Источниковедение Коллектив авторов
Особого внимания заслуживает форма публикации, о которой говорится, например, в именном, объявленном из Сената указе «О продолжении курса мелких серебряных денег на два года, о приеме оных в казну во всякие подати и о переделе в крупную монету…» от 23 мая 1744 г.: «…дабы о том всякого чина люди ведали, публиковать во всенародное известие печатными указами».
В некоторых законодательных актах уточнялись отдельные аспекты порядка публикации. Например, сенатский указ от 18 сентября 1732 г. «О публиковании указов в уездах из штабных дворов» возлагал эти обязанности на штабные дворы, а не на воеводские канцелярии, чтобы «для одного дела не было двойных посылок». Иногда описание порядка публикации законодательных актов сопровождалось указанием на их последующую продажу.
Итак, основными формами публикации законодательных актов были чтение в церквях после службы, оглашение в торговых местах, вывешивание отдельными печатными листами. В ряде случаев указывалось лишь, что законодательный акт должен быть напечатан. Рассмотрим регламентацию каждого из этих способов публикации.
Чтение указов в церквях. Чтение в церквях обеспечивало ознакомление с законодательством наибольшего количества подданных. Такая форма публикации была весьма распространенной, хотя ее становление проходило также постепенно. Ведь для чтения указов в церквях следовало иметь достаточное количество отпечатанных экземпляров.
16 октября 1744 г. издается сенатский указ «О посылке из Сената в Синод печатных экземпляров тех указов, которые должны быть читаны по церквам для всенародного известия». Его изданию предшествовало ведение из Святейшего синода, в котором сообщалось, что «для чтения в церквах во всенародное известие печатных указов» было прислано 50 экземпляров указа от 30 мая 1744 г. о невывозе медных пятикопеечников, денежек и полушек из-за границы в Россию и тысяча экземпляров указа от 12 сентября об искоренении воров и разбойников, а что касается указов «токмо для одного ведома, а не для чтения в церквах», то их доставляли «по самому малому числу, что в разсылку в епархии и в ставропигиальные лавры и знатные монастыри и по одному указу на некоторые не достает». Святейший синод сообщает, что «во Всероссийской империи в епархиях и в ставропигиальных лаврах и прочих монастырях соборных, приходских и ружных церквей всего имеется 18 688», и требует, чтобы указы присылали по их числу. Сенат принял решение: «…впредь ежели каковые указы для чтения в церквах воспоследуют, оных в Святейший синод сообщать по тому церквей числу, а кои не для в церквах чтения, но для ведения, тех по пятидесяти».
Снова к этому вопросу законодатель обратился в 1772 г. 17 февраля издается сенатский указ «Об отсылке из Сената в Синод следующих к чтению в церквах манифестов и указов», подтверждающий закрепленное в указе от 16 октября 1744 г. решение: «…как манифесты и указы, кои подлежательны были к чтению в церквах, посылаемы были и прежде в Святейший синод по числу церквей прямо из Сената, то и ныне таковые манифесты, указы или объявлении, следующие к чтению в цервах, из Сената в Святейший синод посылать».
Публикация печатными листами. Такая форма публикации была, по-видимому, достаточно распространена. Уже Устав воинский Петра I предусматривал даже наказание за порчу или повреждение таких листов с указами. В 203м артикуле говорится: «Ежели кто явно прибитые указы повеления нарочно и нагло раздерет, отбросит или вычернит, оный посланием на каторгу с жестоким наказанием или смертию, а ожели небрежением каким, то денежным штрафом, тюрьмою, шпицрутеном и прочим по великости преступления наказан быть имеет». Точно такая же норма содержалась и в параграфе 138 Устава морского 1720 г.
Начиная со второй половины XVIII в. печатной форме публикации отдается предпочтение. В сенатском указе от 13 августа 1758 г. «О посылке указов печатных, а не письменных, об усмирении крестьян и о приписке их для работ к заводам, и о предписании посылаемым для сего командирам, чтоб они, не чиня никаких самопроизвольных наказаний и притеснений крестьянам, немедленно доносили, когда исполнению порученной им комиссии что-либо препятствовать будет» содержится ссылка на утверждение генерал-фельдцейхмейстера сенатора графа П. И. Шувалова, что «недоверенность поселян о посылаемых к ним не токмо из государственных коллегий, но из самаго Сената письменных указах о послушании помещикам или о наряде к казенным работам бедственные случаи производит». П. И. Шувалов приводил два примера неповиновения крестьян письменным указам и предлагал: «…а дело по себе сколь великой есть важности, столь малого учреждения, т. е. вместо письменнаго указу печатнаго указа <…> требует». В результате Сенат решил по делам такого рода посылать только печатные указы.
А указ от 17 марта 1764 г. «О признании публикуемых указов действительными, когда они будут печатные» вводил обязательность печатной формы распространения всех законодательных актов. В нем подтверждался сложившийся порядок публикации законодательных актов «печатными на публичных местах прибиваемыми и в Церквах прочитываемыми листами». Издание этого указа, хотя и отражало уже наметившуюся тенденцию, было, по-видимому, вызвано распространением после прихода к власти Екатерины II подложных указов. Это предположение подтверждается и тем, что в сенатском указе от 19 октября 1773 г. «О имении веры по елам, касающимся до общенародного сведения и до государственных во всей империи узаконений, одним только печатным указам» содержится ссылка на указ 1764 г. и говорится о причинах его издания: «…в разных случаях примечено, что простой народ по уездам, а особливо ныне с некоторого времени по монастырским волостям не редко обманываем бывал списками ложных от имени Ея Императорскаго Величества и от Сената указов, каковые вымышляются и составляются единственно от злых людей для приведения онаго в неизвестность и смущение».
Примечательно, что особо упоминаются монастырские волости: это связано с волнениями монастырских крестьян в начале правления Екатерины II из-за надежд, порожденных секуляризаторскими проектами Петра III. В целях борьбы с такими подложными указами императрица повелела Сенату «обнародовать обыкновенным образом печатными, на публичных местах прибиваемыми и в церквах прочитываемыми листами во всех провинциях империи Ея Императорскаго Величества, что отныне никакие указы и манифесты для всенародного сведения и исполнения от имени Ея Императорскаго Величества собственно или от Сената издаваемые не должны быть признаваемы действительные, кроме печатных».
Вновь к этому вопросу законодатель обратился в 1773 г., в период восстания под предводительством Пугачева. Указ от 19 октября 1773 г. начинается формулой «объявляется всенародно», свойственной актам, которые предназначались для широкой публикации. Любопытно, что причины, обусловившие необходимость издания указа от 19 октября 1773 г., прямо противоположны причинам, породившим вышеупомянутый указ от 13 августа 1758 г.: если первый был вызван недоверием крестьян к письменным указам, то в указе 1773 г. содержится ссылка на указ от 14 марта 1764 г. и говорится о том, что крестьяне проявляют излишнюю доверчивость к подложным указам.
Деятельность типографии при Правительствующем сенате
Постепенно печатание законодательных актов сосредоточилось исключительно в типографии при Правительствующем сенате. Отстаивая монопольное право своей типографии на печатание указов, Сенат приводил разные аргументы. 18 ноября 1737 г. был издан сенатский указ «О печатании в сенатской типографии по требованию присутственных мест публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам, с платежем за каждый печатный лист по 2 копейки». Типография была заинтересована в расширении своей деятельности, поскольку жалованье служителям выплачивалось из собираемых за напечатание указов денег. Указом от 18 ноября 1737 г. Сенат предлагал коллегиям и канцеляриям присылать в сенатскую типографию предназначенные для тиражирования не только указы, но и формуляры делопроизводственных документов (книги, ведомости, рапорты) с тем, чтобы избежать двойной и тройной работы при переписывании документов в канцеляриях.
Содержание сенатской типографии за счет средств, вырученных при продаже опубликованных указов, подтверждалось и резолюцией кабинет-министров на сообщение Сената «О печатании в сенатской типографии указов с 1723 года и о содержании оной из денег, вырученных продажею тех указов» от 11 марта 1738 г. По-видимому, коммерческая деятельность сенатской типографии была весьма успешной, так как в своем сообщении Сенат отмечал, что собираемая типографией сумма «временем бывает праздна».
Когда в 1738 г. академия наук предложила объединить сенатскую типографию с академической, Сенат обосновывал необходимость существования собственной типографии следующим образом: «…при Сенате для всегдашняго печатания и скорейшаго отправления публичных и по многим нарядам указов обойтиться никак невозможно…». Надо заметить, что к этому времени в сенатской типографии печаталось преимущественно текущее законодательство.
10 мая 1773 г. был издан сенатский указ «О печатании указных книг в одной только сенатской типографии», порожденный новой коллизией между сенатской и академической типографиями. Сенат в очередной раз со ссылкой на именной указ от 11 августа 1764 г. требовал: «…в присутственные места подтвердить, чтобы всякие в печать издаваемые на российском языке экземпляры, касающиеся до законов, для напечатания в академию не отсылали, а присылали бы в учрежденную единственно для того при Сенате типографию». И особо отметим приводимое Сенатом обоснование необходимости печатать узаконения именно в сенатской типографии: «…ибо когда бы случилась при печатании узаконений какая погрешность, то за оную академия ответствовать не может; для чего и академии дать знать, дабы она отныне впредь отнюдь как указных книг, так и прочего касающегося до законов не печатала ни вновь, ни вторым тиснением, ибо оное предоставляется сенатской типографии».
Ретроспективная публикация законодательных актов
Кроме текущей публикации в XVIII в. складывалась и ретроспективная публикация законодательных актов, не утративших своей силы. В первую очередь публиковались акты кодифицирующего характера, и среди них Соборное уложение. В начале 1735 г. академия наук обратилась с докладом на высочайшее имя с просьбой разрешить перепечатать для продажи книги указов, аргументируя это тем, что «многие находятся, которые для знания желают прежде печатанных в бывшей Санкт-Петербургской типографии прошлых лет от 1714 по 1725 год публикованным указам книжек, а оныя уже давно в народ изошли и при Санкт-Петербурге в продаже не находятся». Одновременно был подан доклад и о «напечатании вновь прежняго Уложения для всенародного употребления». В этом докладе необходимость новой публикации Уложения объясняется тем, что «многие находятся, которые в Уложении нужду имеют, а онаго нигде ни за какие деньги получить не могут». Эта просьба академии наук была высочайше поддержана.
Проявленную в 1735 г. академией наук инициативу в 1736 г. поддержал Сенат. 18 марта 1736 г. вышел сенатский указ «О немедленном напечатании с 1714 года по 1722 год указов для продажи и о изготовлении собранных указов с 1722 года для разсылки во все судебные места в губернии и в провинции». В указе сообщается, что предусмотренная докладом академии наук публикация законодательных актов с 1714 по 1722 г. осуществлена и изданные книги «во все судебные места разосланы и в продажу употреблены». При этом говорилось, что «с того 1722 года таких указов многих лет не собрано и не напечатано». Но поскольку «в том общая всем нужда, а особливо судьям, по чему они поступать должны…», Сенат дал распоряжение академии наук разобрать и напечатать указы с 1722 г. и «для рассылки во все судебныя места и в губернии и провинции, сколько потребно, внесть в Сенат, а оставшие за отсылкою для всенароднаго известия употребить в продажу».
Вновь к этому вопросу законодатель вернулся в начале 1738 г. В марте Сенат сообщил кабинету министров о выполнении принятых в 1735 и 1736 г. решений: «…с 1714 по 1722 год, прежде напечатанныя книги в 735 году в марте месяце, да из собранных вновь один 1722 год, в 1737 году февраля 25 дня в академию отосланы, из которых минувшего февраля 22 дня взнесено в Сенат токмо одна книга указом 722 года, а о прочих объявлено, что печатается». И в этой же своей записке Сенат просил сосредоточить в его типографии публикацию текущего законодательства, а ретроспективную публикацию оставить при академии наук. Кабинет министров согласился с просьбой Сената, но указал в своей резолюции на сообщение Сената от 11 марта 1738 г., что «надлежит Правительствующему сенату с оною академиею о печатании означенных указов сношение иметь и по общему согласию определение учинить, чтоб оные немедленно были напечатаны и во все судебныя места разосланы и в продажу употреблены, ибо оные для разсуждения происходящих судебных и других дел весьма потребны». И в тот же день последовал указ из кабинета Ея Величества «О скорейшем напечатании в академической типографии указов с 1722 года». В этом указе уточнялось, что если академическая типография не справится с поставленной задачей, то следует печатать указы с 1722 г. при Сенате.
Коллизия между сенатской и академической типографиями была разрешена сенатским указом от 6 мая 1738 г. «О печатании указных книг с 714 по 722 год в академической, а с 723 года в оной же и в сенатской типографиях». В этом указе в очередной раз подчеркивалась необходимость скорейшего разбора и публикации указов за предшествующие годы и отмечалось, что указные книги с 1723 г. должны печататься в академической и сенатской типографиях «одинакою формою и на одинакой же бумаге равными литерами, чтоб в одной против другой отмены не было…».
12 июня 1761 г. последовал сенатский указ «О печатании указов, ежегодно издаваемых, особыми книгами», которым предписывалось «случающиеся впредь публичные и прочие указы <…> для лучшаго собирания и содержания в книги, по прошествии каждаго года печатать так, как и прочия указныя книги напечатаны». Однако из этого не следует, что уже были напечатаны указные книги до 1761 г. Развернувшаяся с середины 1730х годов ретроспективная публикация законодательных актов продвигалась очень медленно, о чем свидетельствует сенатский указ от 14 февраля 1763 г. «О собирании экспедиции сочинения Уложения подлежащих к вечности узаконений и об отсылке оных в Московский университет и в канцелярию академии наук для напечатания указных книг», в котором говорится, что «с 1714, 725 года генваря по 28 число, а с того числа по 730 год подлежащие к вечности и для всенародного известия указы собраны и в двух книгах напечатаны; а с того времени и поныне таковых указов не собрано и в печать не выдано». Ускорить дело, составив реестр указов, «состоявшихся в вечное узаконение и для всенародного известия» и сняв с них копии, поручалось экспедиции при сочинении Уложения. Затем эти копии следовало отослать в Московский университет и в канцелярию академии наук в Санкт-Петербурге, где их должны были напечатать и «по указной цене употреблять в продажу в народ».
18 сентября 1763 г. был издан сенатский указ «Об отдаче из комиссии сочинения нового Уложения разнообразных по материям указов для напечатания в сенатской типографии», который свидетельствует о небольшой эффективности мер, предусмотренных указом от 14 февраля. Сенат констатировал, что «многие состоявшиеся доныне по разным материям и к вечности подлежащие указы по материям еще не разобраны и не напечатаны, отчего в делах затруднение и остановка происходит», и требовал указы, разобранные уже комиссией для сочинения нового Уложения, передать для напечатания в сенатскую типографию.
Таким образом, с 1763 г., после прихода к власти Екатерины II, работа по собиранию и публикации узаконений активизировалась. Во многом это связано с началом нового этапа кодификационной работы. В первую очередь была предпринята публикация узаконений с начала нового правления. В сенатском указе от 3 ноября 1763 г. «О собирании узаконений по полугоду для печатания особыми книгами и о рассылке оных во все присутственные места» говорилось, что узаконения за период с 28 июня 1762 г. (т. е. со времени вступления на престол Екатерины II) по 1763 г. напечатаны типографией Московского университета отельной книгой, и предписывалось разослать эти книги в присутственные места, в губернские и провинциальные канцелярии, в Синод и т. д. Для этого Сенат требовал прислать из Московского университета 300 экземпляров и отдать 350 экземпляров в сенатскую контору для рассылки, «а прочие употребить в продажу умеренною ценою без отягощения желающим покупать». В дальнейшем предписывалось печатать особыми книгами и рассылать в присутственные места «состоявшиеся ко узаконению указы, собирая по полугоду».
В то же время узаконения за период, предшествовавший правлению Екатерины II, к середине 1760х годов так и не были напечатаны, а кодификационная деятельность была временно приостановлена. В сенатском указе от 15 декабря 1764 г. «О поручении разбора для печатания подлежащих к вечности указов секретарю с подчиненными ему служителями» отмечается со ссылкой на ведение от 4 мая того же года сената московских департаментов, что «состоявшиеся с 1730 по 1762 год именных и Правительствующаго сената подлежащих к вечности указов в книги поныне еще не напечатано». В связи с приостановлением деятельности Уложенной комиссии Сенат поручил секретарям сенатского архива «разобрание для напечатания подлежащих к вечности указов и сенатских приговоров».
Порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами
Как уже упоминалось, именной указ от 22 января 1724 г. «О важности государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа», опубликованный 27 января 1724 г., устанавливал особый порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами. Указание на причины издания этого указа свидетельствует о том значении, которое стали придавать законодательным актам: «Надлежит обретающимся в Сенате, Синоде, коллегиях, канцеляриях и во всех судных местах всего государства ведать все уставы государственные и важность их, яко первое и главное дело, понеже в том зависит правое и незазорное управление всех дел, и каждому для содержания чести своей, и убежания от впадения неведением в погрешение, и в наказание должно». Санкции, предусмотренные для должностных лиц при незнании законов, весьма суровы: «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался <…> и для того отныне, ежели о каком указе где при каком деле помянуто будет, а кто в то время не возьмет того указа смотреть и пренебрежет, а станет неведением отговариваться: таких наказывать в первые отнятием чина на время и штрафу год жалованья, в другой ряд третьею долею всего движимого и недвижимого имения, в третий раз лишением всего имения и чина вовсе». Обращает на себя внимание весьма конкретный и вполне разумный принудительный порядок ознакомления с законами должностных лиц, устанавливаемый этим указом.
Конкретные меры ознакомления чиновников с законодательством предусматривали и другие законодательные акты. Например, статья 55 Устава благочиния, или полицейского, изданного 8 апреля 1782 г., гласит: «Председателям, заседателям и прочим по силе учреждений употребленным людям читать и перечитывать узаконении и учреждении и по крайней мере им на то употребить един досужий час в сутках, дабы отчасу учинились известнее и памяти их возобновлялось положенное на них, и в чем ежечасно подвержены по силе присяги дать отчет и ответ небу и земли». Кстати, в предыдущей, 54й, статье говорится о необходимости иметь «узаконении и учреждении в заседательной горнице».
Развитие системы публикации законодательных актов в XIX веке
Итог складывания системы публикации законодательных актов в XVIII в. был подведен в «Предисловии» к первому Полному собранию законов Российской империи, в котором говорится: «Законы, от Самодержавной Власти исходящие, и общия постановления, Именем Ея от учрежденных мест издаваемыя, двумя путями достигают общаго сведения и исполнения: 1) через объявление и обнародование каждого из них в свое время, посредством мест и властей, для сего установленных; и 2) через издание их, уже по обнародовании, в виде собраний. Первый путь, обнародование, всегда признаваем был существенным и для обязательной силы закона необходимым».
В XIX в. развивались оба этих направления. В 1826–1830 гг. II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии в связи с созданием Свода законов Российской империи провело грандиозную работу по собиранию законодательных актов, начиная с Соборного уложения. В результате этого в 1830 г. были изданы 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи, включающего законодательные акты от Соборного уложения до начала правления Николая I. Второе Полное собрание законов Российской империи[261] начали создавать одновременно с первым, и его первый том вышел также в 1830 г. Начиная со второго Собрания законодательные акты включались в эту публикацию по мере принятия, поэтому если первое Собрание было полностью издано в 1830 г., то очередные тома второго и третьего Собраний выходили один раз в несколько лет и их издание растянулось на весь охватываемый ими период. Второе Полное собрание законов содержит законодательство времени правления Николая I и Александра II. Издание третьего Полного собрания законов,включающего законодательные акты периодов правления Александра III и Николая II, прервала Первая мировая война.
Текущую публикацию осуществлял Правительствующий сенат, за которым в XIX в. закрепилась функция хранителя и публикатора законодательных актов. С 1863 г. дважды в неделю выходило «Собрание узаконения и распоряжений, издаваемых при Правительствующем сенате». В нем публиковались документы текущего законодательства. Особенностью было то, что законодательные акты публиковались не в порядке их утверждения, а в порядке их поступления в Сенат.
Становление порядка обязательной публикации законодательных актов среди характеристик законодательства Нового времени имеет особое значение, поскольку в этом проявилась взаимосвязь многих новых свойств законодательства.
Во-первых, в XVIII в. начал устанавливаться порядок прохождения законодательных актов, который определял их юридическую силу, что было также связано с установлением приоритета закона. И хотя на протяжении всего XVIII в. этот порядок оставался зыбким и неустойчивым, одно правило соблюдалось четко: публикация законодательного акта – обязательное условие его вступления в силу.
Во-вторых, вполне очевидна взаимосвязь публикации законодательных актов и принципа «Незнание закона не освобождает от ответственности», которую неоднократно подчеркивал и сам законодатель.
2.3.7. Обеспечение эффективности законодательства
Публикация законодательных актов выступает как одно из условий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает в Новое время.
В Новое время, в отличие от Средневековья, человек начинает осознавать ход исторического времени, поскольку ускорение темпов общественного развития привело к тому, что окружающая социальная действительность менялась на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени усилили петровские преобразования. С данными изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчивости социума привело к желанию путем законотворчества изменить личность и общество. Это, в свою очередь, усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер, что вело к налаживанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким образом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики с конца XVIII в. Одновременно, идя от имеющихся знаний о развитии статистики в России, можно сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.
Иногда для суждения об эффективности того или иного законодательного акта бывает достаточно заглянуть в последующее законодательство.
Приведем в качестве примера одну историографическую легенду. В исторической науке сложилась практика определения численности служащих государственного аппарата в период, предшествующий губернской реформе 1775 г., на основании штатов 1763 г. Начало этому положила Н. Ф. Демидова в статье, помещенной в сборнике «Абсолютизм в России». Она пишет, что по штатам 1763 г. численность служащих во всех присутственных местах достигала 16 504 человек[262]. Со ссылкой на статью Н. Ф. Демидовой такую цифру приводит С. М. Троицкий[263]. Это оспаривает П. А. Зайончковский, справедливо замечая, что при рассмотрении структуры предусмотренных штатами должностей обнаруживается, что в штаты включены не только служащие (т. е. чиновники и канцелярские служители), но и различный, говоря современным языком, обслуживающий персонал (сторожа, курьеры). Кроме того, как подчеркивает П. А. Зайончковский, в штаты были включены служащие военных команд, которых нельзя причислить к чиновничеству. Автор сделал вывод, что из 16 504 человек, предусмотренных штатами, более 9 тыс. составляют солдаты[264]. Это существенное замечание П. А. Зайончковского оставил без внимания американский исследователь В. Пинтнер, который, будучи знаком с работой Зай-ончковского и даже подвергая критике некоторые из ее положений, все же приводит эту же цифру – 16 504 чиновника, ссылаясь на штаты 1763 г.[265]
Однако ни один из названных авторов не рассматривает вопрос о том, были ли в действительности заполнены эти штаты, хотя С. М. Троицкий, изучая вопрос численности чиновничества в 50х годах XVIII в., указывает на то, что штаты – ненадежный источник при установлении численности служащих[266]. Не имея источников для определения реального количества служащих государственного аппарата накануне губернской реформы, отметим, однако, что штаты 1763 г. отличались существенной особенностью, отраженной в именном указе от 11 октября 1764 г. «Об учинении губернаторам, каждому в своей губернии, расписания о приписных городах и о всех уездах, и об определении, с какою властию комиссарства, магистраты и ратуши остаться должны». В нем говорится: «Изыскивая избавить наших верноподданных от притеснений и взятков безжалованных судей и канцелярских служителей, прошлого 1763 года декабря 15 дня в изданных штатах положили не только в главных правительствах, но и во всех судебных местах, не минуя и городовых канцелярий, судьям и канцелярским служителям довольное жалованье, которое б они получая, не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти». Из указа видно, что денег на жалованье чиновникам не хватало, поэтому предполагалось сократить места, предусмотренные штатами 1763 г.
К проблеме действенности законодательного регулирования можно отнести и вопрос о «неожиданных эффектах» законодательства, исследование которого проливает дополнительный свет на механизм функционирования государственной власти.
Иногда правительство получало совершенно непредвиденные результаты от своей законотворческой деятельности. Например, всем известно, что губернская реформа 1775 г. проводилась для укрепления власти и совершенствования управления. Но одним из следствий губернской реформы было резкое увеличение численности служащих местного звена государственного аппарата. Это не осталось незамеченным современниками. Например, Г. С. Винский в мемуарах весьма иронично охарактеризовал реформу в целом: «…появилось новое учреждение или совершенное преобразование правительственной махины. Все переновлено, даже до наименований: губернии названы наместничествами, губернаторы правителями, воеводы городничими и проч. и проч.». Главное, к чему привела реформа, по мнению мемуариста, заключается в следующем: «Судебныя места умножены с умножением в них чиновников, так что иная губерния, управляемая прежде 50ю чиновниками, разделившись по сему учреждению на четыре наместничества, в каждом имела до 80 судей». Г. С. Винский также подчеркивает, что «умножение судейских мест <…> открыло многим бедным семействам средства к существованию»[267].
На открывшуюся для выходцев из непривилегированных сословий в ходе губернской реформы возможность поступать на государственную службу указывали и другие мемуаристы, например И. И. Мешков. Его прадед был крепостным, отпущенным помещиком на волю в 1748 г. И. И. Мешков поступил на службу при открытии Саратовской губернии. В своих мемуарах он замечал: «По новости Саратовской губернии, в канцелярских служителях по всем присутственным местам была общая потребность и, стало быть, не предстояло ни малейшего затруднения быть принятым на службу немедленно»[268]. Утверждал это и Л. А. Травин: «…при наступлении 1778 года открылось Псковское наместничество <…>. Тогда свободно было вступать имеющим вечные отпускные в приказные чины»[269].
В этот период служащие в местные учреждения набирались – кроме, естественно, дворян – из среды церковно– и священнослужителей, приказных, подьяческих и секретарких детей, обер-офицерских детей, солдатских детей, из купечества и даже из отпущенных на волю крепостных крестьян и господских людей.
Кардинальные изменения в социальном составе чиновничества местных государственных учреждений произошли в очень короткие сроки. Если в 1775 г. – накануне губернской реформы – среди чиновников восьмого класса на одного выходца из непривилегированных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781–1782 гг., когда завершился ее первый этап, – 4,59; среди чиновников девятого класса – соответственно 6,5 и 3,16; десятого класса – 1,0 и 0,68; 12го класса – 1,36 и 0,90; 13го – 1,43 и 0,86; 14го – 0,36 и 0,45; среди губернских регистраторов, архивариусов, протоколистов и канцеляристов – 0,35 и 0,30. Итак, если в 1775 г. выходцы из непривилегированных сословий численно преобладали над потомственными дворянами только среди мелких канцелярских служащих и в XIV классе Табели о рангах, то в 1781–1782 гг. такое преобладание наблюдается уже в XIII – X классах при достаточно существенном изменении соотношения социальных групп в IX и VIII классах. Это общая и достаточно отчетливая тенденция. Она была замечена и верховной властью и вызвала ряд ответных законодательных мер.
Одной из причин «неожиданных эффектов» была неадекватность восприятия населением (особенно основной его массой – крестьянством) законодательных актов. Российские крестьяне зачастую демонстрировали «хитрость разума» при усвоении некоторых законодательных норм. Говоря о регламентации публикации законодательных актов, мы уже отмечали, что подданные в зависимости от направления их интересов верили то письменным, то печатным указам.
Широко известен факт мифологизации в массовом сознании личности императора Петра III. В основе лежит неверная интерпретация законодательных актов периода его правления. Манифест от 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» породил надежду на скорое освобождение и крестьян, что, в частности, отмечает в своих записках секретарь французского посланника в Петербурге К.-К. Рюльер[270]. Предпринятая Петром III попытка секуляризации церковных имуществ привела к распространению среди монастырских крестьян, которые, собственно, и составляли основное церковное «имущество», слухов о скором освобождении.
О своеобразной интерпретации секуляризационного законодательства в крестьянской среде свидетельствует сенатский указ от 8 октября 1763 г. «О внушении духовных вотчин служкам, мастеровым и крестьянам, чтоб они противу своих властей никаких своевольств не чинили, а поступали в исполнении своих обязанностей, как обнародованные указы 1762 августа 12 и 1763 генваря 8 повелевают, и о наказании превратных толкователей сих указов».
О том, что законодательство Петра III породило неадекватные надежды крестьянства, свидетельствуют манифест Петра III от 19 июня 1762 г. «О прощении вышедших из повиновения помещичьих крестьян, если принесут раскаяние в винах своих, и о наказании разсеевателей ложных слухов, выведших крестьян из повиновения», почти дословно с ним совпадающий (в том числе и по названию) именной указ Екатерины II от 3 июля 1762 г. и сенатский указ от 8 октября того же года «О пребывании крестьян у своих помещиков в должном повиновении и послушании», в которых констатировалось, что «некоторых помещиков крестьяне, будучи прельщены и ослеплены разсеянными от непотребных людей ложными слухами, отложились от должнаго помещикам своим повиновения». А. С. Мыльников справедливо замечает, что хотя в манифесте Петра III и не говорится о характере слухов, но его содержание свидетельствует о том, что речь идет об ожидающемся освобождении крестьян[271]. Несмотря на издание этих законодательных актов, среди которых был манифест, т. е. законодательный акт, рассчитанный на максимально широкое воздействие, слухи о скором освобождении крестьян продолжали распространяться. Об этом можно судить по сенатскому указу от 16 марта 1764 г. «О пасквиле, выданном под именем именного указа». Прочная связь надежд крестьян на освобождение с законотворчеством Петра III проявилась и во время Пугачевского восстания.
Еще более ярким примером неадекватной, неожиданной – по крайней мере, для законодателя – интерпретации законодательства в крестьянской среде может служить восприятие крестьянством предпринимаемых на протяжении XVIII в. законодательных мер, направленных на возвращение беглых. Цель таких законодательных актов обусловила их самую широкую публикацию (кстати, приведенный выше порядок публикации взят как раз из законодательства о возвращении беглых).
В начале 1760х годов – при Елизавете, Петре III и Екатерине II – политика в этой сфере активизировалась. Была издана серия законодательных актов, среди которых сенатский указ от 5 июня 1761 г. «О вызове из Польши российских беглецов; о поселении их при крепости св. Елисаветы и о даровании им льгот на шесть лет и других выгод»; манифест от 28 февраля 1762 г. «О продолжении срока для возвращения в Россию бежавших в Польшу, Литву, Курляндию разного звания людей»; именной указ от 19 июля 1762 г. «О продолжении срока беглым людям для возвращения из-за границы в свое отечество»; высочайше утвержденный доклад Сената 27 ноября 1762 г. «Об отдаче привозимых в Смоленск беглых людей без наказания прежним их помещикам, со взысканием сделанных от казны издержек»; манифест от 4 декабря 1762 г. «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество русских людей, бежавших за границу»; манифест от 13 мая 1763 г. «О вызове из Польши и Литвы беглых российских помещичьих и всякого звания людей; о дозволении им селиться в казенных волостях, где кто пожелает, и о даче им льготы от податей и работ на 6 лет».
Уже из названий законодательных актов видно, что в то время явно преобладала политика «пряника», а не «кнута». Этими законодательными актами предусматривался перевод возвратившихся беглых в государственные крестьяне и ряд льгот. О том, каким образом это законодательство было понято в крестьянской среде, можно судить по сенатскому указу от 5 марта 1764 г. «О распространении силы манифеста от 4 декабря 1762 года на тех только, кои до состояния онаго манифеста из отечества своего самовольно отлучились». В нем говорилось, что дворовые люди подполковника Сумороцкого и крестьяне поручика Путина на допросах в Главной пограничной комиссии показали, что они, «оставя жен и детей своих, бежали прошлого 1763 года в июле месяце по той причине, что один их же помещика дворовой человек в разговорах сказывал им, якобы состоялся Ея Императорскаго Величества указ, ежели кто от помещиков давно бежал или вновь побежит и, побыв в Польше, явится, таких де велено записывать в дворцовыя волости, что они, признав за истинную, и бежали с тем намерением, что б, пожив несколько за границею и возвратясь, быть в дворцовой вотчине, а не за помещиком». Итак, осознав превратное восприятие политики «пряника», правительство в определенной степени переходит к политике «кнута»: 29 марта 1764 г. был издан сенатский указ «О препоручении сыска и высылки беглых российских людей из Лифляндии и Эстляндии тамошним губернским и провинциальным канцеляриям». Впоследствии, впрочем, все же возобладала политика возвращения бежавших, а не их запугивания.
2.3.8. Проблема кодификации законодательства
Не преследуя цели рассмотреть всю сложную, многообразную историю кодификации российского законодательства после принятия Соборного уложения 1649 г. (обобщение законодательных норм свойственно отнюдь не только Новому времени), остановимся лишь на одном аспекте проблемы, который позволит нам соотнести российское законодательство с мировыми системами права.
При соотнесении российского законодательства, как оно сформировалось на протяжении XVIII – первой четверти XIX в., с двумя мировыми системами права – англосаксонской и континентальной – необходимо прежде всего определить основные характеристики этих систем. Их различия общепризнаны юристами.
Так, континентальнаясистема базируется на кодексах, а англосаксонская – на судебных прецедентах (что, кстати, предполагает возможность интерпретации норм права судьей). Кроме того, англосаксонское право, в отличие от континентального, не делится на публичное и частное.
Подчеркнем, что если континентальная система сформировалась по преимуществу в XIX в., начиная с наполеоновской кодификации, то англосаксонская система уходит своими корнями в глубокую древность.
Не вторгаясь в сферу компетентности юристов, заметим, что принцип приоритета закона как источника права в гораздо большей степени коррелирует с континентальной системой права, чем с англосаксонской. Системообразующее значение этого принципа в российском законодательстве XVIII в. было обосновано выше. Здесь же отметим, что с конца XVII в. Петр I прилагал усилия к тому, чтобы облеченные властью не руководствовались бы прецедентами при принятии управленческих решений. Одним из ярких свидетельств такого подхода может служить именной указ от 20 января 1697 (7205) г. «О невыписывании в пример указов, состоявшихся в Крымском походе, о придачах поместий и других пожалований боярам, воеводам и прочим ратным людям». В указе говорится, что «Крымских походов 195 и 197 годов своих государевых указов, которые состоялись в тех годах за те Крымские походы, боярам и воеводам и ратным людям о придачах и о каких дачах впредь ни к каким делам на пример выписки не выписывать». Конечно, этот указ еще не устанавливал универсального принципа, да и подоплека его вполне ясна: не распространять льготы, заслуженные в военном походе, на мирное время.
При Петре I первые попытки кодификации предпринимались с 1700 г., когда так называемой палате об Уложении, состоявшей из членов боярской Думы и стольников, было поручено согласовать Соборное уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами. Палата заседала до 1703 г. Но вполне очевидно, что в период бурного законотворчества проводить кодификацию невозможно.
Основным законодательным актом и, следовательно, основным источником права в начале XVIII в. по-прежнему оставалось Соборное уложение. 15 июня 1714 г. Петр I издал именной указ «О вершении дел по Уложению, а не по новоуказным статьям». В этом указе содержится повеление судьям «всякие дела делать и вершить по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто». О новоуказных пунктах говорится, что они учинены «не в перемену, но в дополнение Уложения», поэтому они «приемлются во исполнение онаго законнаго Уложения, дондеже оное Уложение для недовольных в нем решительных пунктов исправлено и в народ публиковано будет». Все же прочие указы, которые «учинены не в образец» или «противно положению», в том числе и именные, «отставить и на пример не выписывать, и вновь таких указов отнюдь не делать».
В уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии «О решении дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоятельным, а не по сепаратным указам, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-коллегию» от 15 октября 1719 г., кроме предписания управлять по Уложению и изданным в его пополнение указам, содержится запрет руководствоваться «сепаратными указами» и «примерными делами».
Кстати, в докладе академии наук на высочайшее имя в начале 1735 г. целесообразность новой публикации Соборного уложения обосновывалась так: «…хотя в <…> Уложеньи некоторые пункты уже не употребительны, пока оное совсем остановлено и вместо того новое введено не будет, то оное есть необходимыя нужды и может здешнему народу, который так чрез долгое время от того пользу получал <…>, оставлено быть».
Функцию кодексов на протяжении XVIII–XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы. Напомним, что в ключевом для становления новой системы законодательства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских…» говорится, что именно «все уставы и регламенты запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.
В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки – по ряду причин неудачные – провести кодификацию законодательства, т. е. создать новое Уложение.
Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720х годов. В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая Комиссия о сочинении Уложения была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760х годов, подготовив несколько проектов, в частности проект уголовного Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767–1768 гг., созванная Екатериной II[272].
Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификационную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Александра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификационная работа была сосредоточена в Государственном совете.
Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно утверждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремление уйти от прецедентного права, базировать право на систематизированном законодательстве.
В XIX в. попытки провести кодификацию сначала воплотились в создании Свода законов Российской империи. Свод был издан в результате деятельности второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии в 1832 г. и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли действующие законодательные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хронологической систематизации Полного собрания законов). Хронологически они охватывали период от начала XVIII в. до 1 января 1832 г.
Структура Свода законов была определена М. М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам[273].
Основные государственные законы (том I, часть 1).
Учреждения: а) центральные (том I, часть 2); б) местные (том II); в) уставы о службе государственной (том III).
Законы правительственных сил: а) уставы о повинностях (том IV); б) уставы о податях и пошлинах (том V); в) устав таможенный (том VI); г) уставы монетный, горный и о соли (том VII); д) уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (том VIII).
Законы о состояниях (том IX).
Законы гражданские и межевые (том X).
Уставы государственного благоустройства: а) уставы кредитный, торговый, промышленности (том XI); б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (том XII).
Уставы благочиния (законы полиции): а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (том XIII); б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (том XIV).
Законы уголовные (том XV, книга 1) и уголовно-процессуальные (том XV, книга 2).
Свод законов не может рассматриваться как кодекс, поскольку он не снимал действия предшествующего законодательства[274]. В манифесте от 31 января 1833 г., объявлявшем об издании Свода законов, говорилось: «Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок…». Составители Свода (работу возглавлял М. М. Сперанский) при систематизации законодательства отбирали действующие нормы, затем они приняли следующие правила передачи их текста: «а) те статьи свода, кои основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, кои составлены из двух и более указов, излагать словами указа главного с присоединением из других тех слов, кои служат ему дополнением или пояснением; в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать по тому смыслу, какой ни представляют в их совокупности»[275]. Таким образом, допускалось вмешательство в текст законодательных актов, служивших источником Свода законов. Впоследствии эти правила уточнялись. Чаще всего в целях сокращения объема Свода опускалась мотивировочная часть законодательного акта, что в ряде случаев могло привести к расширительному толкованию законодательных норм. Но все же при создании Свода его составители последовательно придерживались главного правила: «Из двух несхожих между собой законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего, ибо прежний считается отрешенным тем самым, что поставлен на место его другой»[276].
Первоначально предполагалось издавать Свод законов каждые десять лет. Второе издание вышло в 1842 г., а третье – только в 1857 г. Это было последнее единовременное издание Свода, впоследствии он издавался отдельными уставами. Среди этих изданий следует обратить особое внимание на Свод основных государственных законов, изданный 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Государственной думы.
Кодификацию всего законодательства провести так и не удалось. В 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» – пример кодификации одной из отраслей права, – впоследствии входившее в том XV Свода законов. После реформы 1864 г. в Свод был добавлен том XVI, содержавший судебные уставы.
2.3.9 Классификация законодательных актов
Сложность и значимость проблемы классификации законодательных актов обусловлена невозможностью четкого определения понятия «закон» в условиях самодержавия. Поэтому необходимо четко определить сферу действия и юридическую силу отдельных разновидностей законодательных источников и выявить их иерархию.
Классификация законодательных актов законодателем
29 апреля 1720 г. был издан именной указ «О разделении указов на временные и ко всегдашнему наблюдению издаваемые и о напечатании сих последних». В нем говорилось: «Указы все за Нашею подписью разбирать на двое: которые временные в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, те припечатывать, а именно: что надлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к уставу или артикулу и прочим делам, в регламент, а не на время, то оные припечатывать по вся годы к оным книгам». Этот короткий указ содержит важные моменты. Так, подпись царя выступает как непременный атрибут законодательного акта. Кроме того, в этом указе можно усмотреть стремление к постоянной кодификации законодательства, проявлявшееся в прибавлении вновь принимаемых норм к уже существующим законодательным актам обобщающего характера. И наконец, законодатель делит законодательные акты на временные и постоянного действия.
Более сложную классификацию законодательных актов предлагала Екатерина II в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового Уложения». Она выделяла три группы законодательных актов: во-первых, «законы в собственном смысле, т. е. те установления, которые ни в какое время не могут перемениться»; во-вторых, «временные учреждения»; в-третьих, «указы», изданные по частному поводу. Таким образом, Екатерина II разделяла акты верховной власти не только по времени действия (временные и постоянные), но и по масштабу действия (всеобъемлющие и частные).
В XIX в. попытки разделить акты верховной власти на временные и постоянные продолжались. Необходимость такой классификации законодательных актов отмечалась в наказе Александра I Непременному совету, созданному манифестом от 30 марта 1801 г., и в проектах государственных преобразований М. М. Сперанского. Последний предлагал разделить все акты верховной власти на два разряда: на «те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою» и которые представляют закон в точном смысле, и на «те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых» и представляют собой предмет исполнительной власти[277].
Итак, теоретические рассуждения о классификации актов верховной власти не привели к пониманию критериев определения закона. Но решать задачу отбора законодательных актов среди постановлений верховной власти пришлось при составлении Полного собрания законов Российской империи. Его составители, признав безуспешность предпринимавшихся попыток классификации актов верховной власти, сформулировали следующий принцип их отбора для публикации: «В состав Собрания вмещать по порядку времени все постановления ко всегдашнему исполнению от верховной власти или именем ея от учрежденных ею мест и правительств изданные». Иными словами, составители Полного собрания законов останавливались на сформулированном еще при Петре I принципе отличия постоянных законодательных норм от временных постановлений, но фактически смягчали подчеркивавшийся почти всеми правоведами и историками права принцип, что закон исходит от императора. Составители Полного собрания законов также отмечали: «Судебные решения имеют силу закона единственно в тех случаях, по коим они состоялись; по сему они не должны быть помещаемы в Собрании законов общих»[278]. Сформулировав вышеуказанные принципы отбора законодательных актов для Полного собрания законов, его составители допускали следующие исключения: «…есть судебные решения, коих сила распространена в самом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты в последствии примером и образцом других решений и таким образом сделались общими; есть решения частные, но в них сделано изъяснение закона общего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования с разумом его несообразныя. Все таковые и сим подобные судебные решения положено вместить в состав Собрания. Подобное сему изъятие положено сделать и в решении дел уголовных. Важнейшия из оных, особенно по преступлениям государственным, признано полезным сохранить в Собрании».
Подобный подход был связан с характером законодательной системы, которая в это время проходила период своего становления. Но отбор законодательных актов диктовался и историческим подходом к законодательству, с которым также связывалась необходимость издания Полного собрания законов: «…история государства без познания законов не может иметь ни ясности, ни достоверности, так как, с другой стороны, законы без истории часто бывают невразумительны»[279]. В соответствии с концепцией исторического происхождения права Полное собрание законов должно было использоваться в тех случаях, когда «бывает нужно прежде всего пройти ряд прежних узаконений, сообразить силу их в совокупности, чтоб составить начертание закона, утвержденное не только на настоящем, но и на прежнем разуме законодательства»[280]. В соответствии с этой целью, хотя «все частное, все личное, все меры временныя положено исключить из состава Собрания», из этого правила были сделаны исключения, о которых говорится следующее: «…есть распоряжения, по существу своему частные и случайные, но по историческому их достоинству важные. Их положено сохранить в Собрании, как памятники того века, как указание общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни»[281].
Нечеткость определения понятия «закон» ведет к нечеткости в отборе законодательных актов при публикации в Полном собрании законов, бывшем основным источником текстов законодательных актов, которым пользовались историки и историки права, начиная со времени его публикации.
Разновидности законодательных актов
Поскольку для рассматриваемого периода, особенно для XVIII в., задача разграничения законов и иных нормативных актов принципиально неразрешима, целесообразно сосредоточить усилия на выяснении юридической роли, характера и масштабов действия отдельных разновидностей законодательных актов. Сразу уточним, что рассмотрение порядка разработки, принятия и публикации законодательных актов различных разновидностей при всей значимости этой проблемы не входит в нашу задачу, поскольку нами изначально декларировалось рассмотрение законодательства по принципу «черного ящика». Отметим лишь, что Б. М. Кочаков считает, будто разновидность законодательного акта зависела именно от порядка его прохождения[282]. Правда, высказывание Б. М. Кочакова относится к рассматриваемым им законодательным актам XIX – начала XX в., когда была выработана законодательная процедура, которая в XVIII в. не отличалась четкостью. Но и применительно к этому периоду встает вопрос о соотношении причины и следствия: разновидность зависела от законодательной процедуры или определенный порядок прохождения законодательного акта обусловливался особенностями его юридической функции, т. е. его разновидностью?
Элементы предлагаемого подхода можно усмотреть, например, в том, что Н. П. Загоскин в «Истории права русского народа…» не дает определения законодательного акта в целом, а пишет следующее: «С начала XVIII столетия развитие русского законодательства совершается посредством издания отдельных законов самого разнообразного вида и содержания – регламентов… учреждений, уставов, положений, наказов, указов, манифестов и т. п.»[283].
В этом высказывании Н. П. Загоскина отсутствует иерархия законодательных актов: они перечисляются в произвольном порядке. Не выстраивают иерархию и другие авторы. Например, М. Ф. Владимирский-Буданов перечисляет разновидности законодательных актов в такой последовательности: уставы, регламенты и учреждения, указы, инструкции, манифесты[284]. Составители Полного собрания законов Российской империи в «Табели о числе уставов, учреждений, наказов, жалованных грамот, указов и трактатов, состоявшихся со времени Уложения, с 29 Января 1649 по 1 Января 1832 года» группируют разновидности законодательных актов следующим образом: 1) уложения, уставы, учреждения и наказы; 2) жалованные грамоты; 3) манифесты и указы; 4) трактаты[285].
В советской историографии дать иерархическую классификацию законодательных актов XVIII в. попытался О. А. Омельченко. В качестве высшего типа законодательного акта он определяет манифесты, которые издавались только монархом и были обращены ко всем подданным. Следующую по значимости группу составляют именные указы (в том числе и объявленные), которые издавались монархом по существенным вопросам государственного значения и были адресованы конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. И третья группа – указы, которые могли издаваться как самим монархом, так и от его имени Сенатом (сенатские указы, указы, объявленные из Сената)[286].
В целом в историографии проблема анализа разновидностей законодательных актов не решена. Во-первых, их (по названиям в Полном собрании законов) было гораздо больше, чем упоминается в историографии. Во-вторых, вопрос об иерархии разновидностей должен решаться на репрезентативном материале путем сопоставления правовых норм, фиксируемых в законодательных актах разных разновидностей.
Выделим наиболее существенные разновидности законодательных актов, сложившиеся в XVIII в.
Манифесты – законодательные акты, провозглашавшие вступление на престол нового императора, сообщавшие о рождениях, браках и кончинах лиц императорской фамилии, а также о наиболее существенных реформах («О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» от 18 февраля 1762 г., «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей» от 19 февраля 1861 г.). Манифесты издавались при объявлении войны, заключении мира и при стихийных бедствиях (например, во время эпидемии чумы).
Указы – наиболее многочисленная и разнообразная группа законодательных актов. Указами могли регулироваться почти все сферы государственной и общественной жизни.
Уставы – специальные законодательные акты, регулирующие какую-либо сферу деятельности (Новоторговый устав 1667 г., Воинский устав 1716 г., Морской устав 1720 г., Устав благочиния 1782 г., Таможенный устав по Европейской торговле 1819 г.) или отрасль материального права (Устав о векселях 1729 г., Устав о банкротах 1800 г.).
Регламенты и учреждения – законодательные акты учредительного характера, определявшие организацию, состав, компетенцию и регулирующие деятельность государственных учреждений (Регламент главного магистрата 1721 г., Генеральный регламент 1720 г., Духовный регламент 1721 г.).
Уставы и регламенты – законодательные акты кодифицирующего характера.
Фактически разновидностей законодательных актов было гораздо больше, и их соотношение постоянно – от правления к правлению – менялось.
Рассмотрим два примера. Сравним по разновидностям соотношение законодательных актов за период правления Петра III и сопоставимый по времени начальный период правления Екатерины II. За краткий период правления Петра III было принято 192 законодательных акта, начиная с манифеста от 25 декабря 1761 г. «О кончине государыни императрицы Елисаветы Петровны и о вступлении на престол государя императора Петра Третьего» и кончая именным, данным Сенату указом от 26 июня 1762 г. «О сборе денег, розданных в заем из банков Санкт-Петербургского и Московского и о недаче заимщикам отсрочки во взносе оных». За сопоставимый период правления Екатерины II с 28 июня 1762 г., с издания манифеста «О вступлении на престол императрицы Екатерины II», по 20 декабря того же года, включая именной, данный Сенату указ «О произведении наследника цесаревича и великого князя Павла Петровича в генерал-адмиралы», было издано 148 законодательных актов. Отметим, что период правления Екатерины II с восшествия на престол по 20 декабря нами рассматривается как сопоставимый с периодом правления Петра III, поскольку следующий законодательный акт датируется 8 января 1763 г. Распределение по разновидностям законодательных актов, принятых в рассматриваемое время, приведено в табл. 1.
Даже беглый взгляд на приведенную таблицу позволяет сделать некоторые любопытные выводы, касающиеся в первую очередь роли отдельных государственных учреждений в то или иное правление. В перечне не раскрыты названия должностей тех лиц, которые объявляли императорские указы, а их сопоставление по различным царствованиям (и даже по разным периодам одного царствования) тоже может дать любопытные результаты.
Свод законов упорядочивал номенклатуру разновидностей законодательных актов. Статья 53 Свода устанавливала следующие их разновидности: уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы (инструкции), манифесты, мнения Государственного совета и высочайше утвержденные доклады. Однако критерии их различения в Своде не сформулированы.
Для того чтобы понять, насколько в Своде законов удалось упорядочить номенклатуру разновидностей законодательных актов, сравним структуру законодательства по разновидностям за первые месяцы правлений императоров XIX в.
За первый месяц правления Александра I, с 12 марта по 11 апреля 1801 г., было принято 52 законодательных акта; за первый месяц правления Николая I, с 12 декабря 1825 г. по 11 января 1826 г., – 43; за первый месяц правления Александра II, с 18 февраля по 17 марта 1855 г., – 98 (с учетом того, что первый месяц правления Александра II был короче, чем у других императоров); за первый месяц правления Александра III, с 1 марта по 31 марта 1881 г., – 62. Распределение законодательных актов по разновидностям отражено в табл. 2.
Таблица 1
Конечно, приведенных данных, как и в первом случае, недостаточно для каких-либо существенных выводов, но они позволяют сделать некоторые наблюдения, требующие дальнейшего объяснения. Сразу же отметим, что структура законодательства первого месяца правления Александра I явно восходит к XVIII в., что отражается в большом количестве манифестов и именных указов, данных государственным учреждениям и должностным лицам (один – московскому военному губернатору графу Салтыкову, один – кабинету, два – Адмиралтейств-коллегии, два – Военной коллегии). Заметна также значительная роль Государственного совета в законотворчестве первого месяца правления Александра III.
Таблица 2[287]
Значительное количество объявленных указов в первый месяц правления Александра II хорошо коррелирует с общим превышением количества законодательных актов, несмотря на несколько меньший промежуток времени, за который учтено законодательство Александра II.
Итак, анализ структуры законодательства по разновидностям фактически выводит нас на проблему неформальной структуры власти и компетенции отдельных учреждений, должностных лиц, а в первой половине XVIII в. и персоналий в сфере государственной власти и управления.
Увеличение количества законодательных актов, их разновидностей, расширение сферы законодательного регулирования не только обусловливают наиболее заметные свойства корпуса законодательных источников Нового времени, но и порождают множество проблем при их системном исследовании.
2.4. Акты
Акты – документы юридического характера, фиксирующие правовые отношения между двумя и более контрагентами. В качестве контрагентов могут выступать физические и юридические лица, а также государство.
2.4.1. Частно-правовые акты
Актовые источники Нового времени многочисленны и разнообразны. Их развитие вызвано в первую очередь изменениями в области гражданского права, в частности значительным расширением сферы регулирования имущественных отношений и развитием обязательственного права.
На протяжении XVIII в. государство все более активно регулировало порядок заключения обязательственных отношений. Причем законотворчество в этой сфере обладало всеми особенностями законодательства XVIII в.: законодатель также стремился охватить все возможные виды сделок и их нюансы. Но в то же время начинает проявляться стремление выработать абстрактные правовые категории и формулировки. В российском законодательстве конца XVIII в. появилось понятие «собственность». Оно было определено и закреплено в статье 420 первой части десятого тома Свода законов Российской империи: «Собственность есть власть в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вечно и потомственно».
В начале XVIII в. кардинально изменился порядок составления актов. С 1701 г. площадные подьячие стали называться подьячими крепостных дел. Основной вид актов, составлявшихся ими, – крепости, т. е. договоры (в основном акты купли-продажи на недвижимое имущество). Одновременно расширялась номенклатура сделок, фиксируемых крепостями. Составление крепостей регулировалось государством, контроль деятельности подьячих крепостных дел осуществляла сначала Оружейная палата, с 1706 г. – Московская ратуша, а с 1719 г. – Юстиц-коллегия. После ликвидации в 1775 г. Юстиц-коллегии и в связи с проведением губернской реформы контроль над совершением крепостей был децентрализован: крепостное (нотариальное) засвидетельствование стали осуществлять палаты гражданского суда и уездные суды.
Формой реализации обязательственного права был договор. Договоры заключались по обоюдному согласию сторон и могли включать любые условия, не противоречившие законодательству. Они могли заключаться в письменной и устной форме. Традиционно сложились три формы письменного заключения договоров: домашний, явочный и крепостной. В первой четверти XVIII в. (по указу 1701 г.) договоры почти всех видов заключались крепостным (нотариальным) порядком, что обеспечивало максимальный контроль со стороны государства. Однако увеличение количества имущественных сделок привело к разграничению сфер крепостной и явочной форм. Крепостным порядком стали заключаться сделки, объектом которых было недвижимое имущество (мена, купля-продажа). Законодательство (в частности, указ о единонаследии 1714 г.) предусматривало введение ограничений при распоряжении недвижимым имуществом, причем они касались не только купли-продажи, но и дарения и мены. Жалованная грамота дворянству 1785 г. сняла некоторые ограничения. С 1811 г. предусматривалось публичное объявление (в газете) о сделках на недвижимость.
В гражданском законодательстве существовали следующие виды договоров: дарение, мена, купля-продажа, запродажа, найм имущества, подряд и поставка, заем и ссуда имущества, поклажа, товарищество, страхование, личный найм, доверенность. Каждый из этих договоров оформлялся соответствующей разновидностью акта.
Исследователь в ходе источниковедческого анализа актов, прежде всего при использовании больших их комплексов для изучения проблем имущественных отношений между различными социальными слоями, должен детально разобраться в правовом регулировании тех или иных сделок. Особое внимание в первую очередь следует уделить выяснению как минимум двух аспектов: во-первых, какие сделки обязательно фиксировались документально и, во-вторых, какие категории населения могли вступать в договорные (обязательственные) отношения определенного вида. При анализе актов отдельных разновидностей может потребоваться и иная информация: например, анализируя договоры займа, необходимо знать, что во второй половине XVIII в. государство строго ограничивало размер процента по займам. Без этого невозможно определить адекватность картины, полученной при анализе актового материала. Очертим самые важные ограничения.
Договоры дарения, мены и купли-продажи не требуют особых пояснений. Их предметом в основном было недвижимое имущество. Договор дарения мог быть расторгнут, если заключался несостоятельным должником в пользу близких родственников в течение десяти лет до объявления несостоятельности.
В XIX в. появился договор запродажи, по которому продавец обязывался впоследствии заключить договор купли-продажи на недвижимость.
До 1780 г. договоры имущественного найма заключались в крепостном порядке, затем для них был установлен явочный порядок. При имущественном найме существовали определенные условия для обеспечения прав собственника. В 1824 г. был установлен предельный срок для сдачи недвижимости внаем – 12 лет, в 1835 г. он был увеличен до 30 лет в отношении земель, арендованных для строительства на них промышленных предприятий.
Договоры личного найма до 1780 г. также заключались в крепостном порядке, затем в явочном. Личный найм сопровождался некоторыми ограничениями: несовершеннолетние дети и жена должны были получить разрешение отца и мужа, крестьяне – помещика или управляющего. Ряд категорий населения мог заключать договоры на срок не более пяти лет. Особая процедура предусматривалась при заключении договора между мастером и учеником. Некоторые права ученика фиксировались в Ремесленном положении 1785 г. и Уставе о цехах 1799 г.
Предметом договоров подряда и поставки могли быть постройка, ремонт и слом зданий, поставка материалов, сырья и изделий, перевозка. В ряде законодательных актов начала XVIII в. (1701, 1703, 1705, 1706) предусматривался крепостной порядок заключения таких сделок.
Множеством ограничений оговаривался и договор займа. Наиболее существенным был запрет губернским чиновникам заключать такие договоры с местными жителями (по указу 1740 г.). А с 1837 г. заем во время следствия чиновниками земского суда или полиции у причастных к преступлению лиц рассматривался как взятка. Законодательно регулировался и размер процента, выплачиваемого по займу. По указу 1754 г. он не мог превышать 6 % годовых, а в 1786 г. был снижен до 5 %, в 1808 г. вернулись к 6 % годовых. Запрещалось заключать договоры займа во время игры и для игры. Договоры займа оформлялись крепостным порядком до 1800 г.
Как разновидность акта, фиксирующего договор займа, может рассматриваться вексель – ценная бумага, содержащая данное в установленной форме обязательство уплатить определенную сумму денег к установленному сроку. Вексель – разновидность акта, составление и порядок действия которого регулировались самым детальным образом, начиная с принятия Вексельного устава 16 мая 1729 г. И дело не в том, что векселям придавалось особое значение в сравнении с другими видами договоров, хотя и это имело место в связи с развитием денежной системы. Вексельный устав – яркий пример регулирования возникающей разновидности актов. Договоры, существовавшие и ранее, отчасти регулировались обычаем. Указами 1761 и 1771 гг. государственным, дворцовым, монастырским крестьянам, а также дворовым людям запрещалось обязываться векселями.
Предметом договора поклажи могло быть любое движимое имущество (в том числе деньги и ценные бумаги). Эти договоры оформлялись крепостным порядком только в первой четверти XVIII в. В дальнейшем вещи оставляли на хранение под расписку или даже без всякого оформления. Отрицание факта принятия на хранение рассматривалось как воровство.
Хотя компании формировались достаточно интенсивно уже с начала XVIII в., государство на протяжении всего столетия уделяло мало внимания регламентации договора товарищества. Устав о цехах 1799 г. устанавливал статус наиболее простой формы товарищества – артели. Правила учреждения товариществ были определены манифестом от 1 января 1807 г.
Договоры представительства оформлялись доверенностями, без которых поверенные лица не могли заключать договоры купли-продажи. Поверенный мог действовать строго в границах, очерченных договором, но в этих границах доверитель не мог оспаривать его действия.
В XIX в. начал регламентироваться договор страхования. Письменным актом договора страхования был полис.
2.4.2. Акты, связанные с проведением крестьянской реформы (уставные грамоты и выкупные акты)
Крестьянская реформа 1861 г. породила значительный комплекс исторических источников, среди которых в первую очередь следует выделить описания помещичьих имений, уставные грамоты и выкупные акты. Две последние разновидности относятся к актовым источникам, и, хотя они связаны с единичным историческим событием, значимость события и репрезентативность корпуса сохранившихся источников заставляют специально обратиться к их рассмотрению.
Уставная грамота фиксировала конкретные условия выхода крестьян из крепостной зависимости и взаимные обязательства сторон (крестьянина и помещика) на период временнообязанного состояния.
Первоначально предполагалось поручить разработку формуляра губернским властям, ограничившись установлением общего принципа: «общим правилом для составления уставных грамот должно быть признано то, чтобы они обнимали все взаимные обязательные хозяйственные отношения владельцев с крестьянами»[288]. Но от этой идеи быстро отказались, решив подкрепить сделки между крестьянами и помещиками авторитетом верховной власти. Причем изначально предполагалось, что формуляр уставной грамоты будет печатным, чтобы придать ей в мнении крестьян законный характер[289].
Формуляр уставной грамоты прилагался к высочайше утвержденному «Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г. Он предусматривал включение сведений о помещике, о населении имения и его движении с 1858 г. (после последней ревизии) на момент составления уставной грамоты, о земельном наделе крестьян в дореформенный период и после реформы, об отрезке и прирезке земли, о повинностях крестьян до и после составления уставной грамоты, а также сведения о количестве усадеб, их разряде, количестве усадеб, перенесенных на другое место; описывались особые преимущества имения, оставляемые за помещиком сервитуты[290]. В уставной грамоте также указывалась сумма выкупа за усадебный и полевой наделы и оговаривался порядок исполнения повинностей на период временнообязанного состояния.
Уставная грамота завершалась обычными реквизитами актового источника: датой подписания, утверждения и введения в действие, а также подписями помещика или его доверенного лица и крестьян.
Формуляр задавал определенные рамки сделки, и именно поэтому на практике его часто игнорировали. Уже 10 июля 1861 г. был издан циркуляр министерства внутренних дел, позволявший изготовлять бланки уставных грамот с гербом и заглавием, но без самого формуляра. Если использовались бланки без формуляра, то размеры повинностей до реформы не всегда указывались, поскольку в ходе реформы помещикам запрещалось повышать размер оброка. Зачастую не приводилось описание усадебной земли, что также давало помещику возможности для маневра.
Уставные грамоты отличаются от традиционных актов тем, что их обычно сопровождает дело (в делопроизводственном понимании – как комплекс документов), в котором присутствуют первичные документы (протокол мирового посредника, приговор сельского схода, жалобы, решения мирового съезда и т. д.), что дает редкую для актов возможность проследить процесс заключения договора.
Выкупной акт конкретизировал финансовую сторону уставной грамоты, поэтому его формуляр был производным от формуляра уставной грамоты. Но следует отметить: в силу финансового назначения выкупного акта все числовые показатели, содержавшиеся в нем, признавались юридически окончательными, что позволяет привлекать их для анализа уставных грамот.
В заключение отметим, что и уставные грамоты, и выкупные акты относятся к массовым источникам, однако источниковедческое исследование этих разновидностей имеет свои особенности. При статистической обработке данных необходимо убедиться, что они представляют собой случайные величины, что отсутствует целенаправленное искажение информации, чего, безусловно, нельзя сказать об уставных грамотах, информация которых могла искажаться в пользу помещика, да и к тому же в каждом случае по-разному. Таким образом, проблема достоверности уставных грамот имеет два уровня: установление достоверности отдельно взятой уставной грамоты и установление достоверности их репрезентативного корпуса. Уставные грамоты активно используются исследователями в качестве исторического источника, при этом территориальный охват изучаемых комплексов постоянно расширяется, что позволило разработать специальные методы проверки достоверности больших массивов уставных грамот[291].
2.4.3. Новые разновидности актов рубежа XIX–XX веков – акты акционерного предпринимательства
В конце XIX в. возникли новые разновидности актов, что было связано с развитием частного предпринимательства, в том числе и таких его новых форм, как акционерные компании. По законодательству Российской империи необходимо было получать разрешение на учреждение акционерной компании через утверждение ее устава. Вопрос о видовой принадлежности уставов – дискуссионный, поскольку уставы акционерных компаний могли корректировать и дополнять акционерное законодательство. Поэтому уставы могут рассматриваться как сепаратные законодательные акты.
Уставы акционерных компаний представляют собой типичный массовый источник, поскольку составляли неотъемлемую часть процесса учреждения акционерной компании. Устав содержит информацию о цели образования компании, ее наименовании и местонахождении, размере капитала, количестве и номинале акций. В нем также отражены порядок формирования капитала и распространения акций, права, обязанности и ответственность компании и акционеров, порядок отчетности, распределения дивидендов. Кроме того, устав содержит информацию об организации и порядке управления компанией: структуре, функциях и правах правления и общего собрания акционеров, порядке ведения дел, решения споров, а также ликвидации компании. Формуляр устава законодательно не регламентировался, но быстро сложился по традиции, исходя из требований закона к содержащейся в уставе информации. Обычно устав включал следующие разделы: а) цель учреждения, учредители, права и обязанности компании; б) основной капитал, акции, права и обязанности владельцев акций; в) права и обязанности правления; г) порядок отчетности, распределения прибылей и выдачи дивидендов; д) функции, права и обязанности общего собрания акционеров; е) порядок разрешения споров, прекращения деятельности общества и его ликвидации.
Дата утверждения устава считалась официальной датой возникновения компании, но поскольку основной капитал собирался на основании утвержденного устава, то реально компания начинала функционировать спустя какое-то время либо вообще могла не начать свою деятельность.
С функционированием акционерных компаний связано и возникновение такой разновидности актовых источников, как акции. Законом 1836 г. вводились лишь именные акции, а уставы акционерных компаний предусматривали и акции на предъявителя. Устав акционерной компании устанавливал формуляр акции, правила владения ею и передачи от одного владельца другому.
2.4.4. Проблемы источниковедческого исследования актов
Актовое источниковедение – дипломатика. Давно и плодотворно разрабатываемое на средневековом материале, оно (за исключением отдельных разновидностей актов, например таких, как уставные грамоты) мало привлекает внимание исследователей истории XVIII–XIX вв. Актовые источники, особенно частно-правовые акты, обычно содержат чрезвычайно ценную информацию, которая не может быть почерпнута сколь-либо полно ни из какого другого источника. Это сведения о реальном правовом статусе отдельных категорий населения, реализуемом в имущественных и обязательственных отношениях. Но для получения такой информации необходимо исследовать репрезентативные комплексы актов.
Новые перспективы открывает развитие источниковедения массовых источников. Вместе с тем подчеркнем, что, прежде чем применять к актовому материалу методы математической статистики для выяснения, например, структуры имущественных отношений, необходимо тщательно исследовать достоверность отдельных актов и их комплексов, а также установить степень полноты дошедшего до нас актового материала. Частно-правовые акты имели значение лишь для лиц, вступавших в договорные отношения. В связи с этим они не поступали на государственное хранение, и даже сохранившиеся акты распылены по различным хранилищам и фондам. Поэтому достаточно плодотворным может быть обращение к материалам государственных учреждений, регистрировавших сделки, а в некоторых случаях и к газетной периодике, в которой публиковались объявления о сделках на недвижимое имущество.
2.5. Делопроизводственные материалы
Делопроизводственные материалы – вид исторических источников, функция которых – документное обслуживание различных управляющих систем (государственное делопроизводство, вотчинное делопроизводство, делопроизводство акционерных компаний и т. д.). В структуре делопроизводственной документации выделяются группа разновидностей, обеспечивающих принятие и реализацию управленческих решений, и группа разновидностей, обеспечивающих документооборот.
На протяжении XVIII в. и почти всего XIX в. большая часть делопроизводственных документов возникала в системе государственного аппарата. И только в конце XIX в. в связи с акционированием промышленности и созданием монополий расширилась негосударственная сфера ведения делопроизводства. Источником делопроизводственной документации, однако гораздо менее значительным, становились и общественные организации. Отметим, что делопроизводственных материалов государственных учреждений не только было намного больше, чем прочих, но они и лучше сохранились благодаря организованной в начале XVIII в. архивной системе их хранения.
Таким образом, делопроизводство как вид исторических источников воспроизводит систему государственного аппарата. Еще раз напомним о дискуссии (чаще латентной, чем явной) о направленности причинно-следственной связи: с возникновением новых учреждений порождаются новые документы, или необходимость в обработке количественно растущей и структурно усложняющейся документации (фактически за этим стоит обработка информации документов) ведет к усложнению государственного аппарата. Присоединимся ко второй точке зрения с той оговоркой, что усложнение государственного аппарата, в свою очередь, приводит к усложнению делопроизводства, появлению большого количества документов, обслуживающих документопотоки.
Зависимость делопроизводства от изменений системы государственных учреждений ведет к периодизации развития данного вида исторических источников в соответствии с кардинальными преобразованиями государственного аппарата. Внутри рассматриваемого периода выделяются два этапа: коллежский и министерский. Однако не следует пренебрегать и другими критериями – например, такими, как изменение формы документов. Отметим, что при тесной взаимосвязи этих изменений реорганизация государственного аппарата в первую очередь влияет на организацию документопотоков и систему разновидностей делопроизводственной документации. Изменения формы ведения делопроизводства – переход от столбцовой формы к тетрадной, закрепление формуляра, применение бланков документов – сказывались на содержании отдельного документа.
2.5.1. Законодательная основа делопроизводства
Особенностью делопроизводства XVIII–XIX вв. по отношению к предшествовавшему периоду стало то, что его важнейшие основы утверждались законодательно.
В начале XVIII в. создавалась новая система государственных учреждений, причем их возникновение оформлялось законодательно, а для многих из них издавались регламенты, регулировавшие деятельность учреждения, и в том числе делопроизводство. В начале XVIII в. иногда специально оговаривалась необходимость документирования управленческих решений. Так, в 12й главе указа от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» говорится: «В Сенате никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все письменно, понеже Сенату в таких важных повелениях вельми нужно иметь всякое опасение и осторожность, дабы наш интерес ни в чем не повредить и того ради всем членам не прийти к тяжкому ответствованию, також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло».
28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент – основополагающий законодательный акт, определивший систему делопроизводства вплоть до революции 1917 г. Впоследствии, на протяжении XVIII–XIX вв., издавалось множество законодательных актов, устанавливавших формуляр документов отдельных разновидностей, порядок их прохождения, организацию документопотоков между учреждениями и решавших многие другие частные вопросы организации делопроизводства.
Генеральный регламент состоит из 56 частей. В регламенте обосновываются преимущества коллежской системы по сравнению с приказной. Значительная часть этого законодательного акта посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей. Впервые вводимая дифференциация должностей была столь значительной, что не могла не сказаться на организации делопроизводства. Как известно, коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии, в которой и было сосредоточено делопроизводство. Во главе канцелярии стоял секретарь, который готовил дело к слушанию на коллегии. Кроме секретаря предусматривались должности нотариуса, который должен был вести протоколы заседаний, актуариуса, который был обязан регистрировать документы и передавать их исполнителям, а также регистратора, отвечавшего за оформление исходящих и регистрацию входящих и исходящих документов. Основные категории служащих канцелярии – канцеляристы и копиисты, причем первые готовили документы,вторые переписывали их набело.
Генеральный регламент предполагал обязательность обучения канцелярских служащих. По указу от 10 ноября 1721 г. для подьячих была создана школа при Сенате. Кроме того, в Генеральном регламенте формулировались общие правила составления документов, указывались основные реквизиты. Например, в начале протокола следовало проставлять дату заседания и перечислять присутствующих.
11 января 1721 г. был издан Регламент, или Устав, Главного магистрата, к которому прилагались формы ведомостей, рапортов и т. д. На протяжении XVIII в. включение в законодательный акт формуляра документов стало обычным делом. Чаще всего давался формуляр учетных документов. Хотя можно найти и иные примеры: так, в указе «О форме суда» от 5 ноября 1723 г. содержится образец составления челобитной.
Законодательно регламентировалось и прохождение документов, например в Учреждении для управления губерний 1775 г.
С самого начала XVIII в. законодатель много внимания уделял порядку подачи челобитных. Челобитные всегда подавались на имя государя. В XVIII в. в силу рассмотренных выше причин их количество увеличивалось, и законодатель был вынужден пресечь практику подачи челобитных непосредственно царю.
В 1802 г. прошла министерская реформа. Указ от 17 августа 1810 г. «Разделение государственных дел по министерствам» уточнил разграничение сфер деятельности министерств, конкретизировал их функции. 25 июня 1811 г. вышло «Общее учреждение министерств», в котором фиксировалась их структура. На основании этого законодательного акта издавались уставы и положения каждого министерства. С изменением структуры государственного аппарата изменилось и делопроизводство.
2.5.2. Разновидности делопроизводственных материалов
Многообразие разновидностей делопроизводственных документов обусловлено прежде всего сложной структурой государственного аппарата. Можно выделить три группы делопроизводственной документации: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступающие как инициативные при формировании дела).
Нижестоящие учреждения или должностные лица посылали вышестоящим доношения (донесения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему могло называться рапортом. Рапортами обычно назывались и донесения, посылаемые в Сенат. Донесение об исполнении какого-либо распоряжения могло называться экзекуцией.
Учреждения одного уровня посылали друг другу промемории. Учреждения, не связанные соподчиненностью, могли также посылать друг другу ведения.
Частные лица обращались в государственные учреждения с прошениями, которые в XVIII в. обычно по-прежнему назывались челобитными.
Постепенно начала возрастать роль внутренней документации, обслуживавшей документопоток внутри учреждения. При поступлении в учреждение документы регистрировались, им присваивался номер, ставилась дата, в регистрационном журнале передавалось содержание документа и отмечалось, кому он отдан для исполнения. Входящие документы учитывались в специальных книгах (регистратурах), в которых раздельно в хронологической последовательности записывались документы, полученные от царя, Сената и других учреждений. Отдельно регистрировались исходящие документы. В XVIII в. при регистрации текст документа часто копировался. К внутренней документации относятся также документы, возникшие в ходе подготовки дела к рассмотрению, – протоколы и журналы заседаний.
В XIX в. основные разновидности делопроизводственной документации сохранились, некоторые изменили название. Ушли в прошлое челобитные, остались прошения, место промеморий заняли отношения.
Как особая разновидность донесения может рассматриваться отчет, посылаемый нижестоящим учреждением вышестоящему. Отчеты получают распространение главным образом в XIX в. Наибольший интерес представляют отчеты о деятельности высших и центральных учреждений, а также губернаторские и генерал-губернаторские отчеты.
Ежегодные отчеты министров о деятельности министерств были предусмотрены манифестом от 8 октября 1802 г. об учреждении министерств. Однако, несмотря на требования манифеста и последующие неоднократные указания, министерские отчеты, по-видимому, систематически не составлялись. Часто подготовка такого отчета и степень подробности содержавшейся в нем информации зависели от воли министра. Не была устойчивой и структура отчета: он мог составляться либо по структурным подразделениям, либо тематически.
Отчеты Государственного совета составлялись периодически и были весьма краткими. В 1804 г. появились губернаторские отчеты. Их комплекс за XIX в. наиболее репрезентативен.
В XIX в. усложнилась регистрация документов: документ регистрировался на всех этапах своего движения. О масштабах явления дает представление опубликованное в 1858 г. «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России». Согласно ему в земском суде в процессе исполнения документ проходил 26 операций, в губернском правлении – 54 операции, в департаменте министерства – 34, в совете министров – 45[292]. В XIX в. сохранилась журнальная форма регистрации. В каждом структурном подразделении регистрировались все входящие и исходящие документы. Для регистрации входящих документов в канцелярии министра и департаментах существовали общие и частные журналы. В общий журнал вносились все поступившие документы. В частном журнале канцелярии министра отмечались те документы, которые исполнялись в самой канцелярии. Частные журналы велись в отделениях для регистрации документов, поступавших на исполнение из департамента. В канцелярии министра и департаментах существовало по два журнала для регистрации исходящих документов. Они также назывались общим и частным, но распределение функций между ними было иное: в общий журнал вносилось краткое содержание документа, а в частный документы (точнее, их отпуски, поскольку сами документы после записи в общий журнал отсылались адресатам) переписывались дословно.
Журнал как форма фиксации обсуждения и решения обычен для XIX в. В нем ход заседания фиксировался более кратко, чем в протоколе: излагался обсуждаемый вопрос, фиксировались мнения большинства и меньшинства, а также особые мнения, и указывалось, какое из них было утверждено в качестве решения. Журналы разных учреждений различаются по степени подробности фиксации обсуждения. Наиболее подробны журналы Государственного совета, менее – журналы Комитета министров.
В 70е годы XIX в. появилась такая форма фиксации хода заседаний, как стенографические отчеты, в частности для записи заседания Особого присутствия Правительствующего сената по делам о государственных преступлениях. Эта форма получила распространение в начале XX в., а стенографические отчеты заседаний Государственной думы синхронно публиковались.
2.5.3. Эволюция формы делопроизводственных источников. Влияние формы на содержание
Кардинальные изменения в делопроизводстве были обусловлены заменой его столбцовой формы тетрадной по указу 1700 г. Этому преобразованию предшествовало и, по-видимому, способствовало введение в 1699 г. гербовой бумаги, продаваемой отдельными листами. На ней писали прошения, которые часто были инициативными документами.
В ряде законодательных актов того времени обосновывалось преимущество тетрадной формы ведения дел. Конечно, необходимость изменения делопроизводства была вызвана прежде всего ростом потребности в документировании, но оно, в свою очередь, оказало влияние на содержание отдельно взятого документа. При тетрадной форме бумагаэкономилась не только за счет того, что теперь писали на обеих сторонах листа («…как учнут писать в лист и на обеих сторонах в тетради, бумаге расходу будет меньше», – говорится в одном из указов), а прежде всего потому, что исчезла необходимость заново кратко излагать все дело, поскольку каждый раз разворачивать многометровый столбец с тем, чтобы найти инициативный документ, было неудобно, а работать с тетрадью довольно просто. Правда, знакомство с делопроизводственной документацией XVIII в. убеждает в консерватизме чиновников: очень часто в тетрадях, так же как и на столбцах, повторялось содержание предшествующих документов. Медленному изживанию этой традиции способствовала и коллегиальная организация государственного аппарата с четким отделением канцелярии и ее определяющим значением в подготовке дел к слушанию и в оформлении решений.
Под влиянием перехода к тетрадной форме делопроизводства стабилизировался формуляр, выделились отдельные реквизиты, которые имели постоянное месторасположение на листе: разновидность документа, адресат, дата.
С 1830 г. в делопроизводстве стали использовать бланки, на которых основные реквизиты (наименование ведомства, название учреждения, его структурной части, дата, номер, заголовок) исполнялись типографским способом.
2.5.4. Специальные системы делопроизводства
К специальным системам государственного делопроизводства можно отнести судебно-следственную, военную, дипломатическую. Каждая из них имела свою специфику, более или менее выраженную.
Отличия судебно-следственной документации существенны. Одна из ее разновидностей для XVIII в. – пыточные речи. В XIX в. им на смену пришли протоколы допросов и собственноручные письменные показания подследственных. Инициативным документом в судебно-следственном деле мог выступать донос. Документам часто сопутствовали вещественные доказательства (как письменные, так и вещественные), которые не следует относить к судебно-следственной документации, – эти исторические источники создавались их авторами с какой-то конкретной целью, а не для того, чтобы служить вещественным доказательством в процессе следствия и суда.
Основной массив судебно-следственных документов только в самое последнее время начал привлекать внимание исследователей. До сих пор в научный оборот были введены судебно-следственные дела, связанные с наиболее яркими эпизодами революционного движения. Существуют добротные публикации судебно-следственных материалов процессов по делу декабристов, петрашевцев; опубликовано следственное дело Н. Г. Чернышевского. Однако их специфика обусловлена не только неординарностью зафиксированных в них событий, но и тем, что в особых случаях для следствия создавались специальные государственные органы – следственные комиссии и комитеты. Хорошо известно, например, что следствие по делу декабристов осуществлял Тайный комитет для изыскания соучастников возникшего злоумышленного общества.
Кроме того, состав и содержание судебно-следственной документации зависели не только от характера учреждений, осуществлявших следствие и суд, но и от уголовного и уголовно-процессуального законодательства, что, в свою очередь, было непосредственно связано с господствовавшей правовой концепцией. Уже в начале XVIII в. возросло значение документов в процессе следствия. В 1715 г. был издан указ «Краткое изображение процессов или судебных тяжб».
В целом, при всей значительности различий судопроизводства в XVIII в. и первой половине XIX в., вплоть до судебной реформы 1864 г. основу доказательства составляло признание вины обвиняемым. Поэтому ведущая роль принадлежала следствию: следственная документация количественно и качественно преобладала над судебной.
2.5.5. Справочные издания
Справочные издания можно считать самостоятельным видом исторических источников. Однако они будут рассмотрены в связи с делопроизводственной документацией, поскольку справочные издания XVIII–XIX вв. содержат информацию преимущественно о государственном аппарате (его личном составе и структуре).
В качестве примера возьмем эдиционную историю адрес-календарей – уникального справочного издания, существовавшего с 60х годов XVIII в. до 1917 г.
Адрес-календари – это публиковавшиеся академией наук списки чиновников различных учреждений. История их издания фрагментарно отразилась в документах небольшого по объему фонда «Календарная комиссия», который хранится в Санкт-Петербургском филиале архива РАН. Нельзя с достаточной степенью точности ответить на вопрос о том, почему издание адрес-календарей с самого начала находилось в ведении канцелярии Императорской академии наук.
Частично ответ можно найти в протоколе заседания присутствия Герольдмейстерской конторы от 11 мая 1764 г. В этот день секретарь конторы Спиридонов доложил, что занимающий генерал-прокурорскую должность князь А. А. Вяземский приказал ему, чтобы «по несвободности в сенатской типографии к напечатанию о определенных в коллегии, канцелярии, конторы и губернии о членах реестров отослано было напечатать в типографию академии наук». Точную причину передачи этого издания в ведение канцелярии академии наук установить не удалось. Даже составитель исторической справки об издании адрес-календарей с первоначального составления по 1811 г. архивариус Минеман в справке от 2 ноября 1828 г. писал: «…что ж касается до причин издания помянутого месяцеслова, так равно и других каких-либо перемен, то по делам архива комитета правления ничего не видно».
Привилегия на публикацию адрес-календарей сохранялась за канцелярией академии наук с 1765 по 1867 г. Академия очень дорожила календарной привилегией (кроме адрес-календарей она издавала и другие календари) и протестовала, если кто-либо пытался ее оспаривать. Так, в 1819 г. возник вопрос о том, печатать ли в остзейских губерниях месяцесловы согласно их привилегиям или это право принадлежит академии наук, что было подтверждено в 1803 г. 115м параграфом ее регламента. Министр народного просвещения С. С. Уваров считал, что параграф 115 регламента 1803 г. снимает остзейские привилегии. Однако было принято решение, что остзейские губернии по-прежнему будут пользоваться своей привилегией, поскольку академия наук раньше никогда не оспаривала этого права. Регламент же 1803 г. не давал новой привилегии, а подтверждал старую.
В 1857 г. вопрос о привилегии на выпуск календарей, в том числе и адрес-календаря, возник в переписке по поводу возможности издания памятной книжки для Казанской губернии. Недовольство со стороны представителей академии наук вызвало то, что в программу памятной книжки «введены некоторые предметы, входящие в состав календарей, издаваемых академией наук, а именно: в первом отделе: а) церковное летосчисление; б) местный календарь; в) год астрономический». В ответе от 12 сентября 1857 г. президента академии наук на письма министра народного просвещения С. С. Уварова и товарища министра князя П. А. Вяземского объяснялась и причина этого недовольства: «А как по уставу академии, ей предоставлено исключительное право печатания календарей и доход от продажи оных составляет главный источник пополнения экономической ея суммы, которая высочайше назначена на многие сверхштатные расходы в § 111 того устава означенные, то по сему со стороны академии и не может быть изъявлено согласия на допущение в казанскую памятную книжку вышеназванных статей, тем более что по высочайше утвержденному 25 октября 1855 г. положению комитета гг. министров о разрешении издавать памятную книжку Олонецкой губернии <…> подобныя книжки дозволено разрешать по всем губерниям, следовательно, в случае если бы по многим губерниям были издаваемы памятные книжки с допущением в них статей собственно календарного содержания, то доход академии подвергся бы неминуемо значительному сокращению». Выпуск календарей был столь прибыльным делом, что к нему обращались и частные издатели. Стремление академии наук сохранить свои доходы от печати календарей прослеживается при обсуждении в 1858 г.вопроса об отдаче издания адрес-календарей на десять лет на откуп А. А. Смирдину.
В донесении комиссии, назначенной для рассмотрения дела о календарях, которое было оглашено на общем собрании академии наук 13 января 1858 г., содержится свод мнений по этому вопросу, составленный академиком А. А. Куником. Мнение против отдачи календаря на откуп основывалось на убеждении в недопустимости рассматривать календарь только как источник доходов. Так может его рассматривать откупщик, не обращая должного внимания на репутацию академии и основательность календаря. Высказывались также мнения о введении календарного штемпеля и об уступке со стороны академии ее календарной привилегии правительству взамен ежегодного вознаграждения. Причем в этой части свода мнений подчеркивается, что «академия наук приобрела свою привилегию немедленно после своего основания совершенно законным путем, а именно на тот конец, чтобы сбытом календарей покрывать множество значительных, совершенно необходимых издержек, для которых в штат академии никогда не были назначены особыя суммы». При том же августейшие покровители академии неоднократно подтверждали эту привилегию для означенной цели. Все возражения против введения календарного штемпеля и против уступки привилегии основывались также на возможности уменьшения доходов академии. В результате было принято решение об издании адрес-календаря на прежнем основании. Тогда же было предложено передать некоторые вопросы, связанные с выпуском адрес-календаря, в частности назначение редакторов, в ведение конференции академии наук, что свидетельствует о стремлении повысить качество адрес-календарей. До этого издание адрес-календарей полностью находилось в ведении комитета правления, который по уставу должен был заботиться о хозяйственных делах. О том, что академия наук не только рассматривала издание различных календарей как источник дохода, но и заботилась об их информационной ценности и доступности, свидетельствует докладная записка академика П. И. Кеппена от 21 августа 1845 г. об удешевлении издания календарей и возможности распространения с их помощью «общеполезных познаний». Однако возможность получения доходов от издания календарей все-таки, по-видимому, имела первостепенное значение.
Много внимания уделяется этой проблеме и в исторической записке, составленной в 1897 г., о календарной привилегии, данной академии наук. Основная мысль этой записки состоит в том, что доходы академии наук обеспечивала лишь монополия на издание календарей (календарная привилегия), а с ее отменой доходы стали падать. Несомненно, эту специфическую цель издания адрес-календарей надо учитывать при анализе и использовании их информации.
Читать бесплатно другие книги:
