, начали ли они демократизацию вообще. Международные факторы могут создавать структуру внешних возможностей, которые облегчают или осложняют осуществление демократизации, погружая все страны какого-то региона в новую ситуацию. Однако то, как эти возможности используются в странах, зависит от внутренних факторов. И снова эти два подхода являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими.
В научных дискуссиях нередко радикальные заявления сначала некритически принимаются, а затем становятся предметом ожесточенных споров. Например, тезис Адама Пшеворского и его соавторов[32] о том, что экономическое развитие не способствует развитию демократии, но помогает существующим демократиям выживать, ранее пользовался широкой поддержкой, но недавно подвергся переоценке. Карлес Бош и Сьюзен Стоукс[33], а также Рональд Инглхарт и Кристиан Вельцель[34] критикуют данное утверждение, представляя сильные аргументы в пользу того, что экономическое развитие действительно содействует появлению новых демократий. Аналогичным образом Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон[35] утверждали, что основной движущей силой демократизации является интерес населения к экономическому перераспределению. Однако наиболее сильная волна демократизации в современной истории – демократизация стран коммунистического блока – вряд ли была спровоцирована стремлением к справедливому распределению ресурсов; скорее она была вызвана желанием масс избавиться от системы, которая осуществляла сравнительно равное распределение ценой человеческой свободы. Похоже, что и разделяемый многими тезис Асемоглу и Робинсона также будет подвергнут переоценке. Действительно, можно утверждать, что основной мотивационной силой демократизации было скорее желание свободы, а не экономического перераспределения[36].
Неверно полагаться только на один-единственный объяснительный фактор. В данной книге представлен ряд исследовательских перспектив, подходов и находок, которые определяют изучение демократизации. Несколько различных аналитических перспектив вносят вклад в понимание данной темы. Соответственно, цель настоящей книги – структурированный обзор ведущих исследовательских перспектив и находок, связанных с демократизацией.
План книги
В настоящей книге демократия и демократизация (как процесс достижения демократии) будут рассматриваться во взаимосвязи. Наша мотивация для такого совмещения основана на убеждении в том, что ключевые факторы, которые способствуют улучшению или ослаблению демократии, действуют в отношении и консолидированных демократий, и новых демократий, и режимов, находящихся в процессе демократизации. Эта общая идея книги, в которой каждый подход к демократизации представлен ведущим исследователем в данной области. Последовательность и порядок глав основан на четырех аспектах демократизации: 1) теоретические и исторические перспективы демократизации; 2) причины и аспекты демократизации; 3) акторы и институты демократизации; 4) географические регионы демократизации. Главы распределены по этим четырем частям.
Разные люди вкладывают разные смыслы в понятие демократии, и то, что отделяет демократии от недемократических режимов, не так очевидно, как это может показаться на первый взгляд. Демократия находится на подъеме начиная с конца XVIII в. (за исключением отдельных периодов спада). Прежде всего надо попытаться понять, что такое демократия и каким образом можно отличить ее от всех других режимов. Более того, чтобы понять недавнюю глобальную волну демократизации, необходимо учитывать исторический контекст.
В первой части «Теоретические и исторические перспективы» рассматриваются различия между демократическими и недемократическими государствами (гл. 2) и способы определения демократичности (недемократичности) и измерения уровня развития демократии (гл. 3). В главе 4 представлен исторический обзор демократизации начиная с конца XVIII в., включая «волны» и «развилки». Глава 5 посвящена глобальной волне демократизации начиная с 1970 г. и до настоящего момента. В главе 6 содержится обзор основных теоретических объяснений демократизации – от ситуативно-ориентированных подходов до подходов, фокусирующихся на причинах, а также дается оценка относительной объяснительной ценности различных факторов (относительно расширения возможностей граждан).
Во второй части «Причины и проявления демократизации» представлен анализ факторов, которые способствуют или препятствуют демократизации, а также той роли, которую играет демократия вне узких рамок политической сферы. В главе 7 рассматривается международный контекст демократизации, роли, которые играют наднациональные, межправительственные и международные неправительственные организации в процессе демократизации, а также место демократизации во внешней политике ключевых акторов, таких как США и ЕС. В главе 8 показано, как экономические факторы воздействуют на переходы к демократии, рассмотрены проблемы, связанные с одновременным переходом коммунистических систем к демократии и капитализму, показана роль деловых элит в процессе демократизации[37]. В главе 9 уделено внимание политической культуре, религии и вопросам легитимности, изучению роли массовых убеждений в демократизации, особенно той роли, которую играют распространяющиеся идеи эмансипации. В главе 10 изучается масштаб выгод, получаемых женщинами от демократизации, что подтверждает положение о том, что демократизация включает не только наделение избирательными правами, но и другие аспекты социальной, экономической и политической жизни с акцентом на большое значение гендерного равенства. В главе 11 изучается значение гражданского общества и социального капитала для успешной демократизации, содержится обзор дебатов, вызванных Робертом Патнэмом, а также изучаются проблемы «слабого» гражданского общества и его влияния на демократизацию.
Демократия не возникает автоматически при появлении благоприятных социальных и экономических условий. Она нуждается в активизации населения, выдвигающего требования и обсуждающего политические реформы на тех «аренах», где идет борьба за демократию. Даже когда главные условия являются благоприятными, демократия может разрушиться, если сделан неверный выбор или нет соответствующих политических институтов. В третьей части «Акторы и институты» рассматривается роль социальных движений, протеста и международных правозащитных сетей (advocacy networks) в переходах к демократии (гл. 12), роль выборов и электорального поведения в демократизирующихся государствах и новых демократиях (гл. 13). Глава 14 посвящена роли политических партий, а глава 15 – роли избирательных и партийных систем. Также в главе 15 представлен анализ эффектов, вызываемых парламентскими и президентскими системами.
В главе 16 рассматривается связь между СМИ, демократией и демократизацией. В последней, 17й главе этой части содержится анализ неудачных и незавершенных процессов демократизации, а также указаны ключевые факторы, которые приводят к срыву демократизации.
В четвертой части книги («Регионы демократизации») рассматриваются проявления глобального демократического тренда в разных регионах мира. В большинстве глав этой части книги соблюдена единая структура: каждая глава открывается кратким историческим обзором, а затем представлен анализ того, как факторы, выделенные во второй и третьей частях книги, воздействуют на процессы демократизации в конкреном регионе. Акцент сделан на регионы, а не отдельные страны, что облегчает обсуждение международных переменных, эффектов «заражения» и других аспектов региональной динамики. Рассмотрение регионов проводится в соответствии с тем, как распространялась по миру глобальная волна демократии. В главе 18 анализируется ход трансформаций в Южной Европе в 1970е годы, рассматривается роль кризисов легитимности авторитарных режимов до начала демократизации, пактов элит и мобилизации масс, а также международное влияние, оказанное ЕС. В главе 19 рассматривается демократизация в странах Латинской Америки с акцентом на демократические транзиты и консолидацию демократии в Аргентине, Чили, Мексике и Венесуэле. Глава 20 посвящена демократизации в странах посткоммунистической Европы и бывшего Советского Союза, которые составляют наибольшую группу стран, оказавшихся под воздействием глобального демократического тренда. В главе отмечается уникальность масштаба и скорости транзитов в этом регионе и приводится объяснение того, почему процесс демократизации был очень успешен в некоторых странах, а в других потерпел полное поражение. Примеры успешных переходов к демократии в странах Северной Африки и Ближнего Востока, ставших объектом изучения в главе 21, весьма редки. Политический ислам, палестино-израильский конфликт, преобладание рентоориентированных экономик, основанных на нефтяном богатстве, являются уникальными и важнейшими факторами, оказывающими влияние на развитие данного региона. В главе 22 изучается демократизация в беднейшем регионе мира – Африке южнее Сахары. Несмотря на то что данный регион до сих пор испытывает тяжелые экономические проблемы, он тем не менее тоже испытал на себе действие сильного демократического тренда, к удивлению многих наблюдателей. В этой главе особое внимание уделено Южной Африке, Кении, Руанде и Зимбабве. Наконец, глава 23 посвящена демократизации в Юго-Восточной Азии. Здесь рассматриваются примеры успешной демократизации, проведенной под давлением масс (Филиппины и Южная Корея), и отличный от них пример демократизации под управлением элит на Тайване. В данной главе также уделено внимание неудачным попыткам оказания давления со стороны населения с целью демократизации, как в Китае; демократизации, которая была отброшена назад из-за прихода к власти военных (Таиланд), а также примерам полного отсутствия каких-либо попыток демократизации (Вьетнам и Сингапур).
В заключительной, 24й главе книги подводятся общие итоги рассмотренных проблем и описываются «уроки», которые могут вынести для себя участники процессов демократизации. На такой основе мы предлагаем набросок перспектив дальнейшего распространения демократии и углубления процессов демократизации в разных регионах мира. Для этого глобальный демократический тренд последних десятилетий рассматривается в более широкой эволюционистской перспективе, основанной на естественном отборе режимов, отражающем относительную вероятность их выживания в заданных средах.
Часть I. Теоретические и исторические перспективы
Глава 2. Демократические и недемократические государства
Ричард Роуз
В главе раскрываются различия между демократическими и недемократическими государствами. Дело не только в том, есть ли выборы. Важно наличие или отсутствие верховенства закона. Когда оба условия соблюдаются, выборы являются свободными и честными, и правительство подотчетно избирателям. Если же законы можно обойти или нарушить, то несправедливые выборы отражают скорее волю правителей, а не тех, кем они управляют. Полностью демократическими на сегодняшний день являются менее трети государств мира. Некоторые не являются полностью демократическими, поскольку выборы в них проводятся при отсутствии верховенства закона; другие же не являются полностью недемократическими, поскольку в них хотя и соблюдается принцип верховенства закона, отсутствует подотчетность массовому электорату. Более того, некоторые режимы являются полностью недемократическими, поскольку в них нет ни свободных выборов, ни верховенства закона. Для выявления особенностей процесса демократизации нам необходимо понять, какие изменения должны произойти для перехода от недемократического к демократическому политическому режиму.
Введение
Страна является демократической, если в ней проводятся свободные и честные выборы, которые заставляют правительство нести ответственность перед избирателями. Однако такое положение может наблюдаться только при наличии государства. Сильное государство не гарантирует сильную демократию. Египетские пирамиды – это памятники древней цивилизации, которая преуспела в сохранении недемократической власти в течение тысячелетий. В современном мире наряду с полностью демократическими существует множество не полностью демократических государств, и некоторые государства активно подавляют своих граждан. Было бы заблуждением характеризовать такие режимы как «неспособные» осуществить демократизацию. Ближневосточные монархии наподобие Саудовской Аравии, а также Китай не провалили попытки стать демократиями – они преуспели в сохранении недемократических режимов.
История современных европейских государств – это история о власти, а не о демократии. Видеть в прошлом процесс расширения демократии – значит рассматривать его ретроспективно и делать выводы о целях и задачах, исходя из случайных, равно как и преднамеренных, последствий войн и внутриполитических событий. Поскольку проблемы управления бесчисленны, принятие демократических институтов не является «концом истории». Не гарантирует демократия и экономического роста, полной занятости и отсутствия преступности. Аргумент в пользу демократии состоит не в ее совершенстве, а в том, что она предпочтительнее прочих альтернатив. Демократия распространилась по всему миру в ходе конкуренции с недемократическими режимами. В течение последних 100 или около того лет европейские страны испытали множество альтернатив на собственном опыте, и большинство из них обернулись значительными человеческими жертвами и попранием человеческого достоинства. Как сказал Уинстон Черчилль в своей речи в палате общин в 1947 г., вскоре после завершения Второй мировой войны: «Многие формы правления уже были и еще будут испробованы в нашем мире греха и несчастья. Никто не притворяется, что демократия является самой совершенной или разумной. В самом деле, о демократии говорили, что она – худшая форма правления, за исключением всех остальных, которые существовали время от времени».
Признаки демократических государств
Слово «демократия» может использоваться в качестве существительного или прилагательного. Когда оно употребляется как существительное, оно представляет собой абстракцию и обозначает идеал того, как должно управляться государство. Более того, оно является одним из самых значимых символов. Однако абстракции зачастую размыты. Для конкретизации идеи демократии ее необходимо увязать с политическими институтами государства.
Государство как отправной пункт
На определенной территории государство обладает монополией на такие средства принуждения, как полиция, суды и армия. Оно утверждает право требовать от граждан, находящихся на его территории, соблюдать законы, уплачивать налоги и рисковать собственными жизнями во время воинской службы. Если же государство неспособно соответствовать этим минимальным критериям, оно не может быть функционирующим государством. Северная и Южная Америка являются исключительными континентами, на которых большая часть стран имеют границы, установленные более века назад. Большинство государств были образованы без предоставления гражданам права голоса или свободы слова.
Основные институты, посредством которых государство осуществляет свою власть, называются режимом. Режимы могут появляться и исчезать, в то время кк государство остается. Франция – это страна, существующая на протяжении веков, но в результате ряда событий, начиная с Французской революции 1789 г., она имела более десяти различных режимов; ее нынешний режим ведет отсчет с 1958 г. Режим не меняется, когда результаты всеобщих выборов приводят к смене находящегося у власти правительства. Как говорят британцы, «правление королевы должно продолжаться» («The Queen’s Government must be carried on»). При стабильном недемократическом режиме контроль над правительством переходит из рук в руки в результате решений олигархической клики. Процесс демократизации – это переход от недемократического режима к демократическому.
Управление (governance) страной касается способов, с помощью которых институты взаимодействуют с гражданами. В эпоху «больших правительств» государства налагают на граждан много обязательств, но также распределяют значительное число социальных благ. В демократическом государстве граждане могут дать указания правительству на свободных выборах, и предполагается, что правители будут следовать пожеланиям народа. В недемократическом государстве правительство указывает гражданам, что делать, и граждане должны подчиняться. В частично демократическом государстве предпочтения народа искажаются на несвободных и нечестных выборах или в результате произвольных действий правителей.
Власть режима может поддерживаться различными способами. В современных государствах она осуществляется за счет верховенства закона (rule of law). Когда режим признает, что его полномочия ограничены, возникает то, что немцы называют «правовым государством» (Rechtsstaat), т. е. режим, при котором господствует право, а не сила. Когда действия правительства становятся объектами для споров, суды обладают властью остановить их как незаконные. Правители не могут действовать по своей прихоти или в собственных интересах. Закон и суды удерживают их от произвола, «затыкания ртов» критикам и извлечения незаконной выгоды от пребывания на государственных должностях (коррупция). При условии подчинения правовым нормам структуры гражданского общества, такие как коммерческие предприятия, церкви и интеллектуальные или культурные институции, могут существовать независимо от государства. Страна, в которой соблюдается принцип верховенства закона, не обязательно должна быть демократической, так как законы могут ограничивать избирательные права или санкционировать цензуру. Верховенство закона – это не просто желательное дополнение к демократическому правлению, но необходимое условие для полноценного демократического государства. В государстве, которое ориентируется на этот принцип, конституция устанавливает не только то, что правители могут делать, но и то, чего не могут делать, и эти положения соблюдаются. По словам Хуана Линца[38]: «Нет государства, нет Rechtsstaat, нет демократии».
Верховенство закона – это основа политической подотчетности (accountability). Выборы не могут контролировать правительство, если правители не подчиняются принципу верховенства закона. Если же они подотчетны, то власть не может быть абсолютной; она ограничена конституционными нормами, которые определяют, что правители могут делать, а чего не могут делать: например, такова система сдержек и противовесов в конституции США. Демократическое правительство несет ответственность перед гражданами через процедуру честных и конкурентных выборов. Вместе с тем в ситуации верховенства закона суды также могут препятствовать попыткам правительства, ссылаясь на волю народа, игнорировать закон и права критиков власти и меньшинств.
Характеристики демократического государства
«Власть народа» – это буквальное определение демократии. Однако данное абстрактное утверждение никак не определяет, каким образом народ должен осуществлять власть. Политические теоретики и сторонники различных политических взглядов постоянно дискутируют о том, как этот идеал должен воплощаться на практике. Политологи, изучающие сложности управления в разных странах мира, предложили десятки разнообразных, хотя и зачастую частично совпадающих, определений того, что это означает для граждан – управлять государством.
Согласно минималистскому определению Йозефа Шумпетера[39], в демократическом государстве существует «свободная конкуренция за свободные голоса». Народ решает не то, что именно следует делать правительству, а то, кто будет управлять. Первым условием демократии сегодня является наличие права голоса у всех взрослых граждан. Во-вторых, выборы должны быть конкурентными, свободными и честными. Соперничество между партиями отличает демократию от правления просвещенного монарха, диктатора или однопартийной системы. В-третьих, избиратели должны решать, кто занимает главные посты в правительстве.
Верховенство закона необходимо для того, чтобы обеспечить подотчетность правителей через процедуру свободных и честных выборов. Индивиды должны быть свободны в реализации своих прав на критику правительства, учреждение политических партий и конкурентную борьбу за государственные должности на свободных и справедливых выборах. Если же находящееся у власти правительство «управляет» выборами, запрещая оппозиционные партии, преследуя критиков, запугивая избирателей и фальсифицируя подсчет голосов, то победители голосования будут выбраны правительством, а не электоратом. Только в ситуации, когда победители на выборах соблюдают ограничения в соответствии с принципом верховенства закона, проигравшие защищены от злоупотреблений со стороны правительства. Если же одно коррумпированное правительство проигрывает выборы, а следующее точно так же использует власть для извлечения частной выгоды, то выборы просто приводят к чередованию мошенников. Игнорирование того факта, что десятки стран проводят нечестные и несвободные выборы, является «заблуждением электорализма», т. е. «предпочтением выборов остальным измерениям демократии»[40].
Более широкие определения демократии обращают внимание на различные формы участия в политике. Участие означает не только то, что все взрослые граждане имеют право голоса, но что они свободны в продвижении своих взглядов путем присоединения к политическим группам, ведения открытых дискуссий о том, как страна должна управляться, и протеста, выражаемого в написании петиций к политикам или выходе на демонстрации. В то время как политологи-позитивисты утверждают, что для индивидов голосование «не окупается» (т. е. не является рациональным действием. – М. М.), демократы-идеалисты подчеркивают, что участие в политике – это не только право, но и обязанность граждан. Передача властных полномочий местным сообществам, где люди могут обсуждать проблемы «лицом к лицу», рекомендуется как способ решения проблемы масштаба в Европейском союзе, население которого составляет 400 млн человек, и в Америке, где люди могут жить на расстоянии 3 тыс. миль друг от друга. В основе совещательной демократии лежит принцип суждения о чем-либо со стороны специальной коллегии из представительной выборки граждан, которые выслушивают и задают вопросы относительно мнений экспертов и политиков о сложных вопросах, после чего определяют свою позицию. Эксперименты показали, что подобные обсуждения могут повысить уровень информированности и компетентности их участников, но они не разрешают разногласий о том, что должно делать правительство[41].
Ведущий представитель теории демократического участия Роберт Даль[42] считал, что установление режима, который «полностью или практически полностью учитывает интересы всех граждан», является недостижимым идеалом. Даль описывал второй по предпочтительности тип политического устройства – полиархию, «представительную систему, обеспечивающую широкое включение взрослого электората». Даль[43] признавал, что соображения эффективности и недостаток экспертных знаний также могут ограничить масштаб демократического принятия решений. Нет ни времени, ни, если уж на то пошло, общественного интереса, чтобы ежемесячно проводить референдумы и ежегодно – выборы. Более того, рассмотрение некоторых вопросов требует специализированных знаний, которыми обладают лишь немногие, в результате чего многие важные решения в демократическом государстве принимаются опытными технократами, например, сотрудниками Центрального банка той или иной страны. Такие же вопросы, как роль государства в экономике, выявляют разногласия между политическими партиями и экономическими экспертами о том, как наилучшим образом достичь экономического роста без инфляции. Эти вопросы решаются не на научных семинарах, а в ходе конкурентных выборов.
2.1. Ключевые положения
• Состоятельность государства и верховенство закона являются необходимыми условиями для демократии.
• Нет единого определения демократии.
• Определения демократии варьируются между минималистской и максималистской крайностями.
Поскольку практически везде демократия является позитивным символом, существует тенденция дополнять это понятие различными политическими целями, которые, по мнению их сторонников, являются желательными[44]. Однако общего согласия относительно того, какими должны быть эти цели, нет. Коммунистические государства настолько ценили демократию как символ, что их однопартийные режимы назывались «народными демократиями». Цель обеспечения социальной справедливости, понимаемой как высокая степень экономического равенства, позиционируется как логическое следствие равенства в праве голоса или даже как необходимое условие для того, чтобы позволить всем гражданам полноценно участвовать в жизни демократического общества. В то же время многие экономисты утверждают, что максимизация возможности индивидуального выбора, свободного от государственного контроля, является наиболее демократичной формой управления. Интерес находящихся у власти руководителей очевиден в характеристике В. В. Путиным России как суверенной демократии. Определение «суверенный» используется для парирования критики проводимых в стране нечестных выборов со стороны международных организаций и зарубежных правительств.
Европейский союз требует от стран, претендующих на вступление в него, разделять демократические принципы управления. Набор критериев, объявленных на заседании Европейского совета в Копенгагене, описывает то, каким должно быть современное демократическое государство. Оно должно не только соблюдать принцип верховенства закона и проводить свободные выборы, но и поддерживать функционирующую рыночную экономику и иметь бюрократию, способную эффективно претворять в жизнь нормы и правила ЕС[45].
Возвращение к изучению роли государства в жизни общества позволяет избавиться от редукционистского предположения о том, что участие и выборы – это все, что необходимо для создания демократического режима. Основная проблема неполной электоральной демократии связана не с дефектами избирательной системы, а с отсутствием верховенства закона. Более того, изучение государства необходимо для понимания динамики демократизации, поскольку она является процессом превращения недемократического государства в демократическое.
Текущее состояние государств
Чтобы понять, что сейчас представляют из себя государства, мы должны обратить внимание на два измерения. Первое измерение – правители подотчетны конституции и судам – делает государство современным. Второе измерение – правители несут ответственность перед гражданами посредством свободных и честных выборов – является необходимым условием для того, чтобы государство было демократическим. Есть различные признаки, по которым можно судить об автократичности или демократичности режима (см. табл. 2.1). Двухмерная классификация современных государств позволяет выделить две известные категории режимов, одна из которых – полная демократия, а другая – неподотчетная автократия. Также она определяет две смешанные категории, каждая из которых является частично демократической, но в разных проявлениях. Это позволяет избежать смешения под одним названием таких разных режимов, как Великобритания в период правления Георга III, СССР при Сталине и военные диктатуры в Латинской Америке.
Таблица 2.1. Типы управления – демократический и недемократический
Различные типы подотчетных демократий
Хотя определяющие признаки демократических государств являются устойчивыми, не существует единственно верного способа институционализировать подотчетность. Демократии различаются по своим избирательным системам и институтам поддержания верховенства закона, а выборы фиксируют расхождения во мнениях относительно того, кто должен править. Конституции демократических государств устанавливают основополагающие правила для осуществления демократического управления, но ключевые допущения, лежащие в их основе, различаются. В мажоритарной демократии правители принимают решения в соответствии с пожеланиями большинства граждан. Следствием этого подхода является то, что против их действий может выступить меньшинство электората. Напротив, теории пропорциональной демократии подчеркивают преимущества тех типов управления, при которых все или почти все граждане участвуют в принятии решений независимо от того, за какую партию они голосуют[46].
Основной аргумент в пользу мажоритарного правления заключается в том, что оно концентрирует власть в руках одной партии и создает сильное правительство. В парламентской системе правительство, сформированное партией, имеющей большинство в парламенте, может быть уверено, что его действия будут поддержаны легислатурой. Если парламент избирается по системе «победитель получает все», то места достаются тем кандидатам, которые получают простое большинство голосов в своих избирательных округах (вне зависимости от того, больше или меньше половины избирателей в округах поддержали таких кандидатов). Как результат партия может выиграть абсолютное большинство мест в парламенте, получив на выборах меньше половины голосов избирателей. Оппозиционные партии имеют право критиковать действия правительства, но им не хватает голосов в парламенте, чтобы помешать ему поступать по-своему. Недостаток власти у оппозиции существен, но имеет временный характер, поскольку ограничен одним сроком парламента. По его истечении правящая партия и оппозиция конкурируют на свободных и честных выборах, в ходе которых недовольные избиратели могут проголосовать за изменение правительства, а удовлетворенные – за продление его полномочий на следующий срок. Хотя ни одна демократия не соответствует в полной мере этой идеализированной модели, британская система формирования однопартийного правительства является наилучшим приближением к ней. Ее самый очевидный недостаток заключается в том, что начиная с выборов 1935 г. ни одно британское правительство не получало больше половины голосов избирателей. На всеобщих выборах 2005 г. за Лейбористскую партию было отдано лишь 35 % голосов избирателей, но она добилась абсолютного большинства мест в парламенте.
Власть мажоритарного правительства не является абсолютной. Она ограничена конституцией и судами, которые уполномочены аннулировать неконституционные действия правительства. На случай, если правительство воспользуется своим большинством для изменения конституции, установлены такие ограничения, как требование одобрения изменений посредством референдума, конституционного собрания или большинством в две трети или три четверти голосов в парламенте. Федерализм привносит еще одно ограничение, когда властные полномочия распределяются между двумя уровнями власти. Принятие более важных решений может потребовать получения согласия на обоих уровнях или одобрения второй палаты парламента, какой является Сенат США или Федеральный совет (Bundesrat) Германии, которые представляют скорее территории, а не людей. В системах с разделением властей, существующих, например, в США и Франции, прямые выборы как президента, так и легислатуры могут привести к «разделенному правительству», когда разные партии контролируют два основных государственных института.
Главный довод в поддержку пропорционального правления – оно является справедливым по отношению ко всем гражданам. Избавляясь от уклона в сторону предпочтений большинства, складывающегося на выборах по принципу «победитель получает все», система пропорционального представительства дает партиям места в парламенте более-менее в соответствии с полученными ими процентами голосов избирателей. Поскольку партия, преобладающая в парламенте, редко получает больше половины голосов избирателей, правительство обычно может опираться на большинство только в случае существования коалиции двух или большего числа партий. Правительство в условиях пропорциональной системы включает представителей небольших партий, так как самая большая парламентская фракция может иметь менее трети мест, как это обстоит в странах Бенилюкса. Даже если она имеет больше мест, ей потребуется поддержка меньшей партии, которая присоединится к ней для формирования правительства, чтобы оно опиралось на большинство, как это часто бывает в Германии. В то время как мажоритарная система исключает оппозиционные партии, представляющие половину или более электората, пропорциональная система является инклюзивной, позволяя создавать коалиционные правительства, включающие представителей множества партий.
Распределение власти не является полностью пропорциональным. Правила, направленные на предотвращение излишней фрагментации партийной системы, могут требовать от партии получения не меньше 5 % голосов избирателей, чтобы претендовать на места в парламенте. Такой порог может оградить от попадания в парламент некоторого количества партий, суммарно набирающих до пятой части голосов избирателей. Отсутствие в парламенте партии, контролирующей большинство мест в легислатуре, перекладывает ответственность за формирование правительства с избирателей на партийных лидеров, которые торгуются друг с другом о том, кто и какие посты в коалиционном правительстве получит. Даже хотя коалиционное правительство поддерживает большее число избирателей, чем мажоритарное, это не устраняет различий во мнениях о том, что должно делать правительство. Расхождение взглядов партнеров может вызвать политическую нестабильность и распад коалиции. Ценой учета множества голосов и поиска консенсуса может стать отсрочка или даже нерешительность, приводящие к слабости правительства.
Различные типы недемократических государств
Конституционная олигархия – это частичная демократия, поскольку действия правителей не ограничены массовым электоратом. Вместе с тем они сдерживаются принципом верховенства закона. Суды достаточно независимы, чтобы пресекать действия правительства, противоречащие закону, и защищать подданных, если режим неправомерно ограничивает их свободы. Хотя режим может и не пользоваться народной поддержкой, его политика предсказуема. Например, законы и постановления о цензуре и свободе ассоциаций устанавливают, что именно людям дозволено и не дозволено делать. Законы предоставляют некоторую степень автономии институтам гражданского общества, таким как СМИ, университеты, коммерческие структуры и профсоюзы. Недемократическое собрание олигархов может призвать правительство к ответственности. Пример этого – не являвшаяся представительной до введения всеобщего (мужского) избирательного права британская Палата общин, которая обращалась к монарху с требованиями устранить поводы для ее недовольства перед тем, как выделить денежное содержание, необходимое королю для осуществления правления.
При плебисцитарной автократии проводятся выборы с массовым участием и наличием разных партий и кандидатов. Однако это неполная демократия, поскольку слабое соблюдение принципа верховенства закона означает, что выборы не являются свободными и честными. Если проводится референдум, применительно к которому правительство не только решает, какой вопрос будет поставлен, но и определяет результат, то это плебисцит, итог которого отражает лишь волю режима. Плебисцитарные автократии часто встречались в Латинской Америке в XX в., где они также иногда называются делегативными демократиями, так как победитель на выборах заявляет о своем праве действовать, не будучи ограниченным принципом верховенства закона. Например, в Аргентине Хуан Перон использовал всеобщие президентские выборы, чтобы установить режим личной власти, а Карлос Менем, избранный под персоналистским лозунгом «Следуйте за мной» (siganme), возглавлял коррумпированное и репрессивное правительство. Плебисцитарная автократия может сохраняться неопределенно долго, но всегда есть вероятность того, что результат выборов окажется неблагоприятным для правительства, как это случилось в ходе «оранжевой революции» на Украине в 2004 г.
При неподотчетной автократии власть осуществляется деспотически в соответствии с волей немногих и без притворной легитимации власти посредством выборов. Решения правителей могут противоречить любым положениям конституции, а судьи находятся в зависимом положении по отношению к правителям. Своеволие автократа может воплощаться в жизнь через придворных или королевскую гвардию, например, опричников Ивана Грозного, а не через бюрократов. Те, кто обладают доверием правителя, могут пользоваться значительной свободой в использовании своих постов для личной выгоды, однако отсутствие верховенства закона означает, что приближенные к правителю не защищены и рискуют подвергнуться чистке или казни, если правитель станет подозревать, что окружающие представляют для него (в редких случаях – нее) угрозу.
До тех пор пока масштаб неподотчетной власти деспота обусловливался личной коммуникацией с придворными и доверенными администраторами, ее влияние на подданных было ограниченным. В XX в. появились тоталитарные режимы, вышедшие за рамки традиционных неподотчетных автократий. В то время как традиционные автократы признавали, что некоторые сферы общественной жизни не являются заботой государства, тоталитарные режимы стремились к систематическому и всеобъемлющему контролю над жизнями своих граждан. Больше нет таких тоталитарных режимов, как гитлеровская Германия и сталинский Советский Союз, но КНДР, основанная в 1948 г., существует дольше, чем две трети государств, входящих в ООН.
Большинство режимов – частично демократические или частично автократические
Чтобы понять, какие типы режимов являются наиболее распространенными в современном мире, необходимо измерить уровни электоральной демократии и соблюдения принципа верховенства закона. Организация Freedom House ежегодно анализирует ход проведения выборов по всему миру (см. гл. 3 наст. изд.). Она оценивает, предоставляет ли страна своим гражданам политические и гражданские права, включая право избирать на свободных и честных выборах национальное правительство. Ее стандарты достаточно высоки, чтобы исключить явно несправедливые выборы, не ставя при этом в невыгодное положение новые демократии, в которых неопытные правители и граждане иногда ошибаются, когда учатся тому, как проводить свободные выборы. По этим критериям Freedom House оценивает 123 современных режима, проводящих демократические выборы.
Организация Transparency International разработала индекс, определяющий степень, в которой должностные лица подчиняются принципу верховенства права или действуют противоправно. Ее индекс восприятия коррупции составляется из экспертных оценок масштаба взяточничества при распределении общественных благ, и имеются надежные теоретические основания полагать, что коррупция при управлении общественными средствами будет фиксировать небрежное отношение к законам, призванным ограничивать политическую власть. Индекс оценивает действия правительства по шкале от 1 для режима, который является полностью коррумпированным, до 10 для того, который всегда действует в рамках закона (см.: <www.transparency.org>). В принципе о каждом режиме можно сказать, что он соблюдает закон; в реальности это далеко не так. Поскольку Европейский союз требует от своих членов приверженности принципу верховенства права, он предоставляет эталонный стандарт для категоризации режима как уважающего закон. Среди 27 членов ЕС Румыния занимает самое низкое место со значением индекса 3,7, располагаясь существенно ниже от находящихся на верхних позициях Скандинавских стран ЕС. Вместе с тем Румыния расположена намного выше среднего, если принимать в расчет все режимы, которые Transparency International оценивает по всему миру.
Совмещение рейтингов Freedom House и Transparency International позволяет составить двухмерную классификацию государств на каждом континенте. Она показывает, что сегодня основное препятствие для демократизации – это не отсутствие выборов, а неспособность режимов, проводящих выборы, соблюдать принцип верховенства закона (см. рис. 2.1). «Медианный» режим – это плебисцитарная автократия; такие режимы составляют 30 % всех режимов мира. Среди режимов, проводящих конкурентные выборы без соблюдения принципа верховенства закона, такие страны, как Индонезия и Филиппины, где контроль над правительством может переходить из рук в руки, но уровень коррупции остается высоким. В подобных обстоятельствах оппозиционные партии ведут трудную борьбу, чтобы соперничать с партией, находящейся у власти, а закон не предоставляет критикам режима и их сторонникам достаточной защиты от запугиваний со стороны правительства. События на Украине после «оранжевой революции» показали, что даже когда оппозиция выигрывает выборы, новые руководители не избавляют страну от преступной коррупции, которая была широко распространена при их предшественниках.
Еще 32 % режимов – это неподотчетные автократии, в которых правители не беспокоятся о результатах выборов и отсутствует уважение к принципу верховенства закона. Саудовская Аравия – крайний пример абсолютной монархии, управляемой без выборов. Эти автократии различаются по институциональной форме: некоторые являются персоналистскими диктатурами, другие контролируются военными или гражданскими кликами, и немногие используют партии, чтобы создать видимость народной поддержки. Если же выборы проводятся, то правители стремятся к тому, чтобы результат отражал только то, что они хотят, независимо от предпочтений электората. Например, в Туркменистане Сапармурат Ниязов был сначала избран президентом на восемь лет, получив 99,99 % голосов избирателей, а затем парламент продлил его пребывание на президентском посту пожизненно. После смерти Ниязова его преемник получил на выборах 90 % голосов. В настоящее время неподотчетные и плебисцитарные автократии вместе контролируют более трех пятых от всех стран мира.
Рис. 2.1. Обзор существующих в мире типов режимов
Источники: Выборка из 180 стран классифицирована в соответствии с тем, является ли режим электоральной демократией согласно рейтингу Freedom House 2007 г. и ставит ли соблюдение принципа верховенства закона режим наравне или выше Румынии в индексе восприятия коррупции Transparency International 2007 г. (см.: <www.transparency.org>, дата доступа – декабрь 2007 г.).
Подотчетные демократии составляют лишь менее одной трети общего числа режимов. Они существенно различаются по форме: большинство – парламентские демократии, меньшая доля – президентские системы, некоторые распределяют полномочия между всенародно избранным президентом и представительным собранием. Большинство подотчетных демократий находятся в Европе и имеют современные экономики, но многие не преуспели в первой попытке демократизации и впали в авторитарное правление. Индия – это впечатляющий пример страны, демонстрирующей, что возможно быть демократией, даже если большинство населения является бедным и неграмотным. На каждом континенте есть примеры развивающихся стран, показывающих, что высокий уровень экономического развития не является необходимым условием для существования подотчетной демократии.
Только 7 % режимов – это конституционные олигархии, в которых должностные лица действуют в соответствии с национальными законами, не будучи подотчетными электорату. Сингапур – самый известный пример государства, руководители которого гордятся «хорошим» (т. е. честным) правительством, а рейтинг по индексу Transparency International выше, чем у США и пяти шестых государств – членов Европейского союза. Однако лидеры Сингапура отвергают идею демократического правительства как чужеродную и несовместимую с их определением азиатских ценностей, и режим принимает законы, которые заставляют оппозицию молчать. Гонконг является еще одной азиатской политической системой, которая оценивается как более честная, чем США, Франция или Германия, но его правительство в большей степени подотчетно коммунистическому режиму в Пекине, а не гонконгским избирателям. Небольшая группа стран Ближнего Востока, например, Бахрейн и Катар, имеют режимы, являющиеся конституционными автократиями.
2.2. Ключевые положения
• Демократии различаются по многим используемым политическим институтам.
• Существуют различные типы недемократических режимов.
• Верховенство закона установить зачастую труднее, чем провести выборы.
Отнесение всех режимов, которые не являются подотчетными демократиями, к категории недемократических государств затушевывает большие различия между режимами, которые нарушают закон и не проводят выборы, и плебисцитарными автократиями[47]. В частичных демократиях самое большое препятствие для демократизации – это не отсутствие конкурентных выборов, а пренебрежение принципом верховенства закона. На каждую конституционную олигархию приходится более четырех плебисцитарных автократий.
Эволюция, фальстарты и демократизация в обратном порядке
По определению исходной точкой демократизации является недемократический режим. Первые современные государства не были ни демократическими, ни демократизирующимися. В XVII и XVIII вв. прусская и французская монархии модернизировали постфеодальные институты, чтобы расширить власть над своими номинальными подданными. Сдерживали монархов не выборы, а влияние аристократов, владевших территориями, и олигархические собрания, которые представляли немногочисленных собственников. Верховенство закона было твердо установлено в Англии в XVII в. благодаря парламенту, который восстал против короля, чтобы принудить его к исполнению своей воли. Результатом была не демократия, а восстановление монархии, подчиненной парламенту, представлявшему лишь некоторых, но не большинство.
Эволюционное развитие было характерно для первых и наиболее давних демократических режимов. Прежде всего они утвердили верховенство закона. Полномочия монархов в Скандинавии, Нидерландах и Англии постепенно ограничивались собраниями аристократов, землевладельцев, представителей городских и других сословий. Характеризовать подобные собрания как недемократические – значит проецировать сегодняшние понятия в прошлое. Эти институты лучше всего описываются как протодемократические. Они смогли развиться в демократические, поскольку закон устанавливал ограничения на абсолютистское правление, а также существовало соперничество между элитами за политическое влияние.
Процесс последующей демократизации не был результатом выбора, сделанного в определенный момент времени. Он развивался вследствие ряда событий. Режимы, соблюдавшие принцип верховенства закона, были способны на постепенную и мирную либерализацию через принятие актов, дававших больше прав индивидам и институтам гражданского общества. Во-первых, ограничения на избирательные права отменялись, и количество граждан, обладавших правом голоса, увеличивалось, пока не было установлено всеобщее избирательное право. Во-вторых, использование этого права требовало свободы слова и собраний, а также права на создание политических партий и групп интересов. В-третьих, далее следовало избрание представителей, имевших право контролировать правительство; это означало поражение традиционных носителей власти – «слуг короны» и наследственных сословий. В Великобритании этот процесс занял более столетия после принятия Закона о реформе в 1832 г. Билль о правах был быстро добавлен к конституции США, принятой в 1787 г., но он не затрагивал положения о рабстве. По сути, не все американцы имели право голоса вплоть до принятия Акта об избирательных правах в 1965 г.
Избавление от явных недостатков
Условием эволюционного развития государств является отсутствие внешних или внутренних потрясений. Однако большинство стран Европы не были в достаточной мере изолированы от войн или не отличались достаточным уровнем внутренней стабильности, чтобы обеспечить беспрерывное развитие режима. Типичная история любой европейской страны – это не постепенная демократизация в течение нескольких поколений, а резкое чередование между демократическими и авторитарными режимами из-за военных поражений, внутренних потрясений или того и другого.
Работая после окончания Первой мировой войны, Джеймс Брайс[48] считал источником движения в сторону демократии «желание избавиться от явных недостатков» (дословно – «материального зла»). Однако этот процесс зачастую продвигался путем проб и ошибок, и в ходе него некоторые страны порождали еще большее зло. Германия – наиболее показательный пример колебаний между различными типами режима. Модернизация Пруссии создала конституционную автократию, которая была способна доминировать над европейскими соседями, равно как и над собственными гражданами. Свободные выборы были учреждены в 1871 г., однако это не сделало государство демократическим, поскольку правительство было ответственно перед монархом, а не всенародно избранным парламентом. Этот режим рухнул в 1918 г., когда Германия потерпела военное поражение в Первой мировой войне, и ему на смену пришла недолговечная демократическая Веймарская республика, а затем нацистский режим Адольфа Гитлера. Таким образом, когда спустя 12 лет гитлеровский режим потерпел крах из-за военного поражения, миллионы немцев уже были знакомы с демократической республикой и правовым государством. Образовавшаяся после 1945 г. Федеративная Республика Германия преуспела в установлении демократии. После крушения коммунистического государства в Восточной Германии в 1990 г. и объединения немцев в Федеративной Республике получалось, что ее самые пожилые граждане жили при пяти разных демократических или автократических режимах.
История европейских государств, таких как Франция, Испания, Португалия и Греция, показывает, что опыта одного авторитарного режима недостаточно, чтобы политики выбрали демократию. В каждой стране политические изменения происходили путем проб и ошибок и сопровождались чередованием демократических и автократических режимов. Эта ситуация также хорошо известна в Латинской Америке. В каждом случае значительные изменения в направлении к демократии и от нее случались в результате внутренних политических волнений, таких как приход к власти гражданских диктаторов, военные перевороты или народные протесты.
Не было гарантией политического развития и экономическое развитие. Модернизация Японии сопровождалась тремя крупными войнами в первой половине XX в., перед тем как военное поражение в 1945 г. привело к установлению прочного демократического режима. Турецкая Республика начала модернизацию в 1920е годы под руководством ее основателя, генерала Кемаля Ататюрка, но свободные выборы стали проводиться три десятилетия спустя и с тех пор были объектом периодического вмешательства со стороны военных. В Китае, несмотря на изменения политического строя, власть удерживали недемократические режимы. Традиционная монархия, павшая в 1911 г., была заменена военной диктатурой в 1920е годы и затем коммунистическим режимом в 1949 г. Сегодня страна является важным участником мировой политики и экономики, будучи однопартийным государством даже без видимости демократического управления.
Демократизация в обратном порядке характерна для процесса смены режимов, начавшегося после падения Берлинской стены в 1989 г. Коммунистические режимы оставили в наследство не современные государства, уважающие принцип верховенства закона, а антисовременные системы, в которых воля партии и партийных лидеров заменяла верховенство закона. Сразу после краха навязанных СССР неподотчетных режимов везде были проведены выборы, чтобы открыто продемонстрировать разрыв с прошлым. Однако институционализация правового государства не всегда была простым делом. В Центральной и Восточной Европе однозначное отторжение навязанных коммунистических систем вкупе с наследием предыдущих режимов, в определенной степени признававших принцип верховенства закона, способствовали быстрым изменениям. Например, Латвия просто восстановила действие конституции 1922 г.
В 2004 г. Европейский союз включил в свой состав восемь бывших коммунистических стран, признав их соответствующими стандартам демократического управления. Постсоветские государства после первых экспериментов с конкурентными выборами в начале 1990х годов установили режимы, которые проводят несвободные выборы и управляют, мало заботясь о соблюдении принципа верховенства закона. В странах, ранее входивших в состав СССР, от Белоруссии до Узбекистана, руководители преуспели в превращении режимов, которые проводили полусвободные выборы, в полностью недемократические государства.
В большей части стран мира сегодня наиболее важный вопрос – это не то, движется ли режим к демократии, а сохранится ли он в будущем или будет заменен другим. В Индии устойчивость режима, который сталкивался с политическими и военными кризисами, равно как и экономическими проблемами, свидетельствует об успешной демократизации. Напротив, история Пакистана была отмечена неудачными попытками движения к демократии и возвращением к военному правлению. В Латинской Америке режимные изменения, как правило, способствовали смене военных диктатур на всенародно избранных президентов, из которых одни правили, соблюдая принцип верховенства закона, а другие – нет. Во многих странах Африки и Ближнего Востока смены режимов происходили часто, но из-за слабости верховенства закона проводившиеся выборы не являлись свободными и честными. Таким образом, смены режимов выявляют «укорененность авторитаризма»[49].
Динамика демократических и недемократических государств
Управление – это нескончаемый процесс: распад СССР не означал наступление «конца истории»[50], а был лишь крахом особенно репрессивного режима. Четырехчастная типология государств на рис. 2.1 и 2.2 показывает, что демократизация – это не единственный путь, по которому следовали режимы. Немногие государства развивались поступательно от конституционной олигархии к подотчетной демократии, основанной на соблюдении принципа верховенства закона. Большинство из существующих сегодня демократий делали по крайней мере один неверный шаг по пути к демократии и затем снова впадали в авторитарное правление, перед тем как позднее преуспеть в том, чтобы оставаться демократиями в течение жизни по крайней мере двух поколений.
Все режимы подвержены внутренним воздействиям социальных, экономических и политических изменений и внешнему давлению со стороны становящейся все более открытой международной среды. Это верно для всех, независимо от того, является ли режим консолидированной демократией или консолидированной автократией. Консолидированный режим – это такой режим, который имеет достаточно сильные институты, чтобы возникающе запросы на изменения разрешались в рамках существующей системы то ли в результате действий, которые сохраняют режим в неизменном виде (например, смена руководства государства на выборах), то ли в результате соглашения, достигнутого внутри военной хунты или центрального комитета в однопартийном государстве. Неподотчетная автократия может оказаться устойчивым государством, поскольку она основывается на принудительной власти правителей, тогда как фактором стабильности подотчетной демократии может быть согласие граждан.
Реформирование консолидированного режима возможно с помощью изменения одного из институтов, например, может быть введена пропорциональная избирательная система, или военная хунта может выбрать гражданского лидера, не разрушая основ существующего режима. Успешная реформа, предпринятая в ответ на давление, подобное движению за гражданские права чернокожих в США в 1960е годы, может привести к реконсолидации давно существующего режима. В Великобритании избиратели реформировали двухпартийную систему, отдавая существенное число голосов третьей партии, тем самым скорее укрепляя, а не ослабляя принцип конкурентных выборов.
Консолидированный режим – это не обязательно эффективное и сильное государство, поскольку для испытывающих давление правителей основным приоритетом является выживание. Режим может сохраняться неопределенно долго, стравливая оппонентов друг с другом. Например, генерал Франсиско Франко поддерживал диктаторский режим в Испании в течение 36 лет, балансируя между требованиями со стороны армии, фашистской партии, авторитарной церкви и потерпевших поражение в гражданской войне противников. В развивающихся странах и государствах с низким уровнем дохода на душу населения недостаток административных и экономических ресурсов может ограничить возможности любого режима. Географические и этнические расколы могут добавиться к этим проблемам и создать новые. Консолидация требует признания пределов того, что может делать правительство.
Смена режима означает не только «крах» одного набора правил, но также и успех, пусть временный, политических лидеров, ответственных за выстраивание нового режима. Последние три десятилетия характеризовались значительными изменениями в направлении от неподотчетной к плебисцитарной автократии. Однако это не единственный тип возможных изменений. Плебисцитарная автократия может стать неподотчетной автократией, запрещая выборы, на которых соревнуется множество партий, либо неограниченная автократия может провести полуконкурентные выборы. Оба типа изменений имели место во многих странах бывшего СССР. Каждый из указанных типов автократии может смениться новым демократическим режимом, как это случилось в посткоммунистических режимах Центральной и Восточной Европы.
Динамика демократических режимов
В демократических режимах идут постоянные дискуссии о реформах, которые предлагаются с целью сокращения разрыва между существующими полиархиями и идеальной демократией, например, об изменениях в финансировании партий, в избирательных системах и децентрализации управления или сокращении или расширении полномочий правительства. Сторонники реформ наталкиваются на возражения со стороны защитников существующего порядка, утверждающих, что он – это лучшее, что возможно в несовершенном мире. Более того, когда статус-кво выгоден находящимся у власти силам, например, победителям в соответствии с существующим избирательным законодательством, руководители консолидированного режима имеют причины для поддержания сложившегося порядка вещей.
Укоренившиеся демократии выигрывают от институциональной инерции, поскольку то, что произошло в прошлом, влияет на настоящее и будущее (ср.:[51]). Когда сложившаяся демократия сталкивается с крупными экономическими проблемами, у правителей есть основания опасаться, что они могут проиграть следующие выборы. Однако это не означает, что режиму грозит крах, так как он стал консолидированным, успешно справляясь с экономическими вызовами в прошлом. Мы даже можем описать подобные режимы как имеющие «защиту от дурака», ведь достаточно трудно представить себе что-либо, что могло бы быть сделано с целью разрушения давно устоявшихся демократических систем в Скандинавских странах.
Деятельность правительства усиливает электоральную конкуренцию, поскольку чем дольше партия находится у власти, тем выше риск поражения на следующих выборах из-за политических провалов, пренебрежения сторонниками, самонадеянности в управлении или простого невезения. Коалиционное правительство сталкивается с дополнительным риском: необходимость проведения многочисленных консультаций внутри коалиции может привести к промедлению и уходу от принятия важных решений, что ухудшает реагирование на значительные вызовы в ситуациях, когда необходимы быстрые и энергичные действия.
Динамика конституционной автократии
В конституционной автократии основные противоречия возникают не между теми, кто поддерживает принцип верховенства закона и кто выступает против него, а между теми, кто хочет реформировать систему, и теми, кто выступает против изменений. По мере движения в направлении к демократии реформаторы выступали за внесение поправок в избирательное право, чтобы бльшая часть граждан могла голосовать независимо от происхождения, наличия собственности или образования. Задача реформирования актуальна сегодня для такой страны, как Сингапур, где правительство предоставляет своим гражданам преимущества жизни в процветающем и соблюдающем правовые нормы обществе, но законы также четко устанавливают, что правители не являются в достаточной мере подотчетными населению.
Динамика плебисцитарной автократии
Наибольшим влиянием в плебисцитарных автократиях обладают те, кто находятся у власти. Правители знают, чего хотят, и, преследуя свои цели, не ограничены верховенством права. Вместе с тем тот факт, что выборы все-таки проводятся, требует от правительства создания видимости поддержки и дает оппонентам окно возможностей для мобилизации протеста против действующей власти. Если доля голосов, отданных за оппозицию, увеличивается, правители могут рассматривать это как сигнал для осуществления ограниченных реформ, чтобы продолжать автократическое правление. Даже когда избирательные законы являются несправедливыми, а СМИ игнорируют оппозицию, которая подвергается периодической травле, подобные выборы заставляют правителей признавать, что в обществе существует плюрализм политических взглядов[52].
Динамика неподотчетной автократии
Неподотчетная автократия не заботится о подтасовке результатов выборов, поскольку они либо вообще не проводятся, либо не являются хотя бы в какой-то мере конкурентными. Вместе с тем методы, которые режим использует для подавления обратной связи, могут создать проблемы. Подавление обратной связи означает, что неподотчетные правители не знают, что на самом деле думают управляемые. Тот факт, что граждане исполняют требования режима, не означает, что они являются его сторонниками, а только то, что они запуганы и проявляют видимость подчинения. Различие между демонстрируемой вынужденной и реальной поддержкой видно на примере сравнения голосования за коммунистические партии перед и после ликвидации однопартийных государств. В советские времена более 99 % избирателей голосовали за Коммунистическую партию. На первых конкурентных выборах в Российской Федерации в 1993 г. Коммунистическая партия получила менее 12 % голосов.
Главный вызов, с которым сталкиваются неподотчетные автократии, стремящиеся к сохранению монополии на власть, заключается в определении того, что именно хотят и что думают их подданные. Китайская Народная Республика ответила на него учреждением местных выборов, на которых многочисленные кандидаты конкурируют за поддержку на местном уровне. Это оказывает давление на партийных чиновников, заставляет их заботиться о местном населении, но пи этом описывать радужные картины в докладах партийному начальству. Хотя это является заметным первым шагом к подотчетности правительства, до тех пор пока конкурентные выборы не будут проведены на национальном уровне, это так и останется небольшим шагом. Для многих других неподотчетных автократий идея открытия их режимов для получения обратной связи от народа – слишком смелый шаг. Большинство лидеров неподотчетных автократий предпочитают навязывать свою волю, не заботясь о подданных, и рискуют тем, что это может привести к свержению их режимов.
2.3. Ключевые положения
• Первые конституционные государства были скорее олигархическими, а не подотчетными широким массам избирателей.
• Демократизация чаще всего проходила путем проб и ошибок, а не через постепенное развитие, как в Великобритании.
• Демократические и недемократические режимы сталкиваются с трудностями. Демократия вовсе не означает избавления от проблем.
• Автократии имеют собственные способы решения неизбежных трудностей управления. Иногда они направляют их на путь либерализации и демократизации.
Заключение
Многообразие типов государств в современном мире показывает, что разделение режимов на демократические и недемократические является чрезмерным упрощением. Почти каждые два из пяти современных режимов являются частичными демократиями, поскольку выборы в них – это плебисцит по вопросу о деятельности правительства, не ограниченного верховенством права, либо проводятся правильно, но не позволяют проголосовать всем гражданам. Более того, вызовы, с которыми сталкиваются все режимы, показывают, что демократизация – это не единственное направление изменений. Не только те режимы, которые Даль описывал как полиархии, не соответствуют демократическому идеалу, но также неподотчетные автократии не способны воплотить тоталитарный идеал полного контроля над гражданами. Затруднительно ответить на вопрос, двигаются ли частичные демократии в сторону консолидации, чтобы стать подотчетными демократиями или неподотчетными автократиями. Третьей альтернативой является продолжение существования режимов в нынешнем виде. И это так не потому, что они соответствуют политическому идеалу, а на основе сформулированного Черчиллем постулата, что, какими бы плохими они ни были, текущие режимы предпочтительны по отношению ко всем имеющимся у стран историческим или будущим альтернативам.
Вопросы
1. Что такое демократия?
2. Какова разница между государством и режимом?