История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III Коллектив авторов

6.1.12. Трудности в переходе к новой национально-административной политике. Строительство вертикали власти

Одним из самых острых вопросов переходного периода была реформа государственного устройства. Создание истинной, а не формальной федерации и изменение статуса ее субъектов, децентрализация управления, перекройка политико-административных границ представлялись средством демократизации общества, смягчения или разрешения резко обострившихся национальных конфликтов. Кроме того, предполагавшееся укрупнение регионов и изменение их границ давало сторонникам Бориса Ельцина возможность отстранить от власти в консервативных регионах старые советские элиты, противившиеся реформам. Однако дебаты по проекту Конституции зашли в тупик. Стало ясно, что обеспечить квалифицированное большинство на Съезде народных депутатов РСФСР для ее принятия не удастся.

Не меняя Конституции, съезд санкционировал реформу национально-государственного устройства, предусматривавшую признание равноправия народов и суверенитета автономных республик, заявленного в их декларациях, и преобразование автономных областей в национально-государственные образования (республики). Съезд признал также право бывших автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей и возможность образования новых республик. Вместе с тем, республикам РСФСР было дано право самостоятельно участвовать в готовившемся тогда Союзном договоре. Четыре автономные области из пяти (Карачаево-Черкесская, Адыгейская, Горно-Алтайская, Хакасская) были провозглашены республиками. Еврейская автономная область формально осталась в составе Хабаровского края. Съезд подчеркнул необходимость сохранения целостности Российской Федерации и установил мораторий на изменение границ между ее субъектами до 1995 г.

Однако национальные движения продолжали в начале 1990-х гг. требовать создания новых республик и дальнейшего дробления регионов по национально-территориальному признаку. Так, черкесские и абазинские организации активно выступали за раздел Карачаево-Черкесии на отдельные республики или присоединение районов, населенных черкесами, к Ставропольскому краю. Лозунг создания национально-территориальных автономий выдвигали потерявшие или не имевшие их в бывшем СССР народы – например, немцы и греки. Поскольку границы между республиками и регионами были установлены в коммунистический период произвольно и к тому же много раз менялись, некоторые национальные движения требовали восстановления самых широких из когда-либо существовавших границ своей республики (например, Адыгеи). Остро стояли проблемы полной территориальной реабилитации народов, депортированных сталинским режимом (см. 4.2.24).

«Суверенизация» регионов все более явственно грозила Российской Федерации распадом, причем за счет выхода из нее не только «национальных» республик, но и собственно «русских» краев и областей. Об этом в декабре 1992 г. официально заявил Конституционный суд России. 1 ноября 1991 г. объявило о независимости чеченское руководство во главе с Джохаром Дудаевым. Резко обострился давний осетино-ингушский конфликт, активизировались национальные движения в Татарстане, Башкирии, Якутии, Туве. В большинстве республик происходила «этнизация» власти: представители титульных народов вытесняли русских со значимых постов (в то же время на уровне высших должностных лиц Российской Федерации представительство титульных народов республик было явно недостаточным). К тому же с усугублением экономического кризиса и вследствие дискриминации усилился выезд русских из ряда республик. Иногда он принимал характер массового бегства, как, например, из Чечни.

Проявилась тенденция к обособлению от федерального центра в ряде «русских» регионов. Ограниченность федерального бюджета уменьшала экономические возможности центра воздействовать на власти субъектов федерации с помощью финансовых трансфертов, кредитов, лицензирования и квотирования внешней торговли, закупок и поставок продукции из государственных резервов, инвестиций и т. п. В условиях кризиса на плечи регионов, в том числе и традиционно дотационных, ложились все новые статьи социальных расходов. Именно региональным властям приходилось гасить социальные конфликты, связанные с невыплатами в срок пенсий и зарплаты служащим федеральных учреждений.

Никогда ранее региональные элиты, в то время состоявшие в основном из советской партийно-хозяйственной номенклатуры и воспитанные в условиях административно-командной экономики, не сталкивались с проблемой самостоятельного обеспечения населения продовольствием, финансовой поддержки крупных промышленных предприятий «союзного значения», обеспечивавших работой порой десятки тысяч человек, и т. п. Это порождало стремление региональных руководителей опереться на собственные ресурсы: отказ перечислять федеральному центру налоги, сочетавшийся с требованиями субсидий и субвенций, борьба за преобразование налоговой системы в пользу регионов. Некоторые субъекты Федерации неоднократно пытались закрыть свои границы для вывоза дефицитных или экспортных товаров и продовольствия, полагая, что в одиночку им будет легче решить проблему обеспечения населения предметами первой необходимости (в последний раз это произошло непосредственно после дефолта в августе 1998 г.). Богатые природными ресурсами регионы требовали полного контроля над их использованием, а главное – доходов от их экспорта. Республиканские и региональные элиты хотели воспользоваться приватизацией и завладеть федеральной собственностью, особенно месторождениями полезных ископаемых, находящих устойчивый спрос на мировом рынке (нефти, газа, алмазов). Регионы, располагавшие значительными морскими портами или предприятиями, чья продукция находила спрос на международном рынке, добивались более свободного выхода на внешний рынок и создания свободных экономических зон, иной раз размером в целую область.

Особенно тревожная ситуация возникла в начале весны 1992 г., когда власти Татарстана, самой многонаселенной и экономически значимой республики, организовали у себя референдум. Гражданам республики был задан вопрос, согласны ли они с тем, что «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». При явке 82 % большинство проголосовавших избирателей (61 %) ответили на этот вопрос положительно. Фактически это могло означать начало дезинтеграции Российской Федерации. В этих условиях федеральный центр был вынужден вести себя крайне осторожно и терпеливо. Российское руководство предложило Татарстану, а затем и другим республикам, наиболее громко требовавшим самостоятельности, заключить «индивидуальный» договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик. Одновременно всем субъектам Федерации было предложено подписать общий Федеративный договор, принятый подавляющим большинством очередного Съезда народных депутатов РФ. Важно, что его заключали не суверенные субъекты права, а органы власти республик, краев, областей и автономных округов. Предметом договора стало не учреждение новой Федерации, а «разграничение предметов ведения и полномочий».

31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан представителями 87 субъектов федерации. Фактически он состоял из трех договоров, заключенных с «суверенными республиками», краями, областями и городами Москвой и Петербургом, Еврейской автономной областью и автономными округами. Республики были поставлены договором в привилегированное положение по сравнению с «обычными» субъектами Федерации. Они, в частности, получили право принять собственные конституции. Им предоставлялось право участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», если это не противоречило Конституции и законам Российской Федерации. Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик, хотя одновременно вводилось понятие «федеральные природные ресурсы», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».

Еврейская АО и автономные округа оказались в парадоксальном положении: с одной стороны, они стали полноправными субъектами Федерации, а с другой, остались в составе своего края и областей. Позже это вызвало значительные проблемы, особенно в налоговых отношениях между Тюменской областью и богатыми «нефтегазовыми» Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Эти проблемы удалось урегулировать только после длительных разбирательств. Возник конфликт вокруг города Норильска, окруженного территорией Таймырского автономного округа, но подчиненного Красноярскому краю.

Съезд народных депутатов РФ включил Федеративный договор в Конституцию страны. Договор затормозил распад России, но не решил полностью проблем ее экономической и политической интеграции. Чечня и Татарстан не подписали договор, ряд регионов одобрили его с оговорками. Регионы пытались шантажировать федеральный центр, добиваясь все новых привилегий. Лидеры Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии и некоторых других республик умело добивались от федерального центра экономических и иных уступок, дотаций, субсидий и инвестиций. Руководители республик представляли себя как единственную силу, способную повлиять на лидеров радикальных националистических движений, предотвратить обострение национальных конфликтов и усиление сепаратистских настроений. Стремясь к политико-экономическому обособлению и, в конечном счете, превращению Российской Федерации в рыхлую конфедерацию, многие политические лидеры использовали в своих интересах противостояние между Президентом и Верховным Советом.

Дальнейшая «суверенизация» регионов была приостановлена октябрьскими событиями 1993 г. в Москве и роспуском областных и республиканских советов, многие из которых поддержали руководителей Верховного Совета. Принятие новой Конституции на референдуме, прошедшем одновременно с выборами в декабре 1993 г., изменило юридические рамки отношений между федеральным центром и регионами. В ней не предусматривается право выхода регионов из состава Федерации, а Федеративный договор упомянут в ст. 11, ч. 3 Конституции только в качестве одного из оснований разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

После октябрьских событий 1993 г. Президентская администрация стремилась заручиться поддержкой глав региональных администраций. Одновременно с выборами в Государственную Думу прошло голосование за кандидатов в члены второй палаты Федерального собрания – Совета Федерации. Большинство глав исполнительной власти субъектов Федерации выставили свои кандидатуры и победили.

Татарстан, однако, в выборах и референдуме 12 декабря 1993 г. не участвовал. Урегулировать отношения с этой республикой и вернуть ее в общегосударственное правовое пространство федеральному центру удалось подписанием с ней в феврале 1994 г. договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Этот договор положил начало целой серии аналогичных соглашений первоначально с другими республиками, а затем и с краями и областями. Процесс подписания договоров продолжался около пяти лет – до 1999 г. Всего они были заключены с 46 регионами. Вопреки Конституции, складывалась «асимметричная» Федерация, в которой каждый субъект добивался для себя статуса и полномочий в соответствии со своими возможностями давления на федеральный центр. Закреплялось экономическое и политическое неравноправие регионов, закладывались основы противоречий и конфликтов, поскольку и федеральный центр, и регионы стремились толковать статьи о предметах совместного ведения в свою пользу.

Одной из причин подписания договоров стало недовольство «дискриминацией» в отношениях с центром краев и областей. Многие из них экономически гораздо мощнее, чем большинство республик. В апреле 1993 г. Вологодская и Свердловская области провели референдумы о предоставлении им равных с республиками прав, за ними последовала Томская область. В Приморском крае, Архангельской и Челябинской областях советы приняли решения о повышении статуса до республиканского. Но дальше всех пошла Свердловская область, которую областной совет в июле 1993 г. провозгласил Уральской республикой, затем принял ее конституцию и наметил выборы новых республиканских властей. В ответ на это президент Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Эдуарда Росселя и объявил соответствующие решения областного совета недействительными (в 1996 г. Россель вновь занял высший в регионе пост).

Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами развивался стихийно. Заключение договоров о разграничении полномочий с регионами превратилось в массовую кампанию при подготовке выборов президента РФ в 1996 г. Кремль стремился заручиться поддержкой губернаторов и воспользоваться находившимся под их контролем «административным ресурсом» для обеспечения нужного голосования.

В декабре 1992 г. Съезд народных депутатов разрешил региональным советам назначать прямые выборы глав администраций. В апреле 1993 г. этим правом воспользовались восемь краев и областей, в шести из которых явно доминировали оппозиционные президенту и правительству силы. После победы Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 г. прямые выборы глав исполнительной власти стали проводить во всех регионах.

В результате во многих регионах к руководству пришли представители КПРФ или кандидаты, поддержанные коммунистами и другими оппозиционными Кремлю партиями. В ряде региональных парламентов им принадлежало прочное большинство. Хотя, как правило, став губернаторами, деятели оппозиции приостанавливали свое членство в КПРФ и пытались «в интересах региона» доказать Администрации Президента свою лояльность, их отношения с Кремлем оставались напряженными.

Несмотря на очевидные дезинтеграционные тенденции в 1990-х гг., сохранялись мощные факторы, способствовавшие единству России. Прежде всего, это – привычка жить в крупной и высоко централизованной стране, авторитет центральной власти – органическая часть российской политической культуры, уходящая корнями в глубокое прошлое. В стране веками существовало единое культурное, политическое, научно-образовательное и информационное пространство. Русскому языку как средству межнационального общения не было альтернативы. Центральное телевидение оставалось наиболее популярным и всепроникающим СМИ.

Распад Советского Союза показал и элите, и общественному мнению в целом, насколько взаимозависимо хозяйство регионов, к каким тяжелым экономическим последствиям и межнациональным конфликтам может привести даже частичная политическая дезинтеграция России. Еще в начале 1990-х гг. наметилось стремление соседних территорий к конструктивному сотрудничеству и объединению в региональные ассоциации, границы которых, как правило, совпадали с рубежами экономических районов бывшего Госплана. Наконец, подавляющее большинство регионов России, в том числе почти все республики, не могли обойтись без трансфертов из федерального центра. Число регионов-«доноров» федерального бюджета менялось в зависимости от налоговой системы и методов расчета, но, как правило, редко выходило за пределы десятка: к ним принадлежали Москва и Петербург, Московская область, нефтегазоносные регионы Сибири и еще несколько богатых экспортными ресурсами и промышленно развитых областей, возглавляемых городами-миллионерами. При этом в бюджетах многих регионов доля трансфертов из федерального центра достигала 90 %.

Тем не менее, в 1990-е гг. в регионах принимали законы, откровенно противоречившие федеральному законодательству, и даже провозглашали их приоритет. Федеральный центр был вынужден закрывать на это глаза, поскольку был заинтересован в политической стабильности и использовании на общефедеральных выборах «административного ресурса» в интересах «партии власти». Генеральная прокуратура выявила около 3,5 тысячи несоответствий конституций и уставов регионов федеральной Конституции, что означало разрушение единого правового пространства страны и не соответствовало сути федеративных отношений.

Противоречили Основному закону страны многие конституции республик и уставы, принятые в краях и областях. Например, конституция Тувы провозглашала эту республику «суверенным демократическим государством», имеющим право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации (ни в одной стране с федеративным государственным устройством конституции не предусматривают право выхода из Федерации). В Конституции Татарстана было записано, что эта республика – суверенное государство, субъект международного права, «ассоциированное с Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».

Итоги первых выборов в законодательные собрания (думы) регионов, проведенных в основном в 1994 г., показали, что в политической жизни регионов четко обозначилось абсолютное доминирование исполнительной власти, отразившееся в конституциях республик и уставах краев и областей. Влияние депутатов на состав и действия администраций в лояльных президенту северных регионах было с самого начала крайне ограниченно. В регионах «красного пояса» законодательные собрания пытались предусмотреть возможность влиять на назначенных из Москвы губернаторов, но затем местные лидеры оппозиции, победив на губернаторских выборах, также поспешили укрепить свои позиции. К тому же решениями Конституционного суда были установлены пределы полномочий региональной законодательной власти.

В ряде республик и регионов установились режимы личной власти их руководителей. Сложилось традиционное для России разделение власти между федеральным центром и «местными деспотиями»: в обмен на лояльность и относительную стабильность Кремль предоставлял главам регионов свободу рук и не обращал внимания на массовые нарушения законности и прав граждан. Авторитарные режимы в регионах опирались на сращивание власти с российским (московским) бизнесом в лице крупных компаний или местными олигархическими структурами, использовали правоохранительные органы для борьбы с оппозицией. Занимаясь повседневными материальными нуждами региональных подразделений министерства внутренних дел, прокуратуры, судов и других федеральных органов, власти республик, краев и областей постепенно стали приобретать все большее влияние на них. Мнение губернатора часто становилось решающим при назначении руководителя регионального УВД. В итоге авторитарные региональные лидеры постепенно «приватизировали» общегосударственные структуры. Как следствие, росло отчуждение между властью и населением, увеличивался риск серьезных потрясений, ухудшались возможности экономического развития.

Избрание на пост Президента России Владимира Путина ознаменовалось реформой отношений между центром и регионами, направленной на укрепление государственной вертикали и централизацию власти. В мае 2000 г. новый Президент объявил об учреждении семи федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов далеко не всегда совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители Президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти. Новые структуры возглавили кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В округах были созданы «надрегиональные» подразделения министерств внутренних дел и юстиции, прокуратуры, налоговой и таможенной служб. Пять из семи представителей Президента в 2000 г. были генералами.

Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро у представителей Президента обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела субъектов «их» округов.

Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Ельцина членами Совета Федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во-вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.

После реформы в Совет Федерации вошли по два члена от каждого региона, которые представляли их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначались губернаторами и избирались законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом, что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые – даже четыре срока. На вакансии сенаторов региональные руководители часто проводили деятелей, которые пользовались влиянием в столице и могли лоббировать интересы области и республики, хотя и не проживали в ней – бывших министров, столичных предпринимателей, отставных генералов.

Взамен прямого участия руководителей регионов в деятельности Федерального собрания, в июле 2000 г. был создан Государственный совет (еще одно, совершенно сознательное воспроизведение имени государственного учреждения старой России), в который «губернаторы» вошли по должности. Государственный совет не был предусмотрен Конституцией и действовал при Президенте. Его задача состояла в обеспечении постоянного диалога между Президентом и главами регионов и в разработке рекомендаций по актуальным проблемам. Во главе Госсовета стоял Президиум, формировавшийся на основе ротации.

В 2000 г. при участи полномочных представителей Президента в округах Генеральная прокуратура РФ проанализировала конституции и уставы всех субъектов Федерации. В итоге в том же году они были приведены в соответствие с федеральными нормами. Были изданы специальные указы президента, обязывавшие сделать это Татарию и Башкирию.

В 2002 г. истекал срок действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и регионами. Несмотря на мощное давление со стороны наиболее сильных регионов, Кремль отказался от продления или пересмотра этих договоров, оставаясь верным своей цели – установить единый для всех субъектов Федерации правовой режим.

Результатом реформ, проведенных в начале президентства Владимира Путина, стало восстановление управляемости государства и возвращение к общепринятым правовым нормам федерализма. Вместе с тем, уже тогда Кремль подвергался критике за создание федеральных округов как еще одной громоздкой бюрократической структуры, лишенной рычагов экономического влияния на администрации регионов, но особенно – за новую волну административной централизации, выразившуюся в сокращении доли регионов в консолидированном бюджете, изъятии у регионов важных полномочий, фондов и источников дохода (например, дорожного фонда).

В 2003–2004 гг. Кремль инициировал кампанию по укрупнению субъектов Федерации. Действительно, в ряду федеративных государств и просто крупных стран мира Россия выделялась несоразмерно большим числом субъектов Федерации (89), в десятки раз различающихся и по территории, и по численности населения, и по экономическому потенциалу (в Москве – около 11 млн жителей, а в Эвенкийском автономном округе – всего 17 тыс.). Многие малонаселенные субъекты Федерации, формально обладающие теми же правами, что и крупные регионы, жизнеспособны только благодаря массированным дотациям из центра. Политико-административная структура с «матрешечными» субъектами Федерации, когда один из них, входя в другой, имеет тот же конституционный статус, досталась современной России в наследство от советских времен и была в первые годы после распада СССР искусственно законсервирована, чтобы избежать национальных и политических конфликтов. Еще в 1990-е гг. вставал вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.

Однако укрупнение началось не с сильных столичных регионов, а с автономных округов. Первым «укрупненным» регионом стал Пермский край, объединивший Пермскую область и депрессивный Коми-Пермяцкий АО (соответствующий закон был принят в марте 2004 г.). К лету 2007 г. в результате проведения требуемых Конституцией РФ референдумов состоялось юридическое объединение Корякского АО и Камчатской области, Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области, Долгано-Ненецкого (Таймырского) и Эвенкийского АО и Красноярского края. Малые или малонаселенные регионы, интегрируемые со своими более крупными соседями, получили гарантии сохранения определенной самостоятельности во вновь образуемых краях. Вместе с тем, попытки форсировать объединение Республики Алтай и Алтайского края и особенно Адыгеи и Краснодарского края натолкнулись на жесткое сопротивление этнических организаций, местной интеллигенции и части элиты.

Значительные изменения в отношениях между федеральным центром и регионами произошли после террористических актов, совершенных в августе-сентябре 2004 г., в том числе трагедии в Беслане. По предложению Президента Владимира Путина было упразднено избрание глав субъектов Федерации всеобщим голосованием жителей региона. Теперь кандидатуру на пост главы региона для утверждения региональному законодательному органу стал предлагать Президент. Если законодательное собрание не утверждает названного президентом кандидата, то глава государства вновь вносит ту же или иную кандидатуру. Если же и вторая попытка оказывается безуспешной, то президент вправе назначить исполняющего обязанности руководителя региона и распустить законодательный орган.

Аргументами для этой реформы послужили необходимость противостоять террористической угрозе, обеспечить целостность и безопасность страны. На практике большинство действовавших осенью 2004 г. глав регионов были переназначены В. Путиным на новый срок.

Сторонники реформы не без оснований утверждали, что многие авторитарные региональные лидеры, в свое время назначенные Борисом Ельциным, оказались гораздо лучшими хозяйственниками и добились более успешного развития своих регионов, чем иные «демократы». Выборность губернаторов нередко оборачивалась «приватизацией» целых регионов крупным бизнесом, успешно проводившим в губернаторы своих ставленников.

В то же время отмена избрания руководителей регионов населением подверглась критике в России и вызвала резко негативную реакцию за рубежом как отход от демократических принципов и завоеваний послекоммунистического периода. Реформа переложила всю ответственность за происходящее в регионах на федеральное правительство и Президента, что уменьшило устойчивость политической системы. Нарушаются естественные принципы отбора политических лидеров. Став неподотчетными перед избирателями и более зависимыми от Кремля, главы администраций (губернаторы) и президенты республик не заинтересованы в отстаивании специфических интересов региона, если они не совпадают с интересами руководства страны.

Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России / Под ред. Г. Г. Матишова. Ростов н/Д., 2006.

А. А. Цуциев. Атлас этнополитической истории Кавказа (1774–2004). М.: Европа, 2006.

В. А. Колосов, Дж. О’Локлин. Социально-территориальная динамика и этнические отношения на Северном Кавказе // Полис (Политические исследования). 2008. № 4. С. 27–47.

Кавказский регион: пути стабилизации / Под ред. Ю. Г. Волкова. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского гос. ун-та, 2004.

Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Новое литературное обозрение, 2008.

6.1.13. Чеченская война

Чеченский кризис, разразившийся в последние месяцы существования СССР, оказал огромное влияние на российское общество, международное положение страны, её образ в глазах мирового сообщества. Причины этого кризиса многообразны. В исторической памяти чеченцев жива многолетняя кровопролитная борьба против российской колонизации Восточного Кавказа. Сильнейшей коллективной травмой стала депортация по приказу Сталина всего чеченского народа в феврале 1944 г. При этом погиб каждый третий чеченец. Возвращение чеченцев из спецпоселений на родину в 1957 г. было связано с многочисленными конфликтами. Далеко не случайно, что в борьбе российского руководства с ассоциируемым с трагическим прошлым союзным центром жители Чечено-Ингушетии, в отличие от большинства автономных республик РСФСР, голосуя на референдумах и выборах 1991 г., поддержали Бориса Ельцина и его сторонников.

В ту пору между титульным населением и русскоязычным населением Чечено-Ингушетии сложилось «разделение труда»: русские и другие этнические группы были заняты в основном в промышленности, управлении и жили в городах (в Грозном они составляли большинство), тогда как чеченцы и ингуши занимались сельским хозяйством, торговлей и услугами. Они преобладали в сельской местности, особенно в предгорных и горных районах. Естественно, это разделение труда со временем менялось: повышался средний уровень образования титульного населения, все больше его представителей переселялось в города. Однако значительные различия в характере занятости, образе жизни и особенно в культуре между чеченцами и остальными группами все же сохранялся. К моменту распада СССР в Чечено-Ингушетии только начинала складываться национальная номенклатура. В обществе были сравнительно сильны родоплеменные структуры – тейпы. Устранение идеологических догм и коммунистического репрессивного аппарата вызвало возрождение ислама, традиционно влиятельного на территории Чечено-Ингушетии и прилегающей северной части Дагестана.

Начало событий в Чечне совпало с тяжелейшим общероссийским кризисом переходного периода. Окружение Михаила Горбачева стремилось использовать «парад суверенитетов» российских автономий как средство ослабить Бориса Ельцина. В ответ на это во время своего визита в Чечено-Ингушетию незадолго до начала кризиса Ельцин повторил свой знаменитый призыв: «Берите столько суверенитета, сколько сможете понести». Реакция центральных властей на стремительно назревавший кризис в Чечне была крайне непоследовательной и противоречивой. Московские политики были слишком заняты дележом власти и советского наследства, чтобы вполне оценить его риск.

В 1990 г. противники коммунистического режима в Чечено-Ингушской АССР создали Объединенный конгресс чеченского народа (ОКЧН) – чрезвычайно разнородную организацию, лидерство в которой вскоре захватили национал-радикалы. Во главе ОКЧН в 1991 г. встал только что уволившийся в запас генерал-майор авиации Джохар Дудаев. После августовского путча ОКЧН обвинил советское руководство республики в поддержке мятежников и на волне митинговой активности совершил вооруженный переворот, разогнав Верховный Совет. Из представителей ОКЧН и небольшой группы депутатов Верховного Совета был создан Временный высший совет, признанный российским руководством как «демократический» орган власти в Чечено-Ингушетии. В ответ на обострение ситуации в Чечне съезд депутатов Ингушетии всех уровней объявил о разделении Чечено-Ингушетии и образовании Ингушской республики в составе РСФСР (однако границы между Чечней и Ингушетией определены тогда не были). Это решение вызвало протест части Временного высшего совета. Реакцией ОКЧН стал его роспуск. В конце октября ОКЧН провел выборы президента и парламента Чеченской республики, легитимность которых в отсутствие какого-либо демократического контроля при низкой явке избирателей была крайне сомнительна. Президентом стал Джохар Дудаев.

ОКЧН приступил к формированию вооруженных отрядов. Гневные резолюции Верховного Совета РСФСР и указы Ельцина с требованием немедленного разоружения не возымели действия. Более того, в Чечне была объявлена всеобщая мобилизация. «Национальная гвардия» блокировала части Советской армии и внутренних войск. Московское руководство приняло решение быстро вывести личный состав, оставив сепаратистам практически все вооружение, включая бронетехнику, системы залпового огня и авиацию.

Первым же указом Дудаев провозгласил независимость Чеченской республики. Москва выборов не признала, и пророссийские деятели готовились провести в конце ноября 1991 г. альтернативное голосование. Ему, однако, помешали сами же центральные власти, объявив в Чечне чрезвычайное положение. Начав было подготовку военной операции против Дудаева, они не решились в то смутное время применить силу. Эта попытка только способствовала укреплению популярности Дудаева среди чеченцев.

В 1992 г. Дудаев, с одной стороны, клялся в преданности идее Советского государства и стремлении Чечни войти в СНГ, с другой – делал резкие антироссийские заявления. Москва не оспаривала более полномочия Дудаева и не предпринимала никаких реальных мер против сепаратистов. Вялотекущие переговоры не давали результатов: Дудаев выдвигал требование признать независимость Чечни, Россия его отклоняла. Он возлагал большие надежды на личную встречу с Борисом Ельциным, но российский Президент отказывался его принять до признания Дудаевым Чечни субъектом РФ. Московские «верхи» гораздо больше волновало урегулирование отношений с Татарстаном и другими регионами, обострявшийся конфликт между Президентом и Верховным Советом. Тем не менее, в ноябре 1992 г. «силовики» предложили двинуть участвовавшие в разъединении участников осетино-ингушского конфликта части Российской армии против чеченских сепаратистов, однако война с ними была тогда предотвращена исполняющим обязанности председателя правительства Егором Гайдаром.

Московский криминальный бизнес эпохи «первоначального накопления капитала» и коррумпированные чиновники быстро наладили связи с руководством сепаратистов и научились использовать неопределенность юридического статуса Чечни в своих интересах. До начала 1994 г. на нефтеперерабатывающие заводы Грозного продолжала поступать нефть из Сибири и Ставропольского края. В масштабах России добыча нефти в Чечне (к началу 1990-х гг. – около 3 млн тонн в год) не имела большого значения: нефтепромыслы республики хотя и давали сырье высокого качества, но далеко не обеспечивали даже потребностей расположенных в Грозном нефтеперерабатывающих заводов. Чеченские вооруженные структуры безнаказанно расхищали и продукт, производимый нефтеперерабатывающими заводами, и нефть, добывавшуюся в самой Чечне. Нефтепродукты экспортировались через черноморские порты как офшорная собственность без всяких налогов. Бандитские формирования грабили российские поезда, следовавшие по магистрали Москва – Ростов – Махачкала – Баку, и вскоре сообщение было прервано. По тем же причинам перестал работать нефтепровод Баку – Новороссийск.

Дудаевское руководство и не думало расплачиваться за поступавшую из России электроэнергию, а средствами из государственного бюджета на выплату пенсий распоряжалось по своему усмотрению. Широкую известность получили аферы с чеченскими авизо, с помощью которых были расхищены сотни миллионов долларов (несуществующие средства переводились в российские банки и обналичивались). Через российское воздушное пространство сепаратисты беспрепятственно поддерживали сообщение с зарубежными странами, и Грозненский аэропорт превратился в крупнейший центр контрабанды, в том числе оружия и наркотиков. Через Чечню в Россию ввозились фальшивые доллары и советские рубли, выведенные из обращения в бывших союзных республиках. В Чечне скрывались террористы, уголовные преступники и аферисты. Все более крупным бизнесом становилось похищение людей и работорговля. Многие из этих преступлений были бы невозможны без соучастия высоких московских чиновников, которые были заинтересованы в сохранении Чечни как «черной дыры» вне контроля государственных структур.

Свидетельство очевидца

«Почувствовав возможность наживы, полукриминальные и криминальные авторитеты стали стекаться в Чечню. При этом каждый объявлял себя «спасителем», заявляя, что он вложил средства в предшествующие события. Назывались огромные суммы. Ничем эти заявления не подтверждались, но и никем не опровергались. С наглостью и вероломством, присущим такой категории лиц, они стали проникать в экономику Чечни, забирая под контроль «доходные места». Среди них с трудом можно было разыскать не судимого ранее за тяжкие преступления. Были здесь и известные в прошлом спортсмены – борцы, боксеры, штангисты и прочие. Каждый «авторитет» как подлинный хозяин разгуливал по правительственным зданиям в сопровождении охраны, вооруженной автоматами. Они создали с завидной быстротой «Кабинет предпринимателей», возглавляемый прибывшим из Москвы криминалитетом, и созданный кабинет стал претендовать на параллельное правительство». – У. Умалатов. Чечня глазами чеченца. М.: «Газета Известия», 2001. С. 66.

Кроме всего прочего, из тюрем и мест заключения дудаевский режим выпустил всех уголовников, которые, почувствовав его криминальную сущность, не думали никуда уезжать, а занялись грабежами, убийствами, изнасилованиями, пополняя ряды нарождавшихся бандитских групп. Более того, даже если бы они хотели куда-то уехать, то все равно бы не смогли, так как никаких документов при освобождении им не выдавали. Так, например, из Наурской колонии усиленного режима, где содержались особо опасные преступники со сроками заключения от 8 до 15 лет, только за один день в октябре 1991 г. было выпущено на свободу более 1000 человек. Всего, без документов и средств к проживанию, по Чечне разгуливало более 2000 особо опасных преступников.

В Чечне нарастало недовольство Дудаевым. В 1993 г. он распустил неугодный ему парламент. Его режим приобретал все более авторитарный характер, но постепенно терял контроль над республикой. Снова начались массовые митинги, а затем и партизанские действия, а в конце мая 1994 г. на Джохара Дудаева было совершено покушение, когда он ехал со строительства своего дома в селе Закан-Юрт в Грозный.

Свидетельство очевидца

«Создавшаяся криминогенная обстановка в республике расцвела пышным цветом и сделалась настолько неуправляемой, что вряд ли в ближайшей перспективе удалось бы ее обуздать, даже если бы Дудаев приложил все возможные усилия. Убийства, грабежи и насилия стали обыденным делом. Одни держали в страхе и грабили население, другие, получив солидные должности, запустили руки в карман государства и перекачивали деньги за рубеж, третьи с остервенением растаскивали национальные богатства. Чечня в то время, наверное, занимала первое место по криминогенной обстановке в России». – У. Умалатов. Чечня глазами чеченца. С. 70.

Большинство здравомыслящих людей, в том числе и чеченцев, стремилось покинуть республику. Подал в отставку с поста члена Комитета по оперативному управлению народным хозяйством Чеченской республики Б. Умалатов, сын которого – Умалат, относившийся с заметным пиететом к личности Дудаева, тем не менее, не мог не признать криминальной сущности сложившегося режима. Бежали из Чечни преподаватели вузов и школ, врачи и инженеры, в основном, бывшие по национальности русскими, армянами и евреями, что привело к колоссальному оскудению интеллектуального потенциала в Чечне. Джохар Дудаев публично делал заявления, что мальчики должны в школе учиться пять лет, а девочкам вообще образование не нужно, так как возрожденной республике Ичкерия требуются солдаты и женщины, которые будут рожать солдат. По оценке самого Дудаева, на май 1994 г. Чечню покинули самое меньшее 200 тысяч человек.

В Москве после разгона Верховного Совета РФ стали опасаться усиления незаконных вооруженных формирований и распространения антироссийских настроений на другие республики Северного Кавказа. В попытках противодействия чеченскому сепаратизму российские власти с 1993 г. создавали оппозицию Дудаеву, базировавшуюся в Надтеречном (правобережном) равнинном районе, ранее принадлежавшем Ставропольскому краю и не признававшем грозненского режима. С этой целью учредили Временный совет Чеченской республики, которому была придана роль законной администрации. Однако финансовая и военная помощь его руководителям, оказываемая из центра, превратила их в глазах чеченцев в московских марионеток. Сделанные Москвой в 1994 г. предложения заключить договор наподобие Татарстанского с Грозным не удовлетворили Дудаева.

В 1994 г. чеченские боевики начали захваты заложников в соседних регионах юга России. Москва обвинила Дудаева в поддержке терроризма. Представители либеральных кругов в администрации Ельцина склонялись к оказанию мощного политического и экономического давления на режим Дудаева, тогда как руководители «силовых» ведомств выступали за военную акцию.

27 сентября 1994 г. войска Дудаева атаковали штаб оппозиции, расположенный в селе Знаменском Надтеречного района. Внезапно чеченские войска стала бомбить авиация «без опознавательных знаков», причем Кремль отвергал принадлежность этих самолетов России. 15 октября танки в сопровождении отрядов оппозиции вошли в Грозный, не встретив сопротивления. Возглавляли оппозицию Дудаеву Умар Автурханов и Бислан Гантамиров. Общее руководство операцией осуществлял Руслан Лабазанов. Однако данная акция провалилась. Тогда Автурханов обратился к Ельцину, Черномырдину, министру обороны Грачеву и министру внутренних дел Ерину с просьбой о вводе войск.

26 ноября 1994 г. силы Временного совета предприняли со скандалом провалившийся новый штурм Грозного. Причина неудачи была предельно проста: как только танки вошли в город, прикрывавшие их бойцы бросились грабить квартиры жителей и магазины, а колонна бронетехники была расстреляна дудаевскими гранатометчиками. Выяснилось, что экипажи танков – российские военнослужащие. Эта плохо подготовленная операция способствовала укреплению среди чеченцев сильно пошатнувшегося авторитета Дудаева и их сплочению перед лицом военной угрозы.

Состоявшиеся в начале декабря переговоры между министром обороны РФ Павлом Грачевым и Дудаевым ничего изменить не смогли, так как принципиальное секретное решение о силовом решении конфликта было уже принято Ельциным и руководителями силовых ведомств вопреки рекомендациям большинства советников. Убеждая Президента в целесообразности ввода войск, Павел Грачев говорил, что «в Грозном одному десантному батальону на 2 часа работы», а министр по национальным вопросам Николай Егоров добавлял, что «чеченцы будут посыпать нашим солдатам дорогу мукой».

На рассвете 11 декабря 1994 г. сводный отряд российских войск начал движение в глубь чеченской территории, но уже к середине дня поступили известия, что на территории Ингушетии толпа, возглавляемая ингушскими милиционерами, сожгла 10 автомобилей, а 6 перевернула. Одна из колонн была обстреляна из автоматического оружия, причем погиб рядовой Виталий Масленников, ставший одной из первых жертв новой войны. Были потери и со стороны мирных ингушских жителей, вставших живым щитом на пути движущихся колонн бронетехники. Так погиб известный в Ингушетии хирург Тамерлан Горчханов. Президент Ингушской республики Руслан Аушев выступил с заявлением протеста против ввода войск.

Свидетельство очевидца

Непосредственный участник событий – генерал Геннадий Трошев, анализируя начало этой войны, писал: «Любые войны начинают и заканчивают политики. Можно ли считать принятое в декабре 94-го политическое решение о вводе войск авантюрой? В какой-то мере – да. Начиная с 1991 г., когда Д. Дудаев пришел к власти, в республике царили хаос и произвол. А после того, как Чечню покинули части Российской армии, оставив огромное количество боевой техники, склады боеприпасов, стало ясно, что новый чеченский правитель рано или поздно воспользуется этим арсеналом. И действительно, генерал сразу же стал создавать свои вооруженные силы, исподволь готовиться к войне. А в Москве политики делали вид, что ничего особенного не происходит. Уже к началу первой чеченской кампании Дудаев располагал значительной боевой силой: две бригады, семь отдельных полков, три отдельных батальона. Личного состава – около 5–7 тысяч, а с доукомплектованием в короткие сроки (5–7 суток) – 15–20 тысяч человек. Солидно выглядело и техническое боевое оснащение: танков – 42, БТР, БМП – 66, орудий и минометов – 123; средств ПВО – 40; почти 42 тысячи единиц стрелкового оружия. Кроме того, в населенных пунктах были созданы «отряды самообороны» общей численностью до 30 тысяч человек. Фактически целая армия, хорошо укомплектованная и вооруженная». – Г. Трошев. Моя война. Чеченский дневник окопного генерала. М.: Вагриус, 2002. С. 10–11.

С 22-го начались обстрелы Грозного. Большинство мирных жителей, в том числе и русских, не успело покинуть город. К 30 декабря были созданы группировки войск направлений: «Север» (командующий генерал-майор К. Пуликовский), «Северо-восток» (генерал-лейтенант Л. Рохлин), «Запад» (генерал-майор В. Петрук), «Восток» (генерал-майор Н. Стаськов). Операция по штурму города была проработана наспех: ей даже не успели придумать название. Штурм Грозного начался в новогоднюю ночь и был крайне плохо подготовлен: авиационная подготовка не проведена из-за нелетной погоды, действия частей недостаточно координированы, личный состав не обучен тактике уличных боев, в которых бронетехника оказалась бесполезной. У офицеров не было даже крупномасштабных карт города. Несмотря на большое преимущество российских войск в живой силе и технике, из-за плохо согласованных действий штурмующих группировок активные бои на начальном этапе в черте города вело с российской стороны не более 5 тысяч человек, тогда как у боевиков было более 10 тысяч бойцов. Ответственность за бездарное планирование операции полностью лежала на ее главном организаторе – министре обороны генерале Грачеве. Многие опытные военачальники, в частности, Борис Громов, подчиненным которого в годы войны в Афганистане был Павел Грачев, предупреждали о неподготовленности операции. Генерал Громов отказался ее возглавить и подал в отставку с должности заместителя министра обороны. В средствах массовой информации стали появляться сведения о том, что в Грозном были полностью уничтожены целые воинские части, однако это не соответствовало истине. Потери были, конечно, неоправданно велики, но до полного уничтожения целых бригад или полков все-таки не доходило.

Свидетельство очевидца

«Особо хочется сказать о сводном отряде 131-й майкопской бригады под командованием полковника И. Савина. До сих пор многие россияне (и не только они) уверены, что в первый день 95-го года на грозненском железнодорожном вокзале погиб почти весь личный состав бригады. А это далеко не так. Сводный отряд, насчитывающий чуть больше трехсот (!) солдат и офицеров, должен был отсечь подход подкрепления боевиков в центр города из района Катаямы, но, не встретив сопротивления, проскочил нужный перекресток, потерял ориентировку, вышел к железнодорожному вокзалу, где уже сосредоточился батальон 81-го полка. И тут роковым образом ошибся полковник Савин, посчитав, что уже в районе вокзала нет противника. Батальоны, встав колоннами вдоль улиц, не позаботились об организации обороны, не выставили блокпосты по маршруту движения (хотя эта задача ставилась подразделениям ВВ МВД РФ), не провели надлежащую разведку. Дудаевцы сразу же этим воспользовались. Сюда скрытно были переброшены отборные силы боевиков – «абхазский» и «мусульманский» батальоны, численностью свыше 1000 (!) человек. Обстрел вокзала начался еще вечером 31 декабря. Боевики атаковали с трех сторон, близко не подходили, а вели огонь из гранатометов, минометов и орудий. Более суток мотострелки отражали яростные атаки дудаевцев. Утром 2 января полковник Савин решился на прорыв. Мотострелкам при поддержке двух танков с трудом удалось вырваться из окружения, потери составили больше 70 солдат и офицеров. Погиб и сам комбриг Иван Савин. Но и боевики понесли ощутимые потери: свыше трехсот убитых и раненых. Об этом бое рассказывают много небылиц. К созданию мифов причастны и некоторые отечественные СМИ, озвучивающие информацию чеченской стороны. Я же здесь привожу реальные факты». – Г. Трошев. Моя война. Чеченский дневник окопного генерала. М.: Вагриус, 2002. С. 30–31.

В Советском Союзе даже в последние годы его существования были истрачены миллиарды долларов на разработку современных вооружений, доставшихся по наследству Российской Федерации. Имелись средства спутниковой навигации, картографирования местности из космоса, при помощи которых можно было различить звездочки на погонах офицеров, были средства точечного поражения целей с помощью крылатых ракет, ракет оперативно-тактического назначения и точечного бомбометания. Глядя на бездарно проведенную операцию, можно было подумать, что Российская армия штурмовала город Грозный не в 1994-м, а в 1944 г., причем без всякого опыта боевых действий, как будто не было уроков войны в Афганистане, завершенной менее чем за шесть лет до новогоднего штурма.

Информационная война велась с не меньшим ожесточением, нежели реальная. Причем ельцинская сторона ее явно проигрывала. Главная причина поражения лежала в двойственности позиций по отношению к прошлому. Именно в этот момент как нельзя лучше стали очевидными последствия преступной сталинской политики, как переселения народов, так и расказачивания. Среди чеченцев при выселении 1944 г. погиб каждый третий, и это стало немаловажным фактором в антироссийской пропаганде сепаратистов. Преступления большевиков приписывались ими русскому народу.

Двусмысленную позицию заняли и бывшие правозащитники, серьезно подорвавшие свой авторитет в глазах народа. Если до описываемых событий основная масса населения России относилась к ним с уважением, то после первой чеченской кампании отношение к непримиримым борцам с коммунизмом резко поменялось. Валерия Новодворская и Сергей Ковалев, справедливо критикуя методы проведения войсковой операции, говорили о преступлениях, совершаемых военнослужащими федеральных войск, замалчивая зверства дудаевских бандитов, хотя первопричиной преступлений, совершаемых обеими сторонами, все-таки была криминальная сущность режима Джохара Дудаева. Подобная односторонняя позиция была ничем не лучше официозных – ельцинской и дудаевской. Призывы же Сергея Ковалева к российским солдатам сдаваться в плен под его гарантии освобождения являлись позорными для любой армии мира, даже ведущей захватническую войну. Сказался отрыв диссидентов от исторического прошлого России: справедливо отрицая коммунизм, они не нашли иных нравственных ориентиров и опустились до поддержки дудаевского режима.

В иную крайность бросались ультраправые и националистические организации, изображавшие поголовно всех чеченцев бандитами, ворами и грабителями, договорившись до того, что целый народ «является генетическим мусором, засоряющим ниву цивилизации и, как сорная трава, должен быть выполот с нее». «Сталин, как мы видим, был прав, выселяя чеченцев в Среднюю Азию» – подобные заявления нацистского толка делались в прямом эфире и звучали с экранов телевизоров.

Между тем бои в Чечне продолжались. Федеральным силам так и не удалось установить эффективный контроль над всей территорией Чечни. Главная причина – нерешительность политического и военного руководства России, низкий боевой дух армии, связанный как с общим кризисным положением в стране, отсутствием должного боевого и тылового обеспечения, так и настроениями российского общественного мнения. Значительная его часть выступала против силового пути решения чеченской проблемы. Еще жива была память об афганской войне. Независимые СМИ широко информировали общественность о состоянии армии, жестокостях с обеих сторон, страданиях мирного населения. Многие журналисты открыто симпатизировали чеченской стороне, боровшейся с превосходящим противником. Олигархи – владельцы СМИ нередко использовали чеченскую кампанию для воздействия на власть с помощью общественного мнения. Стали известны факты продажи российскими солдатами и офицерами оружия и боеприпасов противнику.

Напротив, боевой дух сепаратистов был очень высок: они воевали за свою родину, мстили за близких, пострадавших от действий федеральных сил. Из-за недостаточного контроля над границей с Грузией (см. 6.2.4) сепаратисты получали помощь от радикальных мусульманских организаций и консервативных арабских режимов финансовыми средствами, оружием, боеприпасами, опытными добровольцами и инструкторами.

Свидетельство очевидца

Обеими сторонами война велась с необычайной жестокостью.

«Непостижимый человеческому разуму случай произошел в районе сел Шаами-Юрт и Катар-Юрт. На виду многих людей с российского вертолета с высоты двухсот – трехсот метров было сброшено шестеро десяти-двенадцатилетних мальчиков. Разве можно чем-либо это объяснить? Это ничем не объяснимое зверство! По городу Грозному на танках и бронетранспортерах разъезжали солдаты, на их шеях «красовались» ожерелья из высушенных ушей убитых чеченцев… Во время одной войсковой операции контрактники (наемники) ворвались в дом пожилого человека, пограбили, взяли, что нашлось в доме, и на глазах отца изнасиловали дочь. Никто не обратил бы особого внимания на совершенный разбой и кражу ценностей: за время войны к этому привыкли, обычное дело. Но изнасилование девушки, да еще на глазах отца оставить без возмездия было немыслимо. Мирно проживавший и ни во что не вмешивавшийся отец девушки собрал родственников, вооружил их, продав весь имевшийся в хозяйстве скот, и с отрядом в двадцать пять человек пошел воевать. По рассказам очевидцев, совершили они немало: уничтожали танки, бронетранспортеры и при этом никого не брали в плен. А теперь подумайте, скольким, во многом ни в чем не повинным русским мальчишкам пришлось заплатить за гнусность нескольких соотечественников»? – У. Умалатов. Чечня глазами чеченца. М.: «Газета Известия», 2001. С. 124–125.

Дудаевские боевики, выглядели не лучше преступников из Российской армии. Еще задолго до ввода войск в Чечню боевики врывались в дома русскоязычных, грабили все, что попадется под руку, и насиловали женщин. Попавшим в плен российским солдатам перерезали горло, отрезали головы, распинали заживо на крестах и снимали скальпы, что фиксировалось на видеокассетах, которые не раз демонстрировались по телевидению после захвата этих видеоматериалов российскими военнослужащими. При Дудаеве еще до первой чеченской кампании начали распространяться рабовладение и работорговля, бесследно исчезать люди.

Историческая справка

Сильный резонанс, как в общественном мнении, так и в религиозных кругах, получила гибель от рук боевиков рядового Евгения Родионова и его товарищей. Подробности этой истории таковы. Евгений Родионов вместе с товарищами Александром Железновым, Андреем Трусовым, Игорем Яковлевым по приказу командования выдвинулся дежурить к КПП на административной границе между Чечней и Ингушетией. Картина их похищения выглядела примерно так: через КПП попыталась проскочить машина «Скорой помощи», но была остановлена пограничниками. При попытке осмотреть машину на парней накинулись сидящие в салоне боевики. После короткой схватки ребята были разоружены и связаны. Исчезновение четверых бойцов на горной дороге, ведущей в Ичкерию, было истолковано равнодушными командирами как акт дезертирства. Тревога не была объявлена, погони не было. Только направили телеграмму матери: «Ваш сын самовольно покинул часть…» В плену Евгений с товарищами провел сто дней. Их привезли в Бамут, бросили в бетонный бункер, где некогда располагался объект советского ракетного комплекса. Пленных регулярно избивали, пытали и агитировали принять ислам и перейти на сторону боевиков. 23 мая 1996 г. пограничников вывели в лес и еще раз предложили стать «воинами Аллаха». Евгению Родионову предлагали сорвать с себя крест, тем самым отречься от веры, принять мусульманство и сохранить себе жизнь. Солдаты отказались. Двоих расстреляли, а Евгению и еще одному солдату перерезали горло, затем отрезали головы. Страшны были мытарства и блуждания по охваченной войной Чечне матери Евгения, Любови Васильевны Родионовой, которая пыталась сначала спасти сына, а потом хотя бы выкупить у боевиков его тело. Заложив квартиру, убитая горем мать вынуждена была общаться, вести переговоры с истязателями и убийцами своего сына. Любовь Васильевна перевезла тело Евгения домой осенью 1996 г. Голову сына она везла в обычной дорожной сумке.

В боевых действиях в первую чеченскую кампанию и в штурме города Грозного принимали участие не только армейские части, но и войска МВД, а также специальные отряды быстрого развертывания (СОБР), образованные практически во всех крупных городах России в 1993 г. и предназначенные для борьбы с терроризмом.

В боях за Грозный и на подходах к нему дудаевцы понесли значительные потери: свыше 7 тысяч убитыми и 600 пленными. Было уничтожено более 40 танков, свыше 50 БТР и БМП, более 100 орудий и минометов и на аэродромах ударами с воздуха уничтожена вся авиация. По данным объединенной группировки российских войск, с 31 декабря 1994 г. по 1 апреля 1995 г. в Чечне погибло 1426 российских военнослужащих, ранено – 4630. 996 солдат и офицеров оказалось в плену. Позднее 992 из них были освобождены.

После взятия Грозного прошли серьезные изменения в руководстве. Генерал Анатолий Квашнин был назначен командующим войсками Северо-Кавказского военного округа (СКВО), а объединенную группировку войск вместо него возглавил генерал Анатолий Куликов. Командующим группировкой «Юг», которой предстояло действовать на Шалинском направлении, был назначен генерал Геннадий Трошев.

23 марта штурмом был взят Аргун, 30 марта – Гудермес. 31 марта был подавлен Шалинский узел обороны, при взятии которого отличились солдаты и офицеры 135-й мотострелковой бригады под командованием полковника С. Макарова, взявшие Шали с минимальными потерями при незначительном численном превосходстве. Руководил обороной со стороны дудаевцев Аслан Масхадов – бывший полковник Советской армии, окончивший Военную академию им. Фрунзе.

В начале апреля состоялись несколько встреч между Геннадием Трошевым и Асланом Масхадовым по вопросам о прекращении боевых действий, но переговоры зашли в тупик, как только был поднят вопрос о сдаче оружия боевиками. С начала апреля по середину мая 1995 г. не прекращались столкновения с сепаратистами.

Свидетельство очевидца

«В мае мы, наконец, получили добро на проведение операции в горах. Ее подготовку лично контролировал генерал А. Квашнин, о деталях знали несколько человек. Кроме него самого – А. Куликов, В. Булгаков и я. Были созданы три горные группировки. Шатойской руководил генерал В. Булгаков, Введенской – полковник С. Макаров, Шалинской – генерал Холод. Чтобы ввести в заблуждение противника, на все три направления были выдвинуты войска. Причем таким образом, чтобы у дудаевцев сложилось впечатление, будто их станут атаковать с трех сторон, чтобы растянуть, «размазать» по горам». – Г. Трошев. Моя война. Чеченский дневник окопного генерала. С. 60.

Боевые действия в конце мая открылись ударами авиации по укреплениям боевиков, а затем начался штурм их позиций. Боевики закрепились на цементном заводе при входе в Аргунское ущелье. Переговоры ни к чему не привели, и бандиты были уничтожены артиллерией и ворвавшимися на территорию завода войсками. Потери боевиков на 31 мая превысили 12 000 человек при незначительных жертвах со стороны российских войск. Геннадий Трошев приводит поденное соотношение потерь: так, например, 27–28 мая 1995 г. уничтожено 294 боевика, 1 танк, 4 БТР, 23 автомашины, гранатомет, пулемет, ПТУР, наблюдательный пункт, 6 опорных пунктов и склад боеприпасов. Потери федеральных войск составили – трое убитых и шестеро раненых. Подобное соотношение потерь было обеспечено полным господством в воздухе федеральных сил и наличием мощной артиллерии и систем залпового огня. Дни чеченских сепаратистов были сочтены, и они изменили тактику борьбы.

В июне 1995 г. небольшой отряд чеченцев под командованием Шамиля Басаева совершил рейд на город Буденновск (Святой Крест, северо-восток Ставропольского края), в результате которого погибло около 150 мирных граждан и были захвачены в заложники пациенты и персонал городской больницы. Переговоры об их освобождении, транслировавшиеся по телевидению, вел лично Председатель Правительства России Виктор Черномырдин. Во имя спасения заложников террористам была дана возможность без потерь уйти в Чечню.

Реакцией на этот дерзкий налет, а самое главное – на наглое поведение боевиков стало образование в Пятигорске терского казачьего батальона имени Алексея Петровича Ермолова. Идея образования подобного соединения была актуальна по двум причинам: во-первых, это было время подъема казачьего движения, когда потомки терских и кубанских казаков надеялись на поддержку правительства России в деле возрождения казачества, а во-вторых, взрослые и имеющие боевой опыт мужчины, предки которых бесстрашно сражались с горцами, нанося им поражения, не могли спокойно смотреть на гибель молодых необученных ребят под пулями бандитов.

В марте 1996 г. батальон Ермолова участвовал в боях под Самашками и Орехово. Воинская часть была построена по современному образцу, без ненужной бутафории и криков «Любо!». Сепаратисты сразу смогли почувствовать разницу между неопытными новобранцами и казаками, которые в многочисленных боях ни разу не потерпели поражения. Потери среди казаков были небольшими, но все-таки были. Тем не менее, несмотря на жертвенность многих бойцов батальона, отношение к ним чиновников было еще более циничным, нежели к остальным участникам первой чеченской кампании. Казакам не было предоставлено никаких льгот, не выделено пособий даже по ранениям и увечьям, так как в батальоне были одни добровольцы. На все просьбы и требования казаков был один ответ: «Ну и не ходили бы воевать, кто вас просил».

После событий в Буденновске активность Российской армии значительно сократилась. Однако это была только первая крупномасштабная террористическая акция. В январе 1996 г. другой отряд террористов под руководством Салмана Радуева напал на расположение вертолетной части близ города Кизляра (север Дагестана), а затем занял здание городской больницы, захватив в заложники пациентов и сотни жителей окружающих домов – всего около 3000 человек. Снова погибли мирные граждане. При возвращении в Чечню отряд Радуева был окружен в дагестанском селе Первомайское федеральными силами, которыми на месте лично руководили «силовые» министры, однако при неясных обстоятельствах самому Радуеву и части террористов удалось уйти.

Историческая справка

В декабре 1995 г. не менее 200 человек сепаратистов вошли в Гудермес. В здании железнодорожного вокзала были блокированы бойцы сводного отряда СОБР из разных городов. Появились раненые и убитые, закончилась вода и медикаменты. В Грозном стояло несколько отрядов СОБР из Москвы, Саратова, Астрахани, Волгограда и других городов. Однако команды идти на помощь от руководства не поступало. Видя все это, полковник Леонид Валов и майор Владимир Ласточкин – офицеры Главного управления по борьбе с организованной преступностью (ГУБОП) МВД России организовали из добровольцев группу прорыва в количестве 15 человек и на одном БТР-80, проделав двадцатикилометровый бросок, ворвались в Гудермес. Без потерь, они продвинулись к зданию вокзала, доставили боеприпасы, медикаменты и воду. Вскоре бойцы СОБР были обнаружены противником, и завязался бой. Леонид Валов, который находился немного в стороне от основных сил, меняя позиции и не прекращая огонь из автомата, создавал видимость, что именно здесь действуют основные силы спецназовцев. Боевики в это поверили и сосредоточили в его направлении огонь изо всех видов оружия, тем самым ослабив на какое-то время свои усилия на других участках, что позволило основной группе спецназа ворваться в здание и выполнить задачу по эвакуации раненых. Полковник Валов получил смертельное огнестрельное ранение и умер на поле боя. Майор Ласточкин получил осколочное ранение в голову, от которого через двое суток скончался в госпитале. За «самоуправство» он был отстранен от должности, и только смерть спасла его от взыскания. Владимир Евгеньевич Ласточкин и Леонид Григорьевич Валов посмертно были удостоены звания Героев России.

Трагическим и позорным явлением чеченской войны стала торговля оружием, которую вели не только представители федеральных войск, но также крупные бизнесмены и московские чиновники, используя для этого многоходовые комбинации. Логика военнослужащих, торгующих оружием в Чечне, была слабо понятной здравому смыслу: ведь из него будут стрелять по самим продавцам. Очевидно, сказывались апатия и привычка к близости смерти, порождающие жизненный принцип: «хоть день, да мой».

Историческая справка

Осенью 1995 г. сводный отряд СОБР, составленный из сотрудников Саратовского, Пензенского, Волгоградского и ряда других отделов, вел «зачистки» населенных пунктов от боевиков в предгорном районе Чечни. Вдруг бойцы заметили летящий на высоте приблизительно 1000 метров самолет Ил-76. По всем правилам десантирования с него была сброшена на многокупольной парашютной системе платформа с автомобилем «КамАЗ», которая должна была приземлиться в расположении сепаратистов рядом с близлежащим лесом. Боевики уже выскочили из него для встречи груза, но тут с гор подул сильный ветер: смена погоды довольно часта на Кавказе и бывает весьма стремительной. Машина приземлилась в расположении сводного отряда СОБР. Каково же было удивление спецназовцев, когда они увидели, что все номера на машине и ее двигателе сбиты, а грузовик заполнен взрывчаткой и новейшим вооружением, только что произведенным на российских заводах, которого еще не было даже у войск спецназначения, не говоря уже об обычных мотострелках. Проведенные следственные мероприятия установили, что самолет прилетел с территории Азербайджана, но чей был экипаж и как с российских заводов оружие попало в Закавказье, установить не удалось.

Коррупция высших военных чиновников, безнравственность и цинизм бизнесменов и моральное падение военнослужащих, ведущих боевые действия на территории Чечни, также послужили одной из главных причин затягивания конфликта.

Однако для победы на президентских выборах Борису Ельцину нужно было срочно положить конец боевым действиям. В конце мая 1996 г., за несколько дней до первого тура, он впервые принял чеченскую делегацию во главе с Залимханом Яндарбиевым, исполнявшим обязанности президента Чечни-Ичкерии после гибели в апреле Дж. Дудаева, убитого прицельным ударом российской ракеты. Стороны договорились прекратить боевые действия с 1 июня и обменяться пленными и заложниками по принципу «всех на всех».

Вскоре после победы Бориса Ельцина на выборах, 6 августа 1996 г. несколько сот боевиков заняли Грозный, казалось бы, тщательно охранявшийся превосходящими силами Российской армии, вынужденными с большими потерями оставить город. Одновременно были сданы города Аргун и Гудермес. Это означало крупное военное и морально-политическое поражение федеральных сил. Генерал Александр Лебедь, занявший третье место в первом туре президентских выборов и оказавший Борису Ельцину решающую поддержку перед вторым туром, возглавил в качестве секретаря Совета безопасности РФ переговоры с начальником штаба чеченской армии Асланом Масхадовым, состоявшиеся в дагестанском городе Хасавюрте. В результате были подписаны так называемые Хасавюртские соглашения, по которым федеральные войска были выведены из Чечни, предусмотрено оказание ей федеральным центром помощи в восстановлении нормальной жизни, а решение о ее юридическом статусе отложено до конца 2001 г.

В 1997 г. в присутствии международных наблюдателей в Чечне состоялись президентские и парламентские выборы. Президентом стал Аслан Масхадов, а известный террорист Шамиль Басаев – и. о. премьера. Чеченскому режиму предстояло решить три основные задачи: заложить основы чеченской государственности и консолидировать чеченское общество; наладить отношения с Россией и получить от нее компенсации за ущерб, нанесенный военными действиями; добиться международного признания. Ни одна из этих задач решена не была. В чеченском руководстве разгорелась борьба за власть, споры об отношениях с Москвой и путях государственного строительства. Основной водораздел пролегал между теми, кто вместе с Масхадовым и муфтием Чечни А. Кадыровым выступал за светское государство, и сторонниками создания независимого государства на исламской основе во главе с Яндарбиевым и Басаевым. В исламском фундаментализме эти лидеры увидели средство дальнейшей мобилизации чеченцев на борьбу с Россией.

Между сепаратистами начались кровавые междоусобицы. Вести переговорный процесс между Москвой и Грозным стало крайне трудно, так как было неизвестно, каково реальное влияние отдельных лидеров. Чечня фактически распалась на территории, контролируемые полевыми командирами, которые объединялись в неустойчивые коалиции или вели борьбу «всех против всех». Местные банды открыто обогащались на похищениях людей, набегах на соседние территории, контрабанде наркотиков, печатании фальшивых денег. Из Чечни были организованы террористические акты в Пятигорске, Владикавказе, Армавире и других городах юга России.

Спасаясь от войны и междоусобиц, сотни тысяч жителей Чечни, в том числе чеченцев, покинули республику и обосновались в Москве и других городах и регионах России. Многие из них стали видными предпринимателями. Чеченская диаспора играла важную роль в урегулировании конфликта и в жизни республики.

С 1998 г. радикальное крыло сепаратистов фактически потеряло интерес к хозяйственному строительству. Оно сделало ставку на распространение джихада (священной войны) против России на соседние республики и ее глубинные территории, создание исламского имамата «от Каспийского моря до Черного моря». Особое место в этих планах занимал Дагестан, где к тому времени в горных районах сложилось несколько анклавов, контролируемых мусульманскими экстремистами – ваххабитами.

Летом 1999 г. отряд Басаева вторгся в Дагестан, рассчитывая на поддержку ваххабитов и чеченцев-аккинцев, проживающих в пограничных с Чечней районах. Однако жители Дагестана решительно выступили на стороне федеральных сил, отражавших агрессию. Масхадов осудил действия Басаева и его сподвижников, но ничего не предпринял, чтобы их предотвратить. Бои в горах на севере Дагестана продолжались три недели.

В это же время произошло несколько кровавых террористических акций, окончательно изменивших отношение большинства российских граждан к чеченским сепаратистам – ночные взрывы многоэтажных жилых домов в Москве (9 и 13 сентября) и Волгодонске (16 сентября), приведшие к очень большому числу жертв. Через несколько дней в Рязани был предотвращен еще один взрыв. В ходе расследования ФСБ объявила, что это была не подготовка нового покушения, а организованные ею учения. Некоторые не до конца выясненные обстоятельства (например, использование в учениях не муляжей, а настоящих взрывчатых устройств на основе того же вещества, что и в предыдущих покушениях) породили версию о том, что взрывы организовала ФСБ в политических целях.

Большинство политических сил и общественное мнение были едины в том, что дальнейшее промедление с подавлением очага сепаратизма и терроризма в Чечне грозит дестабилизацией всему Северному Кавказу и может привести к распаду Российской Федерации. По окончании успешных боев на севере Дагестана федеральные силы перенесли боевые действия на территорию Чечни. Началась новая кампания, которая получила название второй чеченской войны. Российская армия заняла сначала левобережные равнинные районы Чечни, а во второй половине октября форсировала Терек и к декабрю заняла большую часть республики. Сепаратисты сосредоточились в Грозном и горных районах. На этот раз федеральные силы были гораздо лучше вооружены и подготовлены. Во избежание крупных потерь Грозный и другие поселения перед штурмом подвергались интенсивным артиллерийским обстрелам и ударам с воздуха, что приводило к многочисленным жертвам среди мирного населения. Освобожденные от сепаратистов города и села подвергались жестоким «зачисткам», «фильтрациям» и другим полицейским операциям, в ходе которых федеральные силы, по данным правозащитников, применяли к населению грубое насилие. Грозный был окончательно взят в феврале 2000 г., а затем под контроль федеральных сил перешли и горные районы.

Историческая справка

Бой за село Комсомольское шел с 5 по 20 марта 2000 г. Село было практически стерто с лица земли ударами авиации и артиллерии. Боевики потеряли до 1000 человек убитыми и 70 пленными, но командиру группы Руслану Гелаеву с небольшим отрядом удалось прорваться в Грузию.

Драматические события развернулись на пути следования отряда Хаттаба, численность которого превышала 2500 человек. Путь ему преградила 6-я рота 104-го парашютно-десантного полка 76-й Псковской дивизии ВДВ недалеко от города Аргун на высоте 776. 28 февраля командир 104-го полка полковник Мелентьев приказал командиру 6-й роты майору Сергею Молодову занять господствующую высоту Исты-Корд. Рота выдвинулась в усиленном составе с 13 офицерами и 28 февраля заняла высоту 776, а на находящуюся в 4,5 километра гору Исты-Корд были отправлены 12 разведчиков. В 12.30 разведывательный дозор вступил в схватку с группой численностью около 20 боевиков и вынужден был отойти к высоте 776, где в бой вступил командир роты майор Молодов со своими бойцами. Когда он погиб от пули снайпера, командование принял на себя подполковник Марк Николаевич Евтюхин. Десантники, несмотря на десятикратное численное превосходство противника, отвергали все предложения о сдаче и уничтожали боевиков, невзирая ни на какие трудности и гибель товарищей. Командир разведывательного взвода гвардии старший лейтенант Алексей Воробьёв уничтожил полевого командира Идриса.

1 марта в 3 часа утра к окружённым смогла прорваться группа солдат во главе с Александром Доставаловым (15 человек), который, нарушив приказ, покинул оборонительные рубежи 4-й роты на соседней высоте и пришёл на подмогу. Однако по непонятным причинам помощь от федеральных сил не приходила. К 5 часам утра большинство героев-десантников погибло. Капитан Виктор Романов после гибели командира роты Марка Евтюхина вызвал огонь на себя. Высоту накрыли артиллерийским огнём, однако боевикам удалось прорваться из Аргунского ущелья. На выручку боевым товарищам стремились бойцы 1-й роты их батальона. Но во время переправы через реку Абазулгол они попали в засаду и были вынуждены закрепиться на берегу. Только утром 2 марта 1-я рота сумела прорваться к позициям 6-й роты. После гибели Александра Доставалова в живых остался последний офицер – лейтенант Дмитрий Кожемякин. Он приказал рядовому Александру Супонинскому ползти к обрыву и прыгать, сам взял в руки автомат, чтобы прикрыть его. Выполняя приказ офицера, рядовые Александр Супонинский и Андрей Поршнев проползли к обрыву и прыгнули, а к середине следующего дня вышли в расположение российских войск. Лейтенант Дмитрий Кожемякин погиб. В бою пали смертью храбрых 84 десантника, в том числе 13 офицеров. В живых остались только 6 бойцов. Потери боевиков превысили 500 человек. Указом Президента России 22 десантника были представлены к званию Героя России (из них 21 – посмертно), 69 солдат и офицеров 6-й роты награждены орденами Мужества (63 из них – посмертно).

Успех русских войск был во многом обеспечен решительной и бескомпромиссной позицией премьер-министра, а с 31 декабря – главы Российского государства Владимира Путина, который тем самым снискал большую популярность среди избирателей и победил на президентских выборах в марте 2000 г. уже в первом туре.

Не менее решительно действовал новый президент в создании в Чечне гражданской администрации. В июне 2000 г. он назначил ее главой А. Кадырова. Это было непростое решение, так как во время первой чеченской войны Кадыров участвовал в боевых действиях на стороне Дудаева и в качестве муфтия еще совсем недавно объявлял России джихад. Однако он пользовался в Чечне реальным влиянием, хотя и главным образом в северных, равнинных районах. Крайне важно было вовлечь в процесс урегулирования конфликта самих чеченцев.

В середине 2001 г. Кадыров решился перенести свою резиденцию из родного Гудермеса в формально контролировавшийся российскими «силовиками» Грозный. Несмотря на официально объявленное завершение войны и переход к мирному строительству, в Чечне не прекращалась активная диверсионно-террористическая деятельность. Практически еженедельно гибли российские военнослужащие и лояльные России чеченские чиновники и милиционеры. Сепаратисты устроили и несколько крупных террористических акций с большим числом жертв, в том числе взрыв Дома правительства в центре Грозного, призванных продемонстрировать миру, что сопротивление продолжается. Они применяли хорошо освоенную ими тактику партизанских действий мелкими группами. В новых условиях основная тяжесть борьбы легла на плечи спецподразделений МВД России. Боевики, используя все возможности, начиная от подкупа чиновников и кончая шантажом и угрозами, легализовывались, добывая себе российские паспорта, и становились якобы законопослушными гражданами. Живя, как обычные обыватели, они накапливали оружие в тайниках и ждали сигнала к выступлению, которым, как правило, служил приход на банковские счета денег из-за границы. В связи с этим изменилась и тактика действий подразделений СОБР. В задачу офицеров входило проведение оперативной работы, выявление и ликвидация главарей боевиков и обезвреживание складов с оружием.

Историческая справка

В мае 2000 г. сводный отряд СОБР, заместителем начальника которого был назначен подполковник Саратовского УВД Александр Слюсарев со своим боевым товарищем майором Дмитрием Слепневым, проявив личное мужество и высокий профессионализм, захватили главаря одной из чеченских группировок, который незадолго до этого получил крупную сумму денег для проведения терактов. Офицерам удалось ликвидировать два крупных склада с оружием и боеприпасами и обезвредить банду террористов. Офицеры были награждены орденами Мужества.

1 марта 2003 г. в городе Аргуне группа под руководством подполковника Александра Кирьянчука выехала на подмогу отряду МВД, вступившему в бой с отрядом боевиков, численностью до 25 человек. Не доезжая до места боя, автоколонна попала в засаду. Подполковник Кирьянчук, выскочив из машины, прямо с дороги открыл огонь по противнику. Разрывом гранаты его тяжело ранило, но, несмотря на боль и большую потерю крови, он продолжал вести огонь и руководить действиями подчиненных. В это время капитан Дмитрий Новоселов, увидев, что командир ранен, бросился к нему на помощь. Услышав характерный звук летящей гранаты, мужественный офицер без раздумий накрыл своим телом командира. Граната ударила Дмитрия в бронежилет, и он, будучи смертельно раненным, скончался, не приходя в сознание. Командира вытащил из огня майор Дмитрий Глазунов, сам получивший в это время осколочное ранение. Совместными действиями бойцов СОБР и внутренних войск отряд боевиков был уничтожен. За доблесть и мужество, проявленные в этом деле, подполковник Кирьянчук и майор Глазунов были награждены орденами Мужества, а капитан Новоселов был посмертно удостоен звания Героя России.

Не оставили сепаратисты и попыток деморализовать российское общество с помощью масштабных террористических акций за пределами Чечни. Самыми крупными из них стали: взрыв в московском метро в феврале 2004 г.; нападение на МВД, районные управления внутренних дел и погранотряд в Ингушетии (июнь 2004 г.); одновременный взрыв двух пассажирских самолетов террористками-смертницами в августе 2004 г.; атака на столицу Кабардино-Балкарии Нальчик в октябре 2005 г. с обстрелом аэропорта и силовых ведомств, захватом заложников и уличными боями. Но наиболее жестокими и циничными акциями чеченских террористов стал захват в октябре 2002 г. более 800 заложников в театральном центре на Дубровке в Москве во время представления мюзикла «Норд-Ост» и около 1300 заложников, в большинстве – детей – во время празднования Дня знаний 1 сентября 2004 г. в школе № 1 города Беслана в Северной Осетии. Обе эти акции, получившие мировой резонанс, повлекли гибель многих сотен ни в чем не повинных людей, в том числе детей. Действия органов правопорядка по освобождению заложников подверглись резкой критике. Многих жертв, несомненно, можно было избежать.

Лидерам террористов в течение долгого времени удавалось скрываться от правоохранительных органов. Тем не менее, практически все известные фигуры чеченского «сопротивления» к середине 2006 г. были уничтожены: в 2005 г. – А. Масхадов, в 2006-м – Ш. Басаев.

В марте 2003 г. в Чечне был проведен референдум, около 80 % участников которого проголосовало за принятие новой конституции. За рубежом итоги референдума и последующих голосований в Чечне не признают, считая, что продолжающаяся партизанская война и массовые нарушения прав человека не давали возможности организовать справедливые выборы и не допустить фальсификации волеизъявления избирателей.

В новой Конституции было установлено, что Чечня является частью Российской Федерации. В соответствии с ней в октябре 2003 г. А. Кадыров был избран на пост президента, получив 82 % голосов. Правительством Чечни при А. Кадырове руководили российские чиновники, назначавшиеся Москвой. Однако 9 мая 2004 г. во время празднования Дня Победы Кадыров был убит взрывом фугаса, заложенного под трибуну, на которой находилось руководство республики. Через несколько месяцев на его место был избран Алу Алханов, занимавший ранее пост министра внутренних дел. В ноябре 2005 г. состоялись первые после провозглашенного окончания боевых действий парламентские выборы, завершившиеся победой «Единой России».

Но рычаги реальной власти все больше забирал в свои руки младший сын А. Кадырова Рамзан, ставший после гибели отца первым вице-премьером, а потом и премьером. Он еще со времен независимой Ичкерии был помощником и главой охраны отца, а после его избрания президентом стал всемогущим начальником Службы безопасности, состоявшей преимущественно из лично преданных ему бывших боевиков и наводившей страх на всю республику. Фигура Р. Кадырова воплощала проводившуюся федеральными властями политику «чеченизации» конфликта – курс на формирование силовых структур и органов управления, состоящих из самих чеченцев, и постепенный вывод из республики частей армии и внутренних войск, за исключением дислоцированных на постоянной основе.

Отряды Р. Кадырова, постепенно интегрированные в систему Министерства внутренних дел, каленым железом наводили в республике «конституционный порядок». Кадырова-младшего неоднократно обвиняли в причастности к захвату заложников, похищениям людей и пыткам, в расправах без суда и следствия, организации покушений на личных врагов в российских городах. По словам А. Алханова, с 2000 г. в Чечне пропали без вести 1898 человек.

Противостояние лояльного Москве А. Алханова до поры создавало формальный противовес безграничной власти импульсивного Кадырова. Однако Кадыров ждал своего 30-летия, исполнившегося в октябре 2006 г., после чего он мог, согласно конституции, занять пост президента. В начале 2007 г. президент Путин принял добровольную отставку А. Алханова и назначил Р. Кадырова президентом Чеченской республики.

Новый руководитель Чечни, декларируя личную лояльность президенту Путину, снял свое требование подписать договор о разделении полномочий с федеральным центром, предполагающий экономические и политические преференции. Он взял себе роль объединителя республики, пекущегося о ее скорейшем восстановлении. Действительно, на средства федерального центра в Чечне, и особенно в Грозном, было начато большое строительство. В 2006 г. Чечня получила от федерального центра по всем программам 28 млрд руб. Были восстановлены энергосистема, ряд предприятий, железная дорога, Грозненский аэропорт, заново отстроены центральные улицы, школы, детские сады, больницы. Восстановленными объявлены города Аргун и Гудермес.

Тем не менее к началу 2007 г. положение в Чечне оставалось сложным. Около 60 % трудоспособного населения республики не имело работы. Особенно остро стояла проблема трудоустройства тысяч бывших боевиков. Федеральные власти объявили в 2006 г. амнистию тем из них, кто не был замешан в террористических акциях и других преступлениях и добровольно сдаст оружие. Однако большого успеха эта акция не имела: по официальным данным, ей воспользовалось около 600 человек. В республике по-прежнему действовали группы боевиков, причем в оценке их численности между разными официальными источниками имеются большие разногласия. Хотя число террористических акций и похищений людей в Чечне и на Северном Кавказе в целом к 2007–2008 гг. существенно уменьшилось, они далеко не прекратились.

Более того, в последние годы отмечалось расползание террористической опасности по соседним республикам. В деятельности радикальных исламских общин и организации терактов все чаще участвовали представители разных кавказских народов. Печальную известность получил, например, так называемый карачаевский джамаат. Вовлечению молодежи в преступные группировки способствовали бедность и безработица, коррупция, неограниченная власть чиновников, формирование бюрократии и правоохранительных органов по кланово-племенному принципу. Под предлогом борьбы с терроризмом милиция и прокуратура были вовлечены в конфликты между кланами. При задержании террористов, скрывающихся в обычных домах и квартирах, правоохранительные органы не всегда использовали проверенные данные и в любом случае привлекают многократно превосходящие силы, применяя массированный огонь и тяжелое оружие, что не раз приводило к жертвам среди мирных жителей и наносило большой ущерб имуществу. Но все-таки в 2006–2007 гг. наметились признаки некоторого улучшения социальной обстановки в регионе.

6.1.14. Местное самоуправление в послесоветской России

Местное самоуправление – связующее звено между гражданским обществом и государством. Социум складывается из множества территориальных общностей людей или территориальных коллективов разного уровня. Они объединены общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах поселения или территории с законодательно зафиксированными границами – административно-территориальной единице. Деятельность региональных и местных органов власти обычно ориентирована на удовлетворение базовых, самых насущных потребностей граждан – в услугах жилищно-коммунального хозяйства, образовании и здравоохранении и т. п. Демократические представительные начала местного самоуправления противостоят бюрократической субординации, вмешательству государства, централизации. От степени осознания территориальными коллективами своих интересов, самоорганизации и самостоятельности в решении местных вопросов прямо зависят характер и судьбы демократии.

Тоталитарные режимы видели в проявлениях местного патриотизма, отличиях во взглядах людей от места к месту угрозу и стремились превратить местные органы власти в подконтрольные центральному государству придатки, поставленные от него в полную административную и финансовую зависимость. Не стал исключением и коммунистический режим СССР. Поэтому в постсоветской России было необходимо кардинально перестроить на современных демократических основах всю систему региональных и местных органов самоуправления снизу доверху.

Пробудить в гражданах инициативу, веру в возможность самим распоряжаться местными делами, улучшая свою жизнь и среду обитания, – трудная и долговременная задача. Деятельность органов местного самоуправления представляет собой обширную область права. Законодательство о местном самоуправлении – важный фактор развития гражданского общества. Создание его нормативно-правовой базы не завершено и по сей день. Первый базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят только в 1995 г. Он установил общие принципы деятельности муниципальных образований и закрепил автономность местного самоуправления, провозгласил гарантии экономической независимости федеральной, региональной и местной власти на основе самостоятельности бюджетов всех уровней. Закон основывался на принципах Европейской хартии местного самоуправления – делегировании полномочий в каждой области наиболее компетентному в ней уровню власти, в каждом случае максимально низкому. Это позволяет лучше увязать интересы налогоплательщиков и тех, кто использует налоговые поступления, учесть специфику интересов граждан, многообразие природных и социально-экономических условий, что особенно существенно в столь обширной стране, как Россия. Кроме того, расходы на государственное управление меньше, если его субъект находится ближе к объекту.

Ключевой вопрос реформы местного самоуправления, без которого невозможна его эффективная деятельность – создание собственной доходной базы каждого уровня. Эту задачу поставили перед собой авторы получившего широкую известность федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого в октябре 2003 г. Этот закон разграничил полномочия между уровнями власти и впервые закрепил за каждым из них налоги и другие доходы. Были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, устанавливающие принципы межбюджетных отношений – перераспределения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Перераспределять доходы между территориями необходимо потому, что налоговая база формируется в процессе территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест и распределена между ними крайне неравномерно. Например, величина налога на недвижимое имущество зависит от характера землепользования. Налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охватывающих их муниципалитетов.

Широко варьируют по территории и потребности в бюджетных расходах на душу населения. Однако граждане страны, независимо от места жительства, имеют равное право на определенный набор социальных гарантий. Необходимо, в частности, обеспечить молодежи равные стартовые возможности для начала карьеры. Расходы на обучение одного учащегося средней школы в принципе должны быть примерно одинаковыми в крупном городе и сельской местности, на Камчатке и в Петербурге. Кроме того, в России немало труднодоступных территорий с суровыми природными условиями, где социальные услуги по объективным причинам обходятся дороже. На обеспечение так называемой территориальной справедливости и направлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).

Вместе с тем, муниципальные власти должны быть заинтересованы в более эффективном использовании принадлежащей им собственности, расширении налоговой базы, рациональном использовании бюджетных денег и в особенности трансфертов от вышестоящих властей. Ведь через региональные и местные бюджеты проходят огромные средства (в постоянно растущем консолидированном бюджете России доля федеральных доходов составляла в 2006 г. около 57 %, плюс доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов – еще около 15 %). Существует мнение, что некоторая степень неравенства в бюджетной обеспеченности, отражающая разную эффективность хозяйства территорий, неизбежна и необходима в качестве стимула для местных властей. Наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях.

Структура и деятельность местного самоуправления зависят от административно-территориального деления. Его дробность определяет возможности контактов между гражданами и избранными ими органами власти. Границы между муниципальными образованиями могут в разной мере учитывать рубежи между сельской местностью и городами, обычно имеющими более широкую налоговую базу.

Насколько 131-й закон способствовал решению всех этих трудных задач? Прежде всего, очевидно, что законодатели руководствовались так называемой социально ориентированной кооперативной моделью межбюджетных отношений, принятой, например, в Германии. Эта модель лучше позволяет обеспечить более или менее равные условия жизни в стране. Для кооперативной модели характерен значительный масштаб поддержки нижестоящих бюджетов, что также, по-видимому, неизбежно в сегодняшней России. Авторы закона пытались учесть разнообразие социально-экономических условий и в особенности сравнительно редкую сеть населенных пунктов, использовать зарубежный опыт.

Действующий закон предусматривает новые формы муниципальных образований: поселение (городское или сельское) – муниципальный район, объединяющий городские и сельские поселения (или городской округ – отдельное образование, не входящее в муниципальный район) – внутригородская территория (для городов федерального значения, Москвы и Петербурга). Соответственно, бюджетная система включает четыре уровня: федеральный, региональный, местный и уровень поселения. Раньше в ней было лишь три первых уровня.

В результате реформы резко (примерно с 12 тыс. до 24 тыс.) увеличилось число низовых муниципальных образований, созданных на базе небольшого поселения или группы близких поселений. Формирование местного самоуправления в малых населенных пунктах, с одной стороны, приближает органы местного самоуправления к гражданам, способствует прямой демократии (во многих новообразованных волостях вопросы можно решать сельским сходом). Увеличение до 56 тыс. числа депутатов муниципальных собраний может ускорить становление гражданского общества.

С другой стороны, столь значительное увеличение числа низовых муниципальных образований вызывает рост армии муниципальных служащих на 500 тыс. и, следовательно, влечет значительные затраты. К тому же большинство из новых служащих не имеет опыта работы в муниципалитете и нуждается в обучении. В обезлюдевших местностях для такой работы часто просто не хватает образованных кадров.

Вряд ли есть надежда, что мелкие муниципалитеты будут располагать сколько-нибудь существенными источниками собственных доходов. Это ставит их в сильную зависимость от вышестоящих уровней власти и требует развития межмуниципального сотрудничества, для которого пока нет юридической базы. Создание большого числа мелких низовых муниципальных образований в России противоречит тенденциям к их слиянию или, по крайней мере, объединению в прочные союзы в других демократических странах. Там чрезмерную численность малых, обезлюдевших и экономически слабых муниципальных образований считают одной из основных проблем местного самоуправления.

Острые дискуссии и даже судебные разбирательства вызвало разграничение городских и сельских муниципальных образований. От этого зависит исполнение определенных полномочий и владение соответствующим перечнем имущества. Вопрос о статусе и границах муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ, поэтому их руководство получило дополнительные рычаги давления на мэров.

Объединение города, не получившего статуса городского округа, с окружающими сельскими территориями, имеет не только юридическое и символическое значение, но и обязывает власти дотировать сельские поселения. Идея разработчиков реформы как раз и заключалась в наделении городов ответственностью за поддержку и развитие слабых населенных пунктов. После первого этапа реформы 16 % российских городов, в том числе и некоторые крупные, бывшие ранее городами областного подчинения, перешли в разряд городских поселений в составе муниципальных районов и потеряли часть своих полномочий и имущества. Перед угрозой не получить статус городского округа оказались даже 36 центров субъектов РФ – крупных городов, являвшихся одновременно и центрами сельских районов. Нередко на территории этих пригородных районов просто не было достаточно крупного и экономически состоятельного поселения, способного стать центром муниципального образования. Если крупный город еще может поделиться частью своих доходов с сельскими районами и способствовать росту их благосостояния, то для небольших городов потеря самостоятельности явственно ведет к упадку.

Острые споры вызвало распределение компетенций и налоговых доходов между разными уровнями власти. Ныне к компетенции местного самоуправления отнесено образование, затраты на которое составляют около 40 % расходов муниципальных бюджетов, здравоохранение (в среднем 20 % расходов), обеспечение граждан услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и ряд других. Для выполнения этих функций местное самоуправление должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, ибо несбалансированность бюджетов вызывает снижение качества предоставляемых гражданам услуг, углубляет неравенство между территориями.

Законодатели приняли меры к устранению этой проблемы. Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, финансируются за счет субвенций из федерального и региональных бюджетов. В федеральном бюджете и бюджетах субъектов созданы специальные фонды компенсаций. Региональные и местные власти могут получать из федерального центра безвозмездные перечисления.

Тем не менее, закон подвергся серьезной критике за резкое несоответствие переданных местному самоуправлению полномочий их финансовому обеспечению, особенно в сельских поселениях, низкую степень самостоятельности региональных и местных властей, невозможность для них использовать налоговое стимулирование инвестиций.

Дело в том, что самые существенные и легче собираемые налоги поступают в доход Федерации, тогда как местным бюджетам достались незначительные и трудно взыскиваемые налоги. Им полностью отошли земельный налог, налог на имущество физических лиц, малый бизнес и некоторые малодоходные налоги. Между бюджетами разных уровней делится часть федеральных налогов. Весь федеральный налог на доходы физических лиц поступает в консолидированные региональные бюджеты, причем 70 % от него зачисляется собственно в региональные бюджеты, 20 % – в бюджеты муниципальных районов (в бюджеты городских округов – 30 %), 10 % – поселений. Отчисления от федерального налога наиболее значимы для местных бюджетов, образуя до половины их доходов.

Такое распределение налоговых доходов продиктовано вполне рациональными соображениями. Местные бюджеты получили наиболее равномерно распределенные по территории источники доходов (доходы физических лиц) и с четкой территориальной привязкой (имущество, земля), а также налоги, в наибольшей степени зависящие от экономической политики местных властей (с малого бизнеса). Федеральный бюджет пополняется за счет налогов на использование неравномерно распределенных природных ресурсов, с неопределенной территорией происхождения (на добавленную стоимость), таможенных пошлин, регулирующих функционирование всей национальной экономики. В новом законе о местном самоуправлении учтен и зарубежный опыт: поступления местных бюджетов от земельного налога и налога на имущество физических лиц – главные в странах с давними демократическими традициями.

Однако в российских условиях эти налоги составляют не более 8–9 % доходов местных бюджетов. Это объясняется тем, что законом установлен добровольный порядок регистрации прав собственности на землю, а налогом облагается только то имущество, которое прошло государственную регистрацию. Соответствующие государственные органы слабо оснащены и к ней не подготовлены. Переход на кадастровую оценку участков земли начался недавно. Регистрация прав собственности представляет собой длительную, дорогостоящую и крайне обременительную для граждан процедуру. Фактически права собственности регистрируются только для совершения сделок. В бедных сельских районах недвижимость – основа налоговой базы, но как раз там она регистрируется редко.

В итоге на федеральные налоги приходится около 90 % всех налоговых поступлений. Снижение региональными властями доли отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджет «богатого» города-донора по сравнению с бедными сельскими муниципальными образованиями зачастую делает его дотационным. Получается, что городской округ – локомотив развития всего региона – лишается стимулов к развитию. Впрочем, противоречие между экономической эффективностью распределения средств или инвестиций между территориями и территориальной справедливостью давно известно и носит универсальный характер.

Очевидно, что решение лежит где-то посередине. Однако в последние годы доля налогов, зачисляемых в бюджеты городов и других муниципальных образований, неуклонно снижается. После 2001 г. они не получают, как раньше, доли доходов от НДС и налогов с продаж и прибыли юридических лиц. Новый закон о местном самоуправлении фактически снизил долю местных бюджетов в налоге на доходы физических лиц с 70 % до 30 %. Хотя власти региона имеют право ее увеличить, на практике они пользуются этим правом весьма редко.

Подвергается критике нынешний порядок, при котором юридические лица платят налоги по месту регистрации, а не деятельности. В этом – один из источников благосостояния Москвы, в которой зарегистрированы крупнейшие российские компании, занимающиеся, например, добычей нефти и газа совсем в других регионах. Для многих стран мира, в том числе и России, типично также противоречие между практикой взимания налогов с физических лиц по месту работы, и интересами «спальных» районов и поселений, муниципалитеты которых оказывают своим жителям основные социальные услуги.

В результате первого этапа реформы местного самоуправления в 2006 г. более 90 % муниципальных образований стали дотационными. В местных бюджетах собственные доходы составили около 30 % (в том числе 10 % – неналоговые), а 60 % приходилось на различные дотации, субвенции и субсидии. При этом внешняя финансовая поддержка многих муниципальных образований и даже целых регионов достигает 80–90 %. Так, на трансферты из федерального центра приходилось в среднем 74 % бюджета северокавказских республик. У региональных и местных властей мало стимулов экономии бюджетных средств, совершенствования своей бюджетной политики, поиска и создания собственных источников доходов – проще добиться помощи от вышестоящих бюджетов.

Нынешние межбюджетные трансферты слишком велики, сложны по структуре (почти 20 видов), не прозрачны. Для обоснованного перераспределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями нужны формализованные методики расчета, основывающиеся на социально-экономических показателях и учитывающие такие объективные факторы, как удаленное географическое положение, суровые природные условия, горный характер местности и др. Необходимость формальных расчетов давно признана, но общепринятых методик так и не создано, отчасти в силу объективной трудности этой задачи. Пока не разработаны также минимальные социальные нормативы объема и качества услуг, предоставляемых местными властями, а следовательно, и нормативы расходов на их оказание. Их отсутствие порождает конфликты, не позволяет обосновать принципы территориальной справедливости и сделать прозрачными механизмы перераспределения бюджетных средств.

Следует заметить, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление существует в очень усеченном виде – оно напрямую зависит от региональной администрации, не имеет собственных доходов.

Недостатки и трудности реализации нового закона о местном самоуправлении вызвали волну протеста в регионах. Хотя в некоторых субъектах РФ в порядке пилотного проекта принципы закона были реализованы еще до его предполагавшегося вступления в силу 1 января 2006 г., к этому оказались готовы только 46 регионов. В преддверии избирательного цикла 2007–2008 гг. правительство стремилось избежать конфликтов с регионами. Поэтому были приняты дополнительные законы о переходном периоде. Решено продлить реформу на три года – до 2009 г. В течение этого срока оставшиеся регионы должны переходить к исполнению 131-го закона постепенно или единовременно. Можно предположить, что законодательство о местном самоуправлении будет и впредь меняться и активно расширяться.

6.1.15. Сельское хозяйство: проблемы перехода от колхозного к фермерскому земледелию. Проблема собственности на землю

В 1960–1980-х гг. сельское хозяйство СССР получало 20–28 % всех капиталовложений. Мощность тракторного парка выросла в 3 раза, внесение удобрений – в 4 раза. Это обеспечило прирост продукции в натуральном выражении – на 35–45 % (зерна на 50 %) при росте населения на 35 %. В 1980 г. убыточны были колхозов и более совхозов. После списания долгов, выделения дотаций рентабельность «выросла». Однако расчеты экономистов показывали, что к 1990-м гг. Россия реально подошла с теми же убыточных сельскохозяйственных предприятий.

К началу радикальных реформ 1990-х гг. аграрный кризис был в разгаре. Обвалу сельского хозяйства предшествовало замедление роста, а местами стагнация, переходящая в спад. В большинстве регионов Нечерноземья растущие затраты натолкнулись на некий предел: аккумуляция капитала не давала прироста продуктивности. Поддержание сельскохозяйственного производства требовало непропорционально большого финансирования. Но главное – упали доходы от экспорта нефти и газа, на которых держались вливания в сельское хозяйство и масштабный импорт зерна.

Не столько аграрные, сколько общеэкономические реформы 1990-х гг. резко усилили аграрный кризис. Они поставили предприятия в совершенно иные коммерческие условия функционирования (лишив привычных дотаций, налаженного сбыта продукции и т. п.), тогда как в существе своем сельскохозяйственные предприятия изменились мало.

За 1990-е гг. объем агропродукции сократился на 40 %, а в коллективном секторе – на 60 %. Поголовье крупного рогатого скота на предприятиях упало в три раза, свиней – в четыре, также сократилось производство молока и мяса. И всё же бывшие колхозы и совхозы постепенно адаптировались к новым условиям. Сказался и дефолт 1998 г.: после резкого увеличения стоимости доллара импорт продовольствия стал менее выгоден, чем его закупка у своих производителей. С 1999 г. агропродукция росла, особенно активно выходило из кризиса растениеводство. Лишь поголовье крупного рогатого скота продолжало сокращаться, что привело во многих районах к смене сельскохозяйственной специализации.

Доля убыточных предприятий достигла максимума в 1998 г. (88 %). Но часть бывших совхозов и колхозов выжила, хотя средний размер их уменьшился с 322 человек в 1990 г. до 100–150 – в 2000-х гг.

После шестидесяти лет коммунизма в русской деревне (1930–1990 гг.), в современном аграрном секторе можно выделить четыре уклада: 1 – коллективные предприятия – наследники колхозов и совхозов, хотя и использующие земельные доли населения, но часто работающие по старым принципам, 2 – крупные агрохолдинги, включающие несколько агропредприятий, переработку сельскохозяйственной продукции, торговые предприятия и часто множество не связанных с сельским хозяйством производств, 3 – хозяйства населения (бывшие личные подсобные хозяйства, товарность которых расширилась) и 4 – фермерские хозяйства, появившиеся в 1990-х гг. На самом деле укладов больше, и столь жесткая классификация весьма условна. Она основана на организационно-юридических нормах и далека от самого типа хозяйства и его масштаба.

Лучше всего адаптируются к новым условиям коллективные предприятия вблизи крупных городов. Активнее выходят из кризиса южные предприятия. Там особенно прибыльно зерновое хозяйство, которое активно расширяется, часто за счет убыточного животноводства. В сельское хозяйство приходят инвесторы. Все чаще агропредприятия включаются в вертикальные цепочки крупных агрохолдингов.

На другом полюсе – российская периферия. Долгие годы партийные органы заставляли колхозы распахивать огромные площади в неплодородных северных, засушливых районах или в нечерноземной глубинке, откуда города выкачали сельское население. Как только принуждение исчезло, началось сжатие освоенного пространства. Периферийные сельские зоны представляют собой образцы типичного экономического «опустынивания»: поля зарастают лесом, остатки техники ржавеют, фермы разрушены. Зато «острова» активной жизни вокруг городов застраиваются и расширяются. Именно здесь концентрируются наиболее рентабельные агропредприятия, снабжающие города продовольствием. Таким образом, современный кризис аграрного сектора привел российское сельское хозяйство в приблизительное соответствие с реальным расселением и его рыночным потенциалом.

Причина живучести бывших колхозов и совхозов не только в том, что они востребованы городами «сверху». Главное, они востребованы местным населением «снизу».

Во время коллективизации товарное частное хозяйство было практически истреблено. Но и советское сельское хозяйство совмещало колхозно-совхозные и мелкие индивидуальные хозяйства. Если в 1928 г. 96 % посевных площадей использовали единоличные крестьянские хозяйства, то к 1940 г. у них осталось 4 %, к 1958-му – 2 % земли. Однако в том же 1940 г. колхозы и совхозы произвели лишь 35 % мяса и 30 % молока, остальное дал частный скот населения. По расчетам А. А. Никонова, в середине XX века крестьяне отдавали общественному хозяйству 83 % своего рабочего времени, но получали от него лишь 20 % необходимых для жизни средств (А. А. Никонов. 1995. С. 298).

Мелкий частный агросектор раздражал советские власти. Некоторые исследователи считают, что в России была не одна, а две коллективизации: первая, сталинская, в 1930-е гг. ликвидировала крестьян-единоличников, но оставила им личные подсобные хозяйства, вторая, хрущевская, в 1960-е гг. превратила крестьян в наемных рабочих, лишив их значительной части подсобного хозяйства.

Доля хозяйств населения и фермерских хозяйств в производстве сельскохозяйственной продукции, 1940–2003, %

К 1990 г. индивидуальные хозяйства сельских жителей, сады и огороды горожан производили около всей агропродукции страны, в 2000-х гг. – более половины. Рост производства и товарности хозяйств населения был вызван укреплением связи с колхозами, откуда они вместо зарплат получали продукты и корма для скота. В отличие от крупных предприятий в 1990-х гг. хозяйства населения сохранили, а местами даже увеличили поголовье скота, спасая тем самым животноводство в России.

Данные переписей показывают, что в сеьской местности денежные доходы от своего огорода имели в 2000-х гг. 30 % населения, что сопоставимо с долей населения, имеющей доход от любой другой трудовой деятельности. В питании от собственного огорода и, часто, скотины в большей или меньшей степени зависели 90 % сельских жителей и 40 % горожан.

До нынешних земельных реформ собственником земли в России в течение 70 лет было государство. Предприятия получали землю в бесплатное и бессрочное пользование, выделяя сельским жителям участки для ведения личного подсобного хозяйства. В послесоветское время трансформация земельных отношений прошла несколько основных этапов.

Первый этап (1991–1993 гг.) – административный передел земли. В 1990 г. часть земель колхозов и совхозов была передана в ведение сельских и поселковых органов местного самоуправления. В этом же году был принят закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве, разрешающий на очень льготных условиях получать в аренду землю и вести сельское хозяйство.

В апреле 1991 г. Земельный кодекс разрешил отдавать землю населению в пожизненное наследуемое владение, но не в собственность. В декабре 1991 г. по специальному Указу Президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» и постановлению Правительства «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», работники предприятий, пенсионеры, а с 1992 г. и работники социальной сферы получили имущественный и земельный пай или долю, размер которых определялся субъектами РФ и колебался от 3 до 20 га. Более 85 % сельскохозяйственных земель были переданы из государственной в собственность коллективов. Со своим паем люди могли выйти из колхоза или остаться в нем, и колхоз продолжал фактически распоряжаться их землей. Остальные земли были переданы в региональные фонды перераспределения для предоставления их фермерам и иным гражданам. Главным достижением этой реорганизации стала ликвидация многолетней государственной монополии на землю. В том же 1993 г. Конституция сняла ограничения на куплю-продажу земли, что создало противоречие с действующим Земельным кодексом.