Европе не нужен евро Саррацин Тило

Крушение обеих надежд было связано между собой: ошибки в фискальной (налогово-бюджетной) и денежной политике вызвали инфляцию и чрезмерную государственную задолженность. Различные менталитеты, а также различие основных направлений финансовой и денежной политики привели к тому, что расходы и конкурентоспособность экономик развивались неравно. Различия в уровнях инфляции с годами суммировались, дефициты или профициты доходно-расходных балансов укреплялись.

Если валюта по этим причинам в течение длительного времени имела меньший спрос, чем предложение, то ее курс удержать было невозможно. Но свободно колеблющиеся курсы могли принести с собой завышения или занижения. К тому же они затрудняли внешнюю торговлю. Специально для ЕЭС добавлялось еще и то, что система регулирования отношений на аграрном рынке, тогдашняя основа Общего рынка, строилась на системе единых управляемых цен, что было почти несовместимо с колеблющимися валютными курсами.

Дальнейшее развитие интеграции в Европе многим казалось зависимым от решения валютной проблемы. К тем, которые так думали, относился также и Гельмут Шмидт. Уже в 1969-м он как председатель фракции СДПГ был против отмены регулирования валютного курса д-марки и, будучи министром финансов и федеральным канцлером, поддерживал все стремления вернуться вновь к твердым валютным курсам:

– После того как в сентябре 1969 года впервые было отменено регулирование обменного курса д-марки, страны ЕЭС в 1972 году в так называемой «валютной змее» впервые установили диапазон колебаний для своих валютных курсов. Против таких слабых валют, как лира, французский и бельгийский франк, а также фунт, все время возникали спекулятивные волны, которые затем на заседаниях в выходные дни в Брюсселе на короткое время приводились в соответствие.

– К 1979 году появилась Европейская валютная система (ЕВС), при которой валюты могли свободно колебаться в пределах установленных договорных диапазонов. В качестве взвешенного среднего значения была придумана искусственная валюта ЭКЮ, которая служила расчетной единицей европейской валютной системы.

Напряженность улеглась только в начале восьмидесятых годов, после того, как д-марка была признана де-факто ведущей валютой, и остальные эмиссионные банки строили свою денежную политику на основе стабильности валютного курса по отношению к ней. Тем самым д-марка, Бундесбанк и немецкая экономическая и финансовая политика стали доминирующими для ЕЭС, что оказалось с трудом переносимым, в особенности для Франции, и в конечном итоге послужило толчком для Европейского валютного союза.

Длившаяся почти двадцать лет – с 1979-го до введения евро – фаза, в течение которой д-марка была ведущей валютой и Бундесбанк выполнял ведущую функцию в европейской денежной политике, оказалась очень благотворной. Неравновесия оставались, но они очевидно уменьшались. Это видно, если сравнить валютные курсы важнейших валют с 1968 по 1998 год. Со снижением уровня инфляции колебания курсов уменьшились, и приведение в соответствие меновых отношений с покупательной способностью происходило с меньшими трениями.

Таблица 1.3. Развитие курса основных валют по отношению к д-марке

Источник: http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen.

Таблица 1.4. Развитие ценовой конкурентоспособности немецкой экономики

Для пояснения: чем ниже индикатор, тем выше в ценовом отношении конкурентоспособность немецкой экономики. Индикатор вычисляется на базе дефляторов общего объема сбыта по схеме эквивалентности: перерабатывающая промышленность по изменяющимся значениям.

Источник: http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen.

Явно более низкие в среднем уровни инфляции в Германии явились, однако, причиной того, что ценовая конкурентоспособность немецкой экономики, несмотря на сильное повышение ценности д-марки, развивалась не так уж неблагоприятно. Ценовая конкурентоспособность получается ведь из комбинации изменений курса валют и динамики цен.

В конечном счете постоянное опережение стабилизации д-марки и связанное с этим доминирование денежной политики Бундесбанка с 1979 г. больше способствовало фактической координации в европейской валютной, финансовой и экономической политике, чем встречи в верхах, заседания по вопросам кризиса и данные на их основе обещания. Но действительную власть осуществляла скрытая сила фактов.

Восьмидесятые годы принесли спокойные в экономическом плане времена. Уровни инфляции снизились, бюджеты стабилизировались. Однако средний реальный экономический рост в Федеративной Республике был значительно ниже, чем в шестидесятые и семидесятые годы.

2. Концепция Европейского валютного союза и ее непрочные места – инвентаризация

Предпосылки для хороших денег: Пример золотого стандарта

С валютными потрясениями конца шестидесятых годов и прекращением регулирования валютных курсов разработанная в Бреттон-Вудсе мировая валютная система изжила себя.

Эта валютная система строилась на модифицированном золотом стандарте: все валюты находились в твердом отношении обмена к доллару, а доллар в любое время можно было обменять снова на золото по цене 35 долларов за 1 унцию. Таким образом, косвенно все валюты можно было менять на золото.

Многократно, вплоть до последнего времени, покрытие валют драгоценными металлами рассматривалось как устаревшее. Самым уязвимым местом в этой критике было то, что запасы драгоценных металлов, которые имеются в распоряжении для валютных целей, будь то золото или серебро, растут крайне медленно, в зависимости от результатов разработки месторождений, и слишком медленно для обращения денег в растущей экономике.

Тем не менее этот аргумент был правильным уже с XVIII века, и рынок нашел для этого уже в конце Средних веков в Италии решение: долговые обязательства кредитоспособных банкирских контор, которые обещали владельцу долгового обязательства в любое время обменять его на золотую или серебряную валюту, считались такими же надежными, как сам драгоценный металл. Кроме того их легче было перевозить, и была меньшая угроза подвергнуться грабежу или воровству. Тем самым золото и серебро уже для тогдашних торговых целей дополнялась бумажными деньгами. Но в их основе лежало доверие к возможности в любое время поменять их на золото или серебро. Если это доверие было прочным, то для большинства владельцев золота не было никакого повода обменивать свои банкноты на драгоценные металлы. Поэтому было достаточно, если часть находящихся в обороте банкнот покрывалась золотом и серебром.

Так действовала мировая валютная система до Первой мировой войны. Крупнейшие валюты: фунт, доллар, рубль, марка, австрийско-венгерская крона держались на том, что центральные банки в любое время гарантировали возможность обмена банкнот на золото или серебро, неустойчивость валют могла возникать, однако, из колебаний соотношений цены на эти металлы.

Крайне важным для стабильности системы было, как мы уже упоминали, доверие: то, что покрываемая драгоценным металлом валюта в любое время может быть обменена, это для всех участников было непоколебимо. Но это доверие связывало также и политику эмиссионных банков. Они должны были обеспечивать в любое время возможность обмена на золото или серебро. Если в одной валюте цены поднимались слишком высоко, то больше владельцев золота обменивали свои банкноты. Если существовали продолжительные дефициты платежного баланса, то запасы драгоценных металлов Центрального банка утекали за границу. Банки регулировали это с помощью политики ограничений, однако не все они держали драгоценные металлы. В золотом стандарте было достаточно, если один эмиссионный банк имел казначейский вексель против банка Англии или немецкого Рейхсбанка.

Система была стабильной, потому что возможность обмена в любое время денег на драгоценный металл ограничивала степень свободы денежной политики и устанавливала очень узкие рамки для финансирования государственных дефицитов кредитами эмиссионных банков. Там, где при доверии в созданную золотым стандартом стабильность какой-то эмиссионный банк действовал слишком небрежно, неизбежным могло стать исключение его из золотого стандарта. «Перед Первой мировой войной это привело частично к отсрочке действия золотого стандарта в Европе, в случае с Грецией к государственному банкротству 1893 г. и к введению очень строгого, существовавшего до Первой мировой войны финансового контроля со стороны кредиторов»¹.

С Первой мировой войной возможность обмена денег на золото или серебро у воюющих держав хотя и была приостановлена, но доверие к валюте поначалу сохранялось. Ведь после победы обмен снова должен был стать возможным.

Германию этот путь завел в большую инфляцию, валюты в Австрии² и России также пострадали. Великобритания в 1925 году вернулась к золотому стандарту. Но нереалистичный довоенный курс был связан с сильным превышением ценности фунта. В период мирового экономического кризиса конвертируемость фунта, доллара и многих других валют в золото находилась под угрозой. Курсы валют свободно колебались. Возникла так называемая конкуренция девальваций, для того чтобы можно было создать конкурентные преимущества собственной экономике в находящейся в состоянии упадка мировой экономической системе.

Весь этот опыт вылился в конструкцию Бреттон-Вудской валютной системы: хотели гибкости бумажной валюты, но одновременно и функции золотого стандарта в качестве якоря с его твердыми валютными функциями. В течение двадцати пяти лет все шло неплохо, но в конце концов система разбилась о два пункта:

– Многие страны не были готовы подчинять свою денежно-финансовую политику той дисциплине, которая была бы необходима, чтобы обеспечить отношение обмена к доллару. Это потребовало бы отказаться от автономной денежной и конъюнктурной политики, ограничило бы возможность взятия государственных кредитов и особенно мешало бы такому популярному во многих странах государственному финансированию кредитами эмиссионного банка.

– США не были готовы к тому, чтобы связать себя золотым стандартом. Ведь твердая цена на золото означает, что могут быть колебания уровня цен, но общая тенденция к инфляции отсутствует. При постоянном обменном соотношении между долларом и золотом это предполагало бы, что реальная цена золота будет непрерывно снижаться. Вместо этого США используют то обстоятельство, что, обладая долларом, они имеют международную резервну валюту для экспансивной политики. Кредитное финансирование дорогостоящей вьетнамской войны уже в шестидесятые годы привело к тому, что во всем мире выросли долларовые активы. В Европе возник рынок евродолларов.

Бреттон-Вудская система рухнула из-за того, что участники не играли по тем правилам, которых требовала система. Кто захочет, тот сможет увидеть параллели с современными проблемами Европейского валютного союза.

И в этом месте снова заметим о роли доверия в денежной политике: ценность денег состояла во все времена в том, что их просто было мало. Если их было достаточно мало, то предложение товаров и услуг в соотношении к деньгам было достаточным, и цена денег оставалась стабильной. Если их было слишком мало, то это могло отрицательно сказаться на экономическом цикле и вызвать проблемы сбыта, если цены падали недостаточно быстро.

Денежные монеты вдобавок к доверию в ценность денег вселяли веру в качество государственной печати: чеканка – со времен кайзера Августа часто с изображением государя – гарантировала, что в монете содержалось определенное количество золота или серебра. Чеканка создавала доверие и облегчала экономические связи.

Во все времена – в особенности, когда нужно было финансировать войны, – правители страны часто поддавались искушению снизить содержание драгоценного металла в их монетах и таким образом как бы «удлинить» наличие денег. Как только население это заметило, то добрые старые монеты были изъяты из обращения и переплавлены, и оплата производилась только «плохими» новыми монетами (закон Грешема).

Со времени изобретения бумажных денег государство в дополнение к ухудшению содержания металла охотно прибегало к печатному станку. Так возникали крупные инфляции. Чтобы этого не допустить, возникали стремления ограничить эмиссионные банковские кредиты для государства и обеспечить независимость Центрального банка.

Функционирование бумажных денег зависит от того, что цены не повышаются чрезмерно, и субъекты экономической деятельности имеют доверие, что так и останется. Впредь любые активы, которые эмиссионный банк предоставляет субъекту экономической деятельности на счету Центрального банка, являются в принципе возникновением денег. Создание слишком большого количества дополнительных денег не обязательно способствует инфляции. Возможно, сначала оно снижает проценты или стимулирует экономический цикл. Причинные связи поглощены и даже для участников не всегда полностью понятны. Это облегчает не только заблуждение, но и злоупотребление. Поэтому не случайно спор в Европейском валютном союзе разгорелся особенно по вопросу, имеет ли право Европейский центральный банк покупать государственные долги. Но об этом несколько позже.

Стимул для единой валюты

Созданное в 1958 г. согласно Римскому договору Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) имело предоставленные Бреттон-Вудской валютной системой твердые валютные курсы как само собой разумеющиеся предпосылки его функционирования. Таким образом, собственная валютная история ЕЭС началась только после провала этой валютной системы³: в системе твердого курса различные валюты не представляли никакой проблемы ни для таможенного союза, ни для Общего аграрного рынка. Определяющая для Общего аграрного рынка идея единых цен производителя, напротив, была совершенно не совместима со скользящими валютными курсами и через необходимые компенсации и дотации (так называемая компенсация убытков от ревальвации валюты для немецкого сельского хозяйства) вела к новым нарушениям контроля на внутриевропейских границах.

Италия и Франция особенно настаивали на европейском союзе с обменным курсом валют. Немцы сопротивлялись, потому что не хотели отказываться от только что полученной свободы на собственную, ориентированную на стабильность денежную политику. Докладом Вернера 1970 г. тогдашнее ЕЭС предприняло первую попытку систематически формулировать свою собственную валютную политику. Доклад заострял внимание на необходимой параллельности между политическими, политико-экономическими и валютно-экономическими успехами⁴ и ясно подчеркнул внутреннюю связь между валютным и политическим союзами, а также необходимый сопутствующий отказ от суверенности в пользу сообщества:

«Эта передача полномочий является процессом решающего политического значения, предполагающего прогрессивное развитие политического сотрудничества. Экономический и валютный союз представляются, таким образом, чем-то вроде фермента для развития политического союза, без которого он не сможет существовать длительное время»⁵.

С позиции 2012 г. эта более чем сорокалетняя официозная точка зрения тогдашнего ЕЭС представляется пророческой. Однако в то время ЕЭС еще далеко не созрело до политического союза, как сегодня ЕС. В то время в первую очередь осуществлялась так называемая «валютная змея», система твердых, но колеблющихся валютных курсов с взаимным обязательством интервенции. Но и эта система не была стабильной, так как Англия, Франция и Италия не хотели исполнять вытекающую из различных уровней инфляции необходимость своевременного и постоянного регулирования валютного курса в сторону равновесия. В начале 1974 г. эти страны вышли из системы «валютной змеи», и осталась лишь «небольшая змея» с Федеративной Республикой Германией, странами Бенилюкса и Данией.

В 1978–1979 годах созданная по инициативе тогдашнего президента Франции Жискара д’Эстена и канцлера ФРГ Гельмута Шмидта Европейская валютная система (ЕВС) явилась попыткой нового начала⁶. Обе стороны связывали с этим различные представления и надежды. Французы хотели косвенным образом сильнее связать Федеративную Республику Германию интервенционными обязательствами для более слабых валют тем, что все страны обязывались сохранять стабильным свой курс к валюте – корзине ЭКЮ, расчетной единице⁷, путем интервенций на валютном рынке. Бундесбанк увидел в этом одностороннее обязательство стран с сильной валютой поддерживать систему, при необходимости также за счет политики стабилизации в этих странах, и ориентировал свою денежную политику в первую очередь и дальше на цели борьбы с инфляцией в Федеративной Республике⁸. Повторная девальвация франка заставила наконец французское правительство вновь скорректировать французскую денежную политику: с 1983 г. д-марка стала де-факто резервной валютой ЕВС. Все остальные страны-участницы попытались так регулировать обеспечение деньгами, чтобы обменный курс к д-марке оставался стабильным.

Это оказывало благотворное консолидирующее давление. В то время началась длившаяся до начала валютного союза конвергенция уровней инфляции и – с отставанием по времени – процентных ставок в Европе. Выполнения критериев конвергенции до начала валютного союза⁹ – основной предпосылки для участия в валютном союзе – удалось добиться в основном ориентированием денежной политики всех участников на резервную валюту – д-марку.

Таким образом, и валютная политика всех участвующих в ЕВС стран оказалась в роли подопечной по отношению к д-марке и к политике немецкого Бундесбанка – трудно переносимое на длительный период состояние, которое было особенно тяжким для французского самосознания.

Жак Делор, будучи министром финансов в 1983 году, добился изменения курса во французской валютной политике и в качестве президента Европейской комиссии с 1984 г. стал инициатором Европейского валютного союза. Экспертная группа под его председательством представила в апреле 1989 г. так называемый доклад Делора¹⁰.Этот доклад по содержанию был продолжением доклада Вернера, но сильнее воздерживался от высказывания относительно необходимости политического союза. Однако он четко разработал необходимость более широкой экономической и валютно-политической кооперации, подчеркнул необходимую конвергенцию в процентных ставках, уровнях инфляции, валютных обменных курсах и государственных финансах и, что особенно важно, составил проект устава для независимого европейского эмиссионного банка по немецкому образцу.

Но собственно, неожиданным был не сам оклад. Существовало уже много путеводных докладов, которые исчезли в небытие. Неожиданным было решение глав государств и правительств на самом деле реализовать экономический и валютный союз и запустить начало первой ступени 1 июня 1989 года. В Федеративной Республике политическая волна однозначно исходила от федерального канцлера и министра иностранных дел. Ответственный за валютную политику, вступивший в должность в апреле 1989 г. федеральный министр финансов Тео Вайгель вначале был настроен скептически и нерешительно, а сдержанность Бундесбанка была еще более категоричной.

Я перешел в Федеральное министерство финансов в июле 1989-го в руководимый Хорстом Келером валютный отдел. Там я возглавил ответственный за Бундесбанк отдел «Вопросы национальной валюты» и принимал также участие во внутренних дискуссиях по формулировке позиций федерального министра финансов к этому докладу. Мы тогда в нашем министерстве многократно рассматривали все соображения по Европейскому валютному союзу как посягательство на культуру немецкой стабильности.

Непосредственно на середине начавшихся приготовлений грянуло разрушение осенью 1989 г. Берлинской стены, а затем создание немецкого валютного союза и объединение Германии.

Я разработал концепцию немецко-немецкого валютного союза и непосредственно отвечал за введение д-марки в ГДР. Эта самая важная и самая эмоциональная фаза моей трудовой деятельности полностью втянула меня в немецкие дела¹¹. Тогдашний министр финансов Тео Вайгель и Хорст Келер, который в декабре 1989-го стал госсекретарем по вопросам валюты, очень доверяли мне, и я пытался соответствовать этому. Летом 1990 года в ГДР было завершено введение д-марки. Хорст Келер хотел привлечь меня к работе над следующим проектом по Европейскому валютному союзу, но я в то время считал перевод рушившейся экономики ГДР в западногерманскую экономическую систему важнее и с октября 1990-го создал в федеральном министерстве финансов специальный юридический надзор за ведомством по управлению государственной собственностью.

Во всяком случае, в федеральном правительстве с осени 1990 г. приготовления для Европейского валютного союза шли с невиданной до этого динамикой и ускорением. Тесную связь между событиями невозможно было не заметить: разрушение европейского послевоенного строя усилили не только настойчивые требования Франции скорейших шагов в направлении Европейского валютного союза, но также и готовность федерального канцлера и министра иностранных дел ФРГ при необходимости перешагнуть через все внутренние сомнения в направлении Европейского валютного союза¹². От традиционного требования немцев вначале осуществить политический союз, а потом ввести единую валюту, как это случилось 120 лет тому назад при основании Германской империи, Гельмут Коль отказался. Некоторые утверждают, что это была цена, которую нужно было заплатить за объединение Германии¹³. Я так не думаю. К моменту чрезвычайного саммита ЕС в Дублине в конце апреля 1990-го, на котором было принято решение о разделении этих вопросов, поезд в направлении немецкого валютного союза и прекращения существования ГДР уже давно был в пути.

Понятия и концепции строя

Федеральный канцлер Гельмут Коль был европейским визионером, но не экономистом. Его взгляды на мир происходили из поздних сороковых и ранних пятидесятых годов: только единство Европы, ядром которой являлись Германия и Франция, могло обеспечить прочный мир. Единая валюта для него была средством, чтобы существенно продвинуться на пути к окончательно неизбежному европейскому федеративному государству и одновременно затруднить или даже сделать невозможным поворот назад с этого пути. Его многолетний соратник Вольфганг Шойбле по этому пункту и сейчас придерживается того же направления, что ясно прослеживается в политике федерального министра финансов Шойбле.

Специалисты в федеральном правительстве, в первую очередь Ганс Титмайер, госсекретарь по вопросам валюты, а также Хорст Келер, чувствовали себя при таком взгляде на валютный союз не очень уверенно, как и большинство экономистов и представителей СМИ. Если бы не было падения стены и счастливо осуществленного объединения Германии, их сопротивление было бы более успешным. Но подготовка Маастрихтского договора 1991–1992 годов пришлась на фазу внутригерманского истощения и самоанализа. Гельмут Коль принял осенью 1991-го принципиальное политическое решение осуществить валютный союз даже в том случае, если вначале не будет политического союза. В этом его очень поддерживал министр иностранных дел Геншер, а также и оппозиция.

Наверняка значительную роль в этом решении играл также оптимизм созидания, возникший после образования немецкого валютного союза: валютный союз был экономическим рычагом для достижения политического единства – разве это невозможно в Европе? Но кроме важности валютного союза для создания политического союза у Гельмута Коля наверняка не было никакого представления о будущем порядке.

Тем не менее чиновничество с государственными секретарями во главе получило свободу в рамках задач валютного союза (без политического союза) выторговывать наиболее благоприятные условия. При этом они получали поддержку Бундесбанка. Это оказало сильное влияние на Маастрихтский договор (но, как оказывается сегодня, все же недостаточно сильное).

Либерализм конкуренции на Общем рынке

Чиновники в Боннском министерстве финансов и экономики, как и в Бундесбанке, отличались преимущественно либеральными взглядами на экономику в духе Альфреда Мюллера-Армака. Он как руководитель отдела при Людвиге Эрхарде участвовал в разработке Римских договоров, которые учредили ЕЭС, а затем стал госсекретарем по европейским делам¹⁴.

Согласно этим представлениям, устранение препятствий для конкуренции на Общем рынке могло повысить уровень благосостояния. Разделение труда между национальным и европейским уровнем должно было последовать за субсидиарностью. По другую сторону установления конкурентных рамок (неизбежно специфической рыночной системы, к примеру, для сельского хозяйства) для европейского уровня не была предусмотрена какая-то особая роль. Единая валюта в принципе могла быть интегрирована в эту систему, если бы европейский эмиссионный банк в правовом и фактическом отношении был независим и не занимался денежным государственным финансированием. Любую роль гаранта общего эмиссионного банка или европейского уровня для бюджетов стран-членов необходимо было исключить, потому что это могло подорвать собственную ответственность стран – участниц Общего рынка. Эти ордо– (нео) либеральные взгляды в основном осуществились в Маастрихтском договоре.

Партнеры по договору Франция и Италия были готовы на компромиссы, чтобы добиться цели единой валюты. Для этого в Маастрихтском договоре они даже признали систему порядка, которая лишь условно соответствовала их собственным традициям и преобладающим у них убеждениям. В обеих странах существовала бюджетная и интервенционистская традиция со стороны государства. Оглядываясь назад, становится ясно, что лица, участвующие в переговорах, исходили, очевидно, из того, что уж если д-марка растворилась в европейской валюте, значит, таковы законы жизни. И в этом они оказались правы.

Маастрихтский договор

Немецкая позиция в переговорах по Маастрихтскому договору определялась тремя большими опасениями:

1. Европейский центральный банк не обязан нести такую же ответственность за стабилизацию цен, как Бундесбанк.

2. Непрочное бюджетное хозяйство отдельных стран-членов может угрожать стабильности общей валюты.

3. Немецкие государственные финансы могли бы служить гарантией государственных долгов и дефицита других стран-участниц.

Против этих опасений в договоре приняты меры предосторожности, которые действовали по меньшей мере формально.

Европейская система центральных банков

Статья 127, абз. I Договора о функционировании Европейского союза устанавливает: «Главной целью Европейской системы центральных банков (далее именуемой «ЕСЦБ») является поддержание стабильности цен. Насколько это возможно без ущерба для цели стабильности цен, ЕСЦБ предоставляет свою поддержку общей экономической политике в Союзе, чтобы способствовать достижению целей последнего».

Это положение, взятое из §§ 3 и 12 старого закона о Бундесбанке¹⁵, является ключевым во всем договоре. Этим все страны-участницы приняли немецкую философию, заключающуюся в том, что денежная политика в первую очередь обязана обеспечить стабильность цен, остальные же политико-экономические цели должны выполняться во вторую очередь.

При обеспечении независимости Европейского валютного банка образцом служил Бундесбанк. В статье 130 Договора о функционировании Европейского союза говорится:

«При осуществлении полномочий и выполнении задач и обязанностей, возложенных на них Договорами и Уставом ЕСЦБ и ЕЦБ, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, а равно никто из членов их руководящих органов, не могут запрашивать или принимать инструкции от институтов, органов или учреждений союза, от правительств государств-членов или от любого иного учреждения. Институты, органы или учреждения союза, а также правительства государств-членов обязуются соблюдать этот принцип и не стремиться оказывать влияние на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при выполнении ими своих задач».

Устав ЕСЦБ и ЕЦБ¹⁶, приложенный к ДФЕС (Договор о функционировании Европейского союза) согласно статье 129, абз. 2, содержит положения, регулирующие назначение, денежное содержание и срок пребывания в должности президента ЕЦБ и членов директората. Они настолько гарантируют их независимость, насколько это возможно в организационном плане – вплоть до исключения их повторного избрания. Также общие положения Устава относительно назначения и срока пребывания в должности президентов национальных центральных банков обеспечивают их независимость (статьи 11 и 14 Устава).

Для осуществления утвержденной ЕЦБ денежной политики и ЕЦБ, и национальные центральные банки могут совершать все целесообразные для этого сделки с ценными бумагами на открытом рынке и кредитные операции, а также использовать другие инструменты денежной политики (статьи 18–20 Устава). В частности, согласно статье 18 абзац 1 Устава они могут:

– «Проводить операции на финансовых рынках путем прямой покупки и продажи (с немедленной оплатой или на срок) или по соглашению о перекупке, путем предоставления и получения займов и легко реализуемых ценных бумаг, в валюте Сообщества и в иной валюте, равно как и в драгоценных металлах»;

– «Проводить кредитные операции с кредитными институтами и другими участниками рынка, с предоставлением кредита, имеющего адекватное обеспечение».

Статья 20 содержит также генеральную оговорку:

«Совет управляющих ЕСЦБ может принять решение большинством в 2/3 поданных голосов об использовании других инструментов денежной политики, которые он считает целесообразными в соответствии со статьей 2».

Государственные бюджеты в Европейском валютном союзе

Статья 123 Договора о функционировании Европейского союза запрещает абсолютно всем государственным бюджетам в ЕС брать кредиты у национальных центральных банков и у ЕЦБ. Даже принятый в Германии краткосрочный кредит Федерального банка федеральным землям в связи с переходом на евро был отменен. Этот запрет еще раз подтверждается в статье 21 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ со ссылкой на текст договора:

«Запрещаются овердрафты или любой другой тип разрешенных кредитов с ЕЦБ или национальными центральными банками в пользу учреждений и органов Сообщества, центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий государств-членов, равно как и прямая покупка у них долговых обязательств, осуществляемая ЕЦБ или национальными центральными банками».

Я дословно процитировал вышеназванные положения, так как они определяют не только границы, но и диапазон мандата ЕЦБ. С момента спорного решения совета ЕЦБ от 9 мая 2010 года начать выделение государственных займов странам еврозоны идет непрекращающийся спор об интерпретации этого положения (см. главу 4).

Статья 125 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) полностью исключает ответственность сообщества и других стран-участниц за кредиты других государственных органов. Уже при первом принципиальном согласии на предоставление финансовой помощи Греции Европейским советом 25/26 марта 2010-го в Лиссабоне разразился спор о том, допустима ли такая помощь. Поэтому и эту статью я процитирую дословно:

«Европейский союз не несет ответственности за обязательства центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий государств-членов и не отвечает за подобные обязательства; это касается также, без ущерба для взаимных финансовых гарантий, совместного осуществления определенного проекта. Государство – член ЕС не несет ответственности за обязательства центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий другого государства-члена и не отвечает за подобные обязательства; это касается также без ущерба для взаимных финансовых гарантий совместного осуществления определенного проекта».

Однако Европейский совет согласно статье 122, абзац 2, может принять решение о предоставлении одному государству-члену финансовой помощи сообщества при особо больших трудностях, связанных со стихийными бедствиями или чрезвычайными событиями.

Статья 126, абзац 1 кратко устанавливает: «Государства-члены избегают чрезмерных дефицитов». Согласно статье 126, абзац 2 комиссия контролирует исполнение бюджета государств-членов в том плане, чтобы ни текущие новые долги, ни общий уровень задолженности государственных органов не принимали непомерные масштабы по отношению к внутреннему валовому продукту. В выписке из протокола¹⁷ в качестве количественных границ установлено, что – планируемый и фактический государственный дефицит не должен превышать 3 % внутреннего валового продукта,

– уровень задолженности государственных органов – 60 % внутреннего валового продукта по отношению к рыночным ценам¹⁸.

Согласно статье 126, абзац 2 бюджетно-финансовая дисциплина оценивается не только по абсолютному значению этих двух критериев: что касается критерия дефицита, то бюджетно-финансовая дисциплина, несмотря на абсолютное превышение срока платежа, скорее считается ненарушенной, если

– «либо соотношение значительно и непрерывно снижалось и достигло значения близкого к контрольному значению;

– либо контрольное значение превышается лишь в исключительном случае и временно, и соотношение остается близким к контрольному значению».

Что касается уровня задолженности, то бюджетно-финансовая дисциплина не считается нарушенной, несмотря на превышение контрольного значения, если «соотношение в достаточной степени уменьшается и достаточно быстро приближается к контрольному значению».

Таким образом, на практике – независимо от реальных показателей контрольных критериев – был обеспечен широкий диапазон для оценки. Если комиссия на основе вышеназванных критериев приходила к мнению, что чрезмерный дефицит имеет место, то она должны была представить соответствующий доклад Совету. Тот, в свою очередь, после заслушивания соответствующего государства-участника должен был принимать решение, действительно ли, с его точки зрения, имеет место чрезмерный дефицит.

Согласно статье 126, абзац 2 Европейский совет может принять решение о ряде санкций к соответствующему члену с превышением дефицита. Такими санкциями могут быть денежные взносы в сообщество без начисления процентоввплоть до денежных штрафов.

Такова договорная основа финансовой стабильности государственных бюджетов. В 1988 г. я скептически заметил по этому поводу: «Любому дипломатическому опыту противоречит тот факт, что Европейский совет намерен жестко обращаться с отдельными своими членами»¹⁹. Однако это подтвердилось на практике. Абзацы 3–9 статьи 126 описывают длинный и продолжительный бег с препятствиями до тех пор, пока, наконец, освободится путь, и Европейский совет сможет принять санкции, если он этого вообще захочет.

Критерии конвергенции

Самая крупная и успешная история Европейского валютного союза произошла в начале его создания. Это была начинавшаяся в начале восьмидесятых годов большая конвергенция стран-участниц относительно расходов, темпов инфляции, процентов ставок и государственных дефицитов. Эта в действительности достигнутая конвергенция сделала возможным в 1999 году свободный от каких-либо трений старт валютного союза.

Решающим для этого было то, что д-марка в начале восьмидесятых годов де-факто стала валютой спасения ЕС, на которую другие страны ориентировали свою денежную политику и косвенно также свою финансовую политику. После того как в 1992 году с подписанием Маастрихтского договора формально были установлены критерии конвергенции как «входной билет» для вступления в валютный союз, начались прямо-таки гонки наперегонки тех стран, которые стремились к вступлению для достижения этих критериев. Вплоть до случая с Грецией все происходило довольно честно.

В Европейском валютном союзе критерии конвергенции по-прежнему имеют большое значение как индикатор напряженности системы:

– Ни одна страна не должна вступать в валютный союз со слишком высоким для ее конкурентоспособности уровнем издержек. В начале валютного союза все дефициты доходно-расходного баланса должны быть примерно сбалансированы. Индикатором выполнения этих двух условий были свободные от напряжения соотношения валютных курсов к моменту вступления в валютный союз. Из этого был выведен критерий валютного курса.

– Темпы инфляции участвующих стран в исходном положении должны по возможности быть близкими друг к другу. В едином валютном пространстве может существовать только единое развитие общего уровня цен. Если связывают вместе страны с очень разными темпами инфляции, то Европейский центральный банк либо должен проводить слишком ограничительную денежную политику – а этим от стабильных в ценовом отношении стран-членов потребовались бы ненужные жертвы в форме высоких процентов,– или денежная политика ориентировалась бы скорее на требования стран с высоким темпом инфляции – тогда странам со стабильными ценами навязывался бы более высокий темп инфляции, чем в прежнем национальном валютном пространстве. Это значит: без достаточной инфляционной конвергенции свободный от напряжений старт валютного союза невозможен. Однако постоянная инфляционная конвергенция также является одним из условий для успешного создания валютного союза.

– Формы поведения всех участвующих в экономической жизни ориентируются не только на актуальные показатели, но еще больше на их ожидания. Если, например, предприятия принимают решения по своей ценовой политике, профсоюзы настаивают на повышении заработной платы, а частные предприниматели задумываются о покупке долгосрочных государственных займов, то в эти соображения включаются также и ожидания относительно будущей динамики инфляции. Такие ожидания формируются – и совершенно справедливо – значительно сильнее под влиянием многолетнего опыта прошлых лет, чем актуальным на данный момент развитием. Поэтому в девяностые годы инвесторы требовали за долгосрочные немецкие инвестиции меньший процент, чем за французские долгосрочные займы, хотя тогда во Франции темпы инфляции какое-то время были ниже, чем в Германии. Только тогда, когда определенная тенденция удерживается длительное время, рыночные ожидания участников постепенно сближаются. Поэтому сближение долгосрочных процентных ставок является важным фактором того, сблизятся ли инфляционные ожидания и вместе с ними сократятся подстегивающие инфляцию формы поведения в бывших когда-то странах с высокой долей инфляции.

– Чем больше финансовые проблемы какой-то страны, тем сильнее искушение закрыть финансовые дыры с помощью политики легких денег. Поэтому государства с различными финансовыми отношениями предъявляют также различные требования к денежной политике. Даже при сравнимом желании экономить страны в зависимости от объема их накопившихся в прошлые годы долгов имеют различные долгосрочные финансовые проблемы. Актуальные государственные задолженности в размере примерно 80 % ВВП стоят немецкому государству ежегодно около 75 миллиардов европроцентов. Эти проценты поглощают около 3 % социального продукта, или 14 % суммы налоговых поступлений. Италия с ее нынешним государственным долгом 120 % ВВП имеет расходы на выплату процентов в размере 4 % ВВП. Для Греции расходы на выплату процентов составляют 7 % ВВП. Совершенно ясно, что при таких условиях растет искушение уменьшить бремя государственного долга, например, слегка увеличив инфляцию. Поэтому уровень задолженности в общих расходах государственного бюджета в соотношении к внутреннему валовому продукту является важным критерием конвергенции.

– Доля задолженности страны отражает финансовую платежеспособность прошлых лет. Актуальную платежеспособность финансовой политики можно лучше всего измерить по текущему дефициту государства в соотношении к внутреннему валовому продукту. Это возникает на основе критерия конвергенции доля дефицита.

Примечательно то, что все кандидаты на вступление в Европейский валютный союз в течение девяностых годов сделали значительные успехи в конвергенции²⁰. Достигнутый до 1998 года успех в конвергенции был поразительным и мог послужить поводом для обоснованного оптимизма.

Однако не было гарантий и никаких институциональных мер, чтобы это положительно продолжалось также и после вступления в Европейский валютный союз. Скептические голоса, которые раздавались в то время в большом количестве²¹, могут убедиться по прошествии последних 10 лет, что их скепсис нашел подтверждение. Однако история – в том числе экономическая и валютная – развивается только вперед. Возможность вернуться «назад в нулевую позицию» относится к исторически исключительным случаям.

Предпосылки успеха и хрупкие места

У валютных союзов суверенных государств в большинстве случаев была очень краткая и редко счастливая история. Они действовали тем лучше, чем ближе участвующие государства были друг к другу в организационном плане и по менталитету. Помогало также то, если валюты были связаны между собой гарантийным соотношением обмена на драгоценный металл. Биметаллические стандарты (покрытие золотом и серебром) имели, однако, недостатки, так как цены на драгоценные металлы колебались по отношению друг к другу.

Из двух европейских валютных союзов XIX века, латинского и скандинавского монетных союзов, последний из-за сходства участвующих в нем государств и потому что там имел место чисто золотой стандарт, действовал лучше. Но и здесь помехой оказалось то, что норвежский, шведский и датский национальные банки независимо друг от друга могли выпускать банкноты²².

И хотя эти валютные союзы оправдывали себя, эта оправданность в меньшей степени вытекала из характера валютного союза, а в большей степени из последовательной привязки к драгоценному металлу. В этом плане самым успешным до сих пор «валютным союзом» было преобладание золотого стандарта в XIX и в начале XX века²³.

– Не было риска изменения валютного курса. Торговля и разделение труда в мировой экономике могли развиваться в отношении валютного вопроса так, как будто бы речь шла о едином экономическом пространстве.

– Не было контроля обращения капитала, капитал мог свободно перетекать туда, где он больше всего требовался и находил лучшие возможности для вложений.

– Страны-частницы просто вынуждены были проводить отвечающую требованиям стабильности бюджетную и валютную политику, так как избыточные внешнеторговые дефициты, повышающиеся цены на внутреннем рынке или отсутствие доверия к платежеспособности государственных финансов сразу же привели бы к оттоку золота и вместе с тем к сокращению денежной массы и в итоге к снижению экономической активности в зоне соответствующей валюты.

– Из-за отсутствия инфляционных рисков уровень процентных ставок был очень низким. В период с 1870 по 1914 г. ипотечные ссуды в Германской империи стоили, например, в среднем только 4 %. Уровень процентных ставок был, таким образом, на 3,5 процентного пункта ниже, чем средняя процентная ставка по ипотеке в Федеративной Республике с 1960 по 1995 год.

Однако золотой стандарт основывался на добровольном участии той или иной страны. Таким образом, «выход» из него был возможен в любое время. В Италии обязанность обмена на золото приостанавливалась много раз – первый раз в связи с итальянско-австрийской войной 1866 года, Франция также приостанавливала обязанность обмена на золото с 1870 по 1878 год в связи с войной с Германией.

Таким образом, у золотого стандарта был «кризисный вентиль», которого нет в концепции Европейского валютного союза. По логике концепции в этом не было необходимости еще и потому, что в случае евро речь шла о единой валюте, в которой законные платежные средства поступают только из одного источника, ЕЦБ. Национальные центральные банки с точки зрения валютной политики являются лишь исполнительными органами этой единой денежной политики.

Экспертам всегда было ясно, что еврозона не является оптимальным валютным пространством в смысле денежной теории²⁴.Это также означает, что чисто экономическое взвешивание между преимуществами независимой национальной денежной политики и подвижными валютными курсами, с одной стороны, и преимуществами единой валюты, с другой стороны, с чисто экономической точки зрения не обязательно говорит в пользу единой валюты. И в этой связи слабые места или потенциально хрупкие места конструкции становятся особенно важными.

Гибкие, ориентированные на конкуренцию рынки труда и товаров

Чем больше структурное неравенство между участниками валютного союза, тем в большей степени необходима более высокая внутренняя гибкость во всех затратах и ценах, в особенности в расходах по заработной плате, для того чтобы избежать негативных последствий для отдельных участников. Парадоксально то, что самая конкурентоспособная страна в еврозоне, а именно Германия, слишком близко к сердцу приняла это правило и с так называемой «Повесткой дня 2010», или Реформами Хартца, в первые годы существования Европейского валютного союза сделала существенно более гибким свой рынок труда.

Компенсировать отсутствие или недостаток гибкости могут перемещение труда и капитала в валютном пространстве²⁵,когда либо рабочая сила из менее благополучных регионов перемещается в более благополучные регионы или когда капитал для новой конкурентоспособной продукции перетекает из благополучных регионов в менее благополучные. Но такой приток капитала предполагает, что инвестиции в менее благополучные регионы принесут инвесторам более высокие доходы. Для этого производство там должно быть менее затратным, т.е. заработная плата соответственно должна быть ниже, а это, в свою очередь, требует большей гибкости в заработной плате, как реакции на менее благоприятное экономическое развитие.

Чем более единообразным в валютном пространстве будет уровень издержек и чем менее гибкой стоимость труда, тем быстрее будут происходить процессы структурного приспособления за счет менее благополучных регионов. Перемещение рабочей силы может дать компенсацию лишь в таком объеме, в каком в более благоприятных регионах будут иметься дополнительные рабочие места, или они могут быть созданы на выгодных условиях. Но наверняка это не самый желательный образец оптимального валютного пространства, когда через единую валюту усиливаются пространственные концентрационные процессы.

Из этого следует, что достаточная гибкость и дифференцирование стоимости рабочей силы наряду с ее мобильностью являются важными предпосылками для разграничения оптимального валютного пространства. Если это не будет учитываться, то за единую валюту менее конкурентоспособным странам-членам придется заплатить высокую цену в форме стагнации и растущей безработицы.

В особенности это касается валютного пространства, в котором в силу культурных и языковых причин существуют большие внеэкономические препятствия для мобильности, и поэтому готовность к перемещению за пределы страны ограничена. Поэтому в валютном пространстве с различными языками и культурами, как это имеет место в еврозоне, очень важное значение имеют гибкость стоимости рабочей силы и условия конкуренции для того, чтобы валютный союз мог действовать без напряженностей²⁶. Постоянно имеющаяся в валютном союзе мобильность капитала решает проблемы приспособления регионов также только в связи с достаточной дифференциацией заработной платы.

Финансовая политика по Маастрихтским критериям

Значительная роль, которую всегда играли так называемые Маастрихтские критерии в договоре о валютном союзе, как и во всей публичной дискуссии вокруг общей валюты, показывает, что как широкая общественность, так и большинство экспертов с самого начала видели в государственных финансах самый большой риск для единой валюты. И это подтвердилось начавшимся после этого развитием.

В 1998 году я писал по этому поводу:

«Содержащиеся в Маастрихтском договоре санкции против стран-участниц (статья 004, абз. II) с превышением дефицита… слабы не только в содержательном плане, но и представляют небольшую угрозу для конкретной страны. Кроме того, предусмотренная десятиступенчатая процедура требует много времени и может занять от трех до четырех лет. С учетом обычного хода политического развития и дипломатического предупредительного отношения к тому же очень маловероятно, что квалифицированное большинство Европейского совета при неблагоприятном положении с бюджетом когда-нибудь добьется действенных санкций против соответствующей страны»²⁷.

Перед принятием решения о валютном союзе растущее давление со стороны Германии привело наконец к тому, что в 1995 году в дополнение к Маастрихтскому договору был согласован механизм санкций, который предусматривал автоматические санкции, в случае если предел дефицита был выше 3 %. Это был так называемый стабилизационный пакт. Исключения были возможны только в случае тяжелых рецессий.

Бывший президент Бундесбанка Гельмут Шлезингер, который в 1992-м также участвовал в переговорах по Маастрихтскому договору, в то время критически смотрел на такие санкции и даже не скрывал своего сдержанного отношения к количественному фиксированию Маастрихтских критериев. В 1996 году он писал:

«При всяком принятии во внимание финансово-политической платежеспособности нельзя не замечать, что оба фискальных критерия в своей количественной форме – предельных 3 % и 60 % ВВП – не имеют убедительного обоснования, что они в действительности не слишком равны между собой». Он сослался на пример Бельгии, которая, несмотря на долю задолженности в общих расходах государственного бюджета намного выше 60 %, относилась тогда к самым стабильным в плане цен странам ЕС, и критиковал то, что доля задолженности в общих расходах государственного бюджета в 60 % только сравнительно позже и без солидного обоснования была предложена для обсуждения по договору. Он сожалел, что изменение договора уже невозможно, и заявил тогда:

«Было бы уместным толкование текста в смысле экономической логики. Не должно создаваться впечатления, что политика Маастрихта построена так, что невозможно выдержать эти критерии»²⁸.

Оба его преемника – Ганс Титмайер в качестве президента и Отмар Иссинг как главный экономист Бундесбанка – напротив, фанатично выступали за автоматические санкции²⁹. Шлезингер бы прав: оба критерия было трудно обосновать, и было не очень разумно автоматически применять санкции в случае их невыполнения. Но Титмайер и Иссинг также были правы: без автоматических санкций в политике вовсе ничего бы не происходило.

В результате произошло то, чего не хотел ни один из троих: пакт стабильности по настоянию Германии был впервые смягчен уже в 2003 году и в последующие годы стал вообще беззубым. Он снова стал играть практическую роль только после начала финансового кризиса в Греции.

Но за это время возникли все риски, из-за которых и были заключены Маастрихтский договор, а позже и пакт стабильности.

Независимость ЕЦБ

Предоставленная дирекции ЕЦБ и Совету управляющих Европейским центральным банком независимость построена по модели Бундесбанка. Формально этот Устав еще лучше застрахован, чем в случае с Бундесбанком, потому что закон о Бундесбанке ФРГ в любое время мог быть изменен законным простым большинством голосов. Изменение Лиссабонского договора (в котором растворился Маастрихтский договор) требует, напротив, единогласного голосования государств-участников, так что без немецкого согласия вообще ничего невозможно изменить.

Поэтому вплоть до девяностых годов и недавнего прошлого казалось совершенно оправданным проявлять лишь незначительную озабоченность о фактической независимости ЕЦБ. В Германии постоянно можно было наблюдать, что члены Центрального совета управляющих Бундесбанком, не важно, каково было их региональное или политическое происхождение, с принятием должности считали себя обязанными выполнять только установленные законом цели и задачи. Казалось, что нормативная сила должности и учреждения полностью отменила прежние связи, убеждения и лояльность.

Правда, в девяностые годы, накануне учреждения Европейского валютного союза, казалось, что еще не было уверенности в том, удастся ли членам Совета управляющих ЕЦБ также без проблем отменить влияние унаследованных лояльностей, социализаций и менталитетов. Но не было заметно никаких причин, почему здесь должно было быть по-другому, чем в Бундесбанке. Но фактически оказалось, что Совет управляющих ЕЦБ работал по-другому, чем Совет управляющих Бундесбанком.

Исключение денежного государственного финансирования

Во все времена причиной инфляции и обесценения валюты было то, что государство пользовалось кредитами Центрального банка (обычно с помощью печатного станка, во времена металлических денег за счет порчи монет), чтобы получить дополнительные доходы.

Правда, не каждый кредит Центрального банка государству обязательно вызывал инфляцию. Если общие типовые условия соответствуют, то он может быть полезным средством денежной политики и даже в определенных границах государственного финансирования. Так как переходы между «вредным» и «невредным» очень расплывчаты и так как метод весьма удобен, то речь идет об очень опасном средстве государственного финансирования.

Двойной опыт Германии с большой инфляцией в ХХ столетии, финансировавшейся Центральным банком, привел к тому, что в законе о Бундесбанке государственное финансирование со стороны Центрального банка было полностью запрещено, за исключением краткосрочных кредитов. Казалось, что включение этого запрета в Маастрихтский договор лишило оснований всех высказывавшихся в девяностые годы опасений, что ЕЦБ может быть привлечен к государственному финансированию.

Я также в девяностые годы отклонял такие опасения как абсурдные. Однако я тогда оставил без внимания проблему, которую, вероятно, и другие не замечали во всей ее остроте: к сущности «Sovereign Debt» («суверенного долга») относится то обстоятельство, что обладатель суверенной государственной власти в случае настоятельной необходимости получает кредит от собственного Центрального банка в собственной валюте. Во всяком случае, это повсеместно распространенное понимание «суверенного долга» среди большинства политиков и специалистов. В этом смысле «долг – debt» государств еврозоны не является больше «суверенным», потому что национальное государство, которое прибегает к государственному долгу, в «серьезном случае» не имеет доступа к кредиту Центрального банка.

Здесь исключение денежного государственного финансирования связывается с принципом No-Bail-Out («Не спасать»).

Учитывание принципа No-Bail-Out

Как было показано в главах 1 и 2, исторически главная проблема валютного режима с твердым курсом обмена валют состояла в том, что страны-участницы были склонны к различному в структурном плане развитию по вопросам сальдо затратно-доходного баланса и государственных дефицитов. Это сопровождалось часто различными темпами инфляции. Когда впоследствии определенные курсы валют больше было невозможно удержать, система вступила в кризис. Во всяком случае, давление на валютные курсы своевременно указало на напряженности. Национальная политика при необходимости могла снова улучшить конкурентоспособность девальвацией и инфляцией, но также и снизить стоимость государственного долга, другими словами, исправить прошлые ошибки.

В экономическом пространстве с единой валютой, напротив, по определению нет обменных курсов валют, которые могли бы указывать на появление внутренних напряженностей. Дефициты затратно-доходного баланса могут финансироваться, как только импортер получит кредит. Государства также могут делать долги, пока они будут находить кредиторов на денежном рынке. Сам Центральный банк из-за запрета на денежное финансирование как кредитор отпадает. В наборе инструментов государств-членов отсутствует также возможность снизить реальную стоимость государственного долга через политику легких денег с соответственно более высокой инфляцией. Валютная политика относится к коллективной сфере и поэтому не допускает вмешательства со стороны национальных государств.

Государству-члену в Европейском валютном союзе не только невозможно больше влиять на общий уровень процентных ставок. Кроме того, специфические процентные ставки, которые оно должно платить за пользование кредитом, также не подлежат его непосредственному влиянию. Оно может влиять на свои издержки оплаты процентов по кредиту лишь таким образом, чтобы его потенциальные кредиторы по возможности благоприятно оценили его долгосрочную платежеспособность и ликвидность. Это, с одной стороны, вопрос правдоподобной и рассчитанной на долгий срок политики, а с другой стороны, вопрос доверия. И то и другое связано между собой.

Принцип No-Bail-Out кодифицирован:

1) в исключении денежного государственного финансирования со стороны Центрального банка;

2) в положении, что государства-участники и сообщество не несут ответственности за их взаимные долги.

Этот принцип имеет три адресата:

– Государственные должники. Они должны знать, что обслуживание и возврат долгов являются исключительно их делом.

– Реальные и потенциальные кредиторы. Они должны предоставлять кредиты, сознавая, что за соответствующим государственным должником нет другого поручителя или гаранта.

– Национальная и международная общественность. Она должна критически смотреть на финансовую деятельность государств и своевременно доводить до общественности ее неправильное развитие.

Ожидаемое дисциплинирующее и устрашающее влияние принципа No-Bail-Out на финансовую политику государств-членов зависело, однако, от того, что принцип (1) был достоверно разъяснен и исполнялся и что (2) государства-должники не только понимали заключенную в нем угрозу, но и достаточно рационально ориентировали на него свою финансовую политику. Сомнения в этом имелись, особенно в Германии. Поэтому в 1996 г. по настоянию Германии появился дополнительный стабилизационный пакет с автоматическими санкциями.

Судьба тогдашнего стабилизационного пакета и проходящие с 2010 г. жаркие дискуссии вокруг фондов спасения, евробондов и монетаризации государственного долга показывают, что высказывавшиеся в девяностые годы сомнения Германии были справедливыми.

Санкции и возможность рассмотрения в исковом порядке нарушений договоров

И сегодня можно сказать, что Маастрихтский договор был хорошо продуман. Положения по национальному банку и государственным финансам создают общую осмысленную конструкцию. Она гибкая, но стабильная и не содержит концептуальных пробелов. Но если отпадает один элемент, потому что отдельные члены, сообщество или Центральный банк не придерживаются договорных установок, то система больше не является стабильной.

Самым простым при этом является случай, когда одна или несколько стран не соблюдают установок по твердой финансовой политике, но в остальном они действуют в соответствии с договором: тогда потенциальные кредиторы, однажды наложив санкции на эту страну, добьются путем отказа или сильного удорожания кредита консолидации. К этому механизму санкций принципиально относится также то, что при необходимости нужно будет мириться с неплатежеспособностью или реструктурированием долга несолидного государственного должника.

Но если реакция на такое нарушение правил смягчит или отменит принцип No-Bail-Out, то выпадет также и решающая гарантия в структуре Маастрихтского договора, и вся система может выйти из строя. Огромные политические нажимы, которые могли здесь проявиться и с 2010 г. уже проявлялись, показывают, к сожалению, что Маастрихтский договор – это мера на период хорошего развития, пока не будет возможности добиться точного соблюдения его положений³⁰.

Сущность таких международно-правовых договоров такова, что их положения нельзя оспорить в исковом порядке, если партнеры по договору сами этого не делают. Многократные поражения немецких истцов в федеральном конституционном суде очень ясно свидетельствуют об этом.

3. Исполнение положений Европейского валютного союза: Что пошло не так и почему?

О содержании Маастрихтского договора после его подготовки комиссией, возглавляемой Жаком Делором, которая представила свой доклад весной 1989-го, более трех лет до его подписания велись интенсивные переговоры, затем последовали шесть лет интенсивной подготовки перед созданием валютного союза.

Затем прошло еще 11 лет, пока осенью 2009 г. не стало очевидно, что Греция еще до вступления в Европейский валютный союз и с тех пор непрерывно фальсифицировала свои бюджетные показатели. После этого до весны 2010 года прошло еще полгода, и наконец полная правда о государственных финансах Греции, по меньшей мере в общих чертах, была поставлена на обсуждение. Но уже с осени 2009 г. на европейском уровне, во главе с только что вступившим в должность министром финансов Германии Шойбле, все были единодушны в том, что Греции каким-то образом нужно помочь и что в любом случае о реструктурировании долга или о банкротстве не могло быть и речи. При первых публичных высказываниях Вольфганга Шойбле в этом направлении я в полном недоумении задавал себе вопрос, один ли и тот же доклад читали мы оба.

Недоразумения

В последующие месяцы мне стало ясно, что имелись принципиальные разногласия о содержании, значении и обязательности центральных положений Маастрихтского договора. Это не могло быть связано с его недопониманием. Текст договора был достаточно ясным, и у меня еще уши горели от многочисленных заверений компетентных немецких политиков девяностых годов, что Маастрихтский договор гарантирует стабильность валюты и обязательно исключает трансфертный союз.

Я злился на мою собственную наивность и доверчивость: в течение десятилетий как государственный служащий и политик я был частью системы, сам принимал участие в первых подготовках к валютному союзу. В 1996 году я мучился над составлением книги о евро и прочел огромную массу литературы. При этом от моего внимания, вероятно, ускользнуло то, что в виду имелось совершенно иное, чем было написано. Я был шокирован и сейчас еще пребываю в этом состоянии.

Но между тем понимаю, что при подготовке и исполнении валютного договора с начала девяностых годов и по сей день имелись и имеются принципиальные недоразумения, в которых многие причастные лица и наблюдатели, в том числе и я, так и не могут разобраться.

Независимость Центрального банка

Устав европейской системы центральных банков предоставляет своим членам весьма большую независимость: единовременное назначение администрации сроком на восемь лет, независимость при даче распоряжений, первоочередная обязанность Центрального банка поддержания ценовой стабильности.

Но фактически оказалось, что у членов Совета управляющих Центрального банка, а также у сотрудников ЕЦБ по-прежнему главную роль играют социализация происхождения и национальные лояльности. В период кризиса президент ЕЦБ Трише порой производил такое впечатление, будто он выступает как высокий представитель Французской Республики, а не как президент ЕЦБ. Начавшаяся скупка греческих, португальских и ирландских государственных займов и принятое в августе 2011-го решение распространить программу скупки на итальянские и испанские займы были совершенно не нужны для того, чтобы гарантировать механизм трансмиссии денежной политики. Это всегда было защитным утверждением, которое должно было маскировать нарушение договора. Скорее всего речь шла о попытке предотвратить моральный кризис в связи с политикой регулирования долговых обязательств некоторых государств прямым денежным финансированием государственных долгов. Это противоречило Маастрихтскому договору, если не по букве, то по духу.

Валютный союз в восьмидесятые и девяностые годы был большим политическим проектом Франции, чтобы объединиться с Германией и укротить ее. Но в период кризиса оказалось, что Трише в первую очередь был французским государственным служащим, желающим устранить угрозы для этого проекта. Поэтому он совершал неудачные действия в плане денежной политики, что на длительный срок могло нанести ущерб стабильности валюты.

Очевидно, независимость Центрального банка для многих членов Совета управляющих Европейского центрального банка была основой для того, чтобы отстаивать и поддерживать национальные интересы за пределами денежной политики так, как они это понимают¹. Большинство голосов в Совете управляющих Центрального банка складывается порой между небольшим стабилизационным блоком вокруг Германии, с одной стороны, и остальными странами, с другой стороны.

Политика назначений национальных государств или Европейского совета оттеснила тем временем заключавшийся в традиции Бундесбанка подход, ориентированный на денежную массу². Такие смещения угла зрения не являются, однако, вмешательством в независимость ЕЦБ. Но очевидно, что решающий орган, в который входят представители 17 государств, будет отражать приоритеты и основные установки этих 17 государств, даже если это будет означать отклонение от прежних приоритетов Бундесбанка³.

Формальная независимость в духе закона не означает независимость от национальных интересов и заученных ролевых образцов. Разделявшийся также и мною в девяностые годы оптимизм, что созданное по образцу Бундесбанка институциональное пространство ЕЦБ повлечет за собой и менталитет немецкого Центрального банка, оказался ложным.

Риски «суверенного долга»

В немецкой традиции в области валютной политики со времен Второй мировой войны не подлежало никакому сомнению и даже считалось пагубным, что в задачи Бундесбанка не входит прямо или косвенно участие в финансировании государственного долга. В сфере существования других национальных банков это происходит намного чаще или даже, может быть, постоянно. Как Quantitative Easing – количественное смягчение – этот инструмент в настоящее время широко применяется даже в США, Японии и Великобритании.

Благодаря требованиям Германии на запрет денежного финансирования для еврозоны были созданы только те условия, которые действовали в Германии уже давно. С точки зрения рынков и многих экономистов, государств еврозоны с запретом денежного финансирования потеряли национальный эмиссионный банк как Lender of Last Resort – последнего кредитора в критической ситуации, который всегда мог выручить, если с рефинансированием получалось не так, как хотелось бы. Статус национального банка как последнего кредитора действовал на рынки успокаивающе: хотя валюты многих европейских стран во времена существования национальных валют находились под большей угрозой инфляции, чем д-марка, но национальный банк всегда мог предотвратить трудности с государственными платежами. Лишь в случае с займами в иностранной валюте мог существовать риск, если было недостаточно валютных средств национального банка.

С исторической точки зрения различия в доходности европейских государственных займов отражали в основном различные инфляционные ожидания и ожидания валютного курса. Находящимися под угрозой потери доходности не считались европейские займы, выпущенные в национальной валюте. Таким образом, было логично, что с начала существования Европейского валютного союза доходы государственных займов сильно сблизились. Уровень процентных ставок был идентичным, темпы инфляции схожими, риска валютного курса не существовало.

Однако отпадение национального банка как Lender of Last Resort принципиально изменило природу государственных займов в европейской зоне⁴. Вместо рисков инфляции и валютного курса – как у каждого должника, который не может сам печатать свои деньги, – появился риск неисполнения платежа.

Таким образом, у банков, державших еврооблигации, был дополнительный кредитный риск, который в случае государственных займов стран с собственным национальным банком проявляется не в такой степени. Это может ухудшить их кредитоспособность и было причиной стремлений предписать банкам обязанность иметь более высокий собственный капитал⁵.

В первые годы существования Европейского валютного союза этот вопрос, однако, не имел ни практического, ни теоретического значения, так как рынки, очевидно, исходили из предположения, что еврооблигациям не грозила потеря доходности, и по доходности их почти можно было приравнять к федеральным займам.

Очевидно, рынки не сразу поняли изменение природы рисков государственных еврооблигаций. Норберт Вальтер, бывший главный экономист Дойче Банк, удивлялся: «Надбавки за риск за декаду были бесконечно малыми. Если бы рынки ознакомились хотя бы с анализами банка по международным расчетам, то многого можно было бы избежать»⁶.

Принцип No-Bail-Out

В этом Вальтер, конечно, был прав. Но почему рынки не интересовались такими анализами? Очевидно, они длительное время исходили из того, что для государственных облигаций в еврозоне нет никаких особенных рисков невозвращения кредитов. Это значит, что они либо не поняли принцип No-Bail-Out, или они не приняли его всерьез, потому что они думали: не так страшен черт, как его малюют.

Точно так же, как и многие политики, большинство участников рынка долгое время не понимали, что под принципом No-Bail-Out, говоря словами Отмара Иссинга, «имеется в виду основной закон Европейского валютного союза»:

«Принцип No-Bail-Out, т.е. исключение ответственности за долги других государств, выходит далеко за пределы использования финансовых средств. Он является выражением того факта, что речь идет не о каком-то роде государства, а о связи или, как это всегда называется, об объединении остающихся по-прежнему суверенными государств, которые вначале уступили только свой финансово-политический суверенитет европейскому институту. Для чрезвычайных экзогенных шоков, таких как стихийные бедствия, помощь сообщества предусмотрена. За все «домашние» ошибки каждая страна отвечает самостоятельно. Если этот принцип размывается или даже подрывается, то по всем теоретическим соображениям и по практическому опыту можно ожидать ошибочных побуждений (Морал Гацард): отдельные государства могли бы поддаться искушению с расчетом на помощь со стороны‚ проводить финансовый и политико-экономический курс, который сделает вероятной финансовую поддержку»⁷.

Принцип No-Bail-Out означает: экономические дела ведутся каждым на свои деньги, и каждый косвенно отвечает за последствия его хозяйственной деятельности (бесхозяйственности). Многие политики европейских стран также, казалось, не совсем поняли этот принцип или не приняли его всерьез. Должники и кредиторы еврооблигаций, очевидно, длительное время исходили из того, что общая валюта каким-то образом означает защиту от убытков для суверенных долгов в еврозоне.

Евро как «подарок»

Таким образом, я подошел к третьему недоразумению, которое существовало особенно в странах с традиционно более высокой инфляцией, а именно к заблуждению, что значительно более низкие по сравнению с временами до введения евро процентные ставки являются как бы «подарком», непредвиденным притоком состояния, которое можно теперь потратить по-другому. Тот, кто в Испании, Италии или Греции смотрел не на долги, а на начисление процентов, мог из-за сильно снизившихся в связи с валютным союзом процентных ставок при таком же начислении процентов практически удвоить свои долги. За этим из поля зрения легко терялось, что более низкая инфляция означает также, что реальная стоимость долгов снижается медленнее. В условиях инфляции долги исполнялись путем «выжидания», если не делалось новых долгов. Но и они не должны были становиться проблематичными, когда доходы в связи с инфляцией достаточно сильно повышались.

Очевидно, многие упускали из виду, что при стабильных ценах будет труднее переложить увеличивающиеся расходы на покупателей. Высокую ценовую стабильность новой валюты использовали в качестве стимулятора для собственного спроса, но не видели возникающей при этом необходимости собственного управления затратами.

Но прежде всего не видели, что прозрачность и прочный каркас единой валюты при стабильных ценах повышали давление конкуренции и обостряли последствия неправильных предпринимательских и политико-экономических решений. При инфляции неправильную динамику цен и затрат можно гибко и незаметно смягчить быстрым истечением срока или скорректировать, но и это вместе с евро полностью отпало.

Эти недоразумения подготовили почву для описанного далее неправильного развития, но они облегчили также тяжкие нарушения договора, которые практически приостановили или по-новому интерпретировали основные положения Маастрихтского договора.

Нарушения договора

Очевидно, как большинство партнеров, так и рынки понимали договор совершенно иначе, чем это соответствовало его дословному тексту и законному содержанию. И это можно объяснить тоже только с психологической точки зрения: в экономическом плане введение евро было не чем иным, кроме как предоставлением д-марки всем членам еврозоны. Очевидно, многие страны-партнеры, так же как и рынки, полагали, что с этим связано обещание солидарности валютного пространства д-марки новым вступающим членам.

Не было понято также то, что выстраивающаяся вокруг принципа No-Bail-Out специфическая конструкция Маастрихтского договора точно должна будет этому воспрепятствовать. Эта конструкция была принята, чтобы пойти навстречу немцам и облегчить им согласие. Но по-настоящему серьезно она была воспринята только в Германии, возможно, также в Австрии и в Нидерландах.

Границы задолженности

Тем более иронично выглядит ситуация, что история нарушения договора началась именно в Германии. Красно-зеленое федеральное правительство не захотело в 2002 году перед выборами в бундестаг из-за превышения Маастрихтских критериев подвергнуть себя процедуре разбирательства в Брюсселе и сообщило оптимальные оценки, которые в 2003-м, году уже нельзя было удержать. «Не позднее чем в 2003, когда оба крупных государства-члена, Германия и Франция, организовали политическое большинство в Совете министров финансов, для того чтобы не допустить применения правил пртив… нарушения (федерального правительства), пакт в его амбициях можно было считать провалившимся»,– отмечает Отмар Иссинг – многолетний главный экономист Бундесбанка и ЕЦБ – и далее спрашивает: «Можно ли было ожидать чего-то другого от жюри, в котором потенциальные нарушители судили реальных? Во всяком случае, в вопросе по стабилизационному пакту речь идет не о заявлении доброй воли, а о международно-правовом обязательном соглашении. Но если существует слишком мало доверия к ратифицированным всеми парламентами договорам, то как можно в будущем надеяться на улучшение?»⁸ Вопрос Иссинга оправдан. Его можно было бы поддержать словами Шарля де Голля: «Договоры как розы и молодые девушки – у них свое время».

No-Bail-Out

Могло бы быть еще хуже. Дитрих Мурсвик – процессуальный представитель Петера Гаувайлера – цитировал в федеральном конституционном суде французского министра финансов Кристин Лагард. На упрек, что фондом поддержки евро нарушается европейское законодательство, она коротко заметила: «Мы нарушаем все предписания законов, так как выступаем единогласно и действительно хотим спасти еврозону. Лиссабонский договор был однозначным. Никаких акций по спасению»⁹. (!)

Петер Штайнбрюк осенью 2009 года, будучи министром финансов, уже открыто заметил, что Греции, конечно, нужно помочь, если она попадет в финансовые затруднения. Его преемник Вольфганг Шойбле продолжил его замечание. Зимой 2009 года, когда федеральный канцлер Ангела Меркель еще открыто не определилась и кризис вокруг греческих государственных финансов постепенно нарастал, он вновь высказался, что Греции, конечно, нужно помочь, если она сама себе не может помочь. Этими словами он попал в ловушку Морал-Гацарда, которую описал Отмар Иссинг: «С точки зрения политэкономии, ограничение принципа No-Bail-Out означает нечто вроде приглашения жить не по средствам за счет других»¹⁰.

К сожалению, это так: положения договора, по которым партнеры единодушны в том, что их не следует соблюдать или можно интерпретировать на свой манер, работают вхолостую. Особенно это имеет место тогда, когда отсутствует орган, имеющий компетентность и достаточно исполнительных полномочий, чтобы добиться соблюдения предписаний. Теоретически по отношению к государствам-членам это могла бы быть Европейская комиссия. В случае с фондом спасения она, однако, сама стояла на стороне правонарушителей и даже обосновала это юридическим заключением своего отдела научных услуг.