Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт

Количество и качество проектов

Естественно, невозможно не вернуться к проблеме качества подготовки проектов, выносимых на рынок. Поскольку количество запускаемых проектов и качество их структурирования – одно из ключевых ограничений рынка, необходима гораздо бльшая тщательность в этом вопросе. При этом высокий уровень подготовки, знания процедур, а главное – нюансов должны демонстрировать не только инициаторы проектов, но и консорциумы, входящие в конкурсы на те или иные проекты.

Ведь более 90 % проектов поступают на рынок в таком виде, в котором финансирование не может быть предоставлено, а инвестконкурс – качественно проведен. Именно поэтому, по статистике, уже запущенные проекты в процессе «размещения» их на рынке (те из них, которые вообще переходят к стадии «размещения») среди потенциальных инвесторов и исполнителей многократно корректируются и изменяются.

Естественно, увеличение количества и повышение качества выносимых на рынок проектов зависят не только от федеральных и региональных властей, но и от всевозможных экспертов и консультантов, работающих на этом рынке. К сожалению, наметившийся было тренд на постепенный отход от рынка «обосновальщиков прихотей» к цивилизованному рынку «упаковщиков» начиная с 2010–2012 гг. прекратился. На рынке остается не так уж много реальных квалифицированных команд, которые могут аргументированно отстаивать свою позицию перед заказчиком, что, несомненно, только на руку проектам, ну и в общем-то самим заказчикам. Таких реально дееспособных команд в предыдущие времена появилось мало, а в последние годы их количество как минимум не растет, и даже непонятно, откуда они могли бы появиться.

Государству предстоит в ближайшее время определиться (и подкрепить свое мнение конкретными действиями) в том, хочет ли оно, чтобы рынок специалистов в сфере инфраструктуры вообще развивался. Если нет, то каковы будут альтернативные варианты решения задач по структурированию проектов? Если да, то в каком направлении оно видит для себя развитие этого сегмента – «консультанты-оформители»? Этакие «инфраструктурные нотариусы», которым все равно, что заверять, главное, чтобы формальности были выполнены? Или все же они ожидают от специалистов реальных советов о том, что делать с проектом и как это осуществлять наиболее оптимальным образом? Такой подход, естественно, существенно улучшит качество проектов, которые готовятся государством. Оборотная сторона состоит в том, что властям придется отказываться от некоторых из тех, что были ранее заявлены, и для отдельных чиновников это может быть болезненно.

Правда, многие консультанты в этой сфере уже привыкли (а некоторые по-другому и не работали никогда) к работе в формате «обосновальщиков», и быстро выяснится, что к иному формату они, наверное, и не готовы. Но со временем на их место придут новые, более конкурентоспособные.

Вместе с тем существующие на рынке промоутеры инфраструктурных инвестиционных проектов, амплуа которых мы обсуждали ранее, занимают обычно более твердую позицию, чем «обосновальщики», и приносят значимую пользу проектам. Проблема лишь в том, что таких промоутеров проектов еще меньше, чем качественных консультантов, а количество проектов, которые они в состоянии отработать, относительно невелико. Это явный «рынок продавца», и предложений, поступающих им, гораздо больше, чем их возможности, что тоже не играет на руку развитию рынка.

Количество и качество инструментов

Одной из причин наличия относительно небольшого числа подготовленных проектов на рынке – проблема качества применяемого инвестиционного инструментария. Да и количества доступных рынку инструментов, которыми мог бы быть структурирован тот или иной проект, конечно же недостаточно. Не существует в принципе многого из того, что характеризует цивилизованный рынок инвестиций в инфраструктуру и ГЧП.

Своеобразная программа стимулирования рынка должна включать анализ и корректировку законодательства, вполне предметные и измеримые меры по повышению доверия между государством и частным бизнесом в такого рода проектах. Одновременно с этим государство должно и брать на себя, и добиваться от частной стороны принятия более весомых обязательств.

В качестве краеугольного камня стоит иметь в виду необходимость перехода от конкуренции финансовых институтов к конкуренции финансовых инструментов, а также расширение механизмов структуризации проектов, причем не ограничиваясь, например, параллельным конкурентным финансированием. Необходимо введение постпроектного анализа проектов и комплекса монетарных и немонетарных мер, содействующих повышению экономической мотивации для инвесторов и кредиторов.

Такая программа должна включать реализацию институциональных изменений. Поддержка инфраструктурных проектов может быть синхронизирована с государственной поддержкой развития фондового рынка и связана с общим подходом, направленным на демонополизацию и расширение количества потенциальных участников.

Проблемой является также то, что называется нормативной десинхронизацией. Различные инструменты и нормы права содержат значительное количество коллизий, которые не позволяют их использовать с максимальной отдачей. Принимая законы, мы зачастую забываем, что они должны работать не сами по себе, а в связке с иными. Поэтому, развивая новые инструменты, не стоит забывать о необходимости одновременной корректировки нормативной базы, которая позволит уже существующим нормам законодательства работать более слаженно.

Естественно, также необходимо развитие операционных механизмов поддержки проектов, включая, например, вопросы хеджирования валютных рисков и иные упомянутые и опущенные в настоящей книге инструменты.

Государство также может (а скорее всего, даже должно) содействовать созданию финансовых институтов с компетенциями в сфере инфраструктуры и ГЧП.

Стоит проанализировать опыт иностранных коллег, наложить его на итоги реализации отечественных проектов и принять наконец решения о создании тех или иных новых институтов рынка, например специализированного инфраструктурного банка развития, револьверного фонда, кредитного агентства, иных. Но вне зависимости от того, какие будут приняты (если, конечно, будут) институциональные решения, точно стоит иметь в виду, что новые институты должны быть созданы вовсе не в качестве дополнительного канала распределения федеральных средств. Их ключевая задача – запуск новых «умных» инструментов развития, которые являются более востребованными в настоящий момент на рынке.

Разрабатывая новые инструменты будущего рынка, не стоит забывать о дне сегодняшнем. Тех инструментов, которые есть уже сейчас, вполне достаточно для того, чтобы реализовывать гораздо большее количество проектов, чем то, что делается. Те, кто в рынке, кажут вам, что, конечно, хотелось бы больше различных инструментов, но те, что есть, вполне позволяют им реализовывать проекты, и делать это весьма успешно.

Другое дело, что если власти хотят тотального расширения списка вовлеченных участников и квантового скачка в количестве реализуемых проектов, то, конечно же, без существенного расширения списка доступных инвестиционных инструментов не обойтись. Даже уже сейчас многие потенциальные проекты, если навскидку они и не выглядят как проекты, лежат под ногами, и их можно просто брать и делать.

Вне зависимости от того, по каким направлениям будет развиваться рынок, он вряд ли останется в равновесном состоянии. В любом случае одни претенденты на роль лидеров сойдут с дистанции, появятся новые игроки, а некоторые из ныне действующих активных игроков быстрее остальных адаптируются к новым условиям и смогут взять новую стратегическую высоту в текущих, может, и не очень быстро, но кардинально меняющихся условиях и форматах развития различных видов инфраструктуры в нашей стране.

Список инструментов, которыми необходимо дополнить отечественный рынок инвестиций в инфраструктуру и ГЧП, весьма значителен. Нам пока многого чего не хватает из числа инструментов, применяющихся на иностранных рынках. Такое положение дел существенно сокращает количество желающих принимать участие в такого рода проектах и значительно увеличивает сроки запуска каждого конкретного проекта.

Целевые сборы

Необходимо рассмотреть возможность формирования новых источников и механизмов финансирования, а также значительную модернизацию формально действующих, таких как целевые сборы, инфраструктурная плата пользователей, инфраструктурные составляющие в тарифах и их аналоги.

Например, в рамках инициированного Белым домом проекта, который на рынке известен как проект «МАУ – Московский авиационный узел: Внуково, Домодедово, Шереметьево», была детально проработана возможность внедрения в некоторых типах инвестиционных проектов инфраструктурного сбора по примеру некоторых иностранных аналогов. Финансовая модель концессионных соглашений, которая была подсчитана для каждого аэропорта в отдельности, показала, что внедрение такого сбора существенно улучшало экономику проектов и для частной стороны, и для государственной. Применяться же инфраструктурный сбор может не только в отношении аэропортовой и/или аэродромной инфраструктуры.

Достаточно давно заинтересованными ведомствами обсуждается и возможность внедрения принципа «почтовой марки» в отношении инфраструктуры железнодорожного транспорта. Его внедрение могло бы оказать позитивное влияние на объем инвестиций, целевым образом направляемый на «расшитие» тех или иных узких мест и расширение пропускной способности.

Офтейкерские соглашения

Одной из причин полезности внедрения принципа «почтовой марки» указывается отсутствие необходимости подписания грузоотправителями соглашений take-or-pay, что особенно важно в условиях неопределенности спроса на их продукцию.

Вместе с тем стоит также отметить непростую судьбу различных форм take-or-pay соглашений в отечественной практике. С одной стороны, офтейкерские соглашения имеют чрезвычайную важность для соглашений, заключаемых в рамках инвестиционных и ГЧП-проектов. С другой стороны, в некоторых случаях подобные соглашения оформить напрямую бывает не так-то просто, что, впрочем, не отменяет возможности заключения серии соглашений, которые в совокупности могут стать единым офтейкерским документом.

Когда речь идет о будущем потреблении товаров или услуг государственной или муниципальной стороной, то зачастую концессионное соглашение и некоторые его аналоги могут быть практически единственной возможностью принятия властями на себя обязательств на длительный период.

Специализированный инфраструктурный банк

Стоит внимательно анализировать опыт зарубежных коллег, причем не только позитивный, но и негативный. Целесообразно обратить внимание на зарубежный опыт функционирования финансовых институтов с особыми компетенциями в сфере инфраструктуры. Например, возможно ли и целесообразно ли в России создание специализированного инфраструктурного банка по аналогии с некоторыми иными странами? И если да, то какой может быть бизнес-модель такого института развития?

Подобные специализированные банки развития, занятые исключительно в инфраструктурной сфере, есть во многих странах. Более того, те из них, кто раньше воздерживался от подобного шага, также начинают активное движение в этом направлении. Так, официальное информагентство Китая – Синьхуа в середине 2014 г. сообщило о планах по увеличению уставного капитала создаваемого Китаем и рядом других стран Азиатского инфраструктурно-инвестиционного банка (Asian Infrastructure Investment Bank) с $50 до $100 млрд. Новый финансово-кредитный институт должен начать рассматривать проекты уже в 2015 г.

Россия в марте 2015 г. объявила о вхождении в капитал и управленческие органы этого института, который позиционируется как специализированный региональный аналог некоторых иных международных структур, таких как Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Предполагается, что организация будет вкладываться в проекты по всему Азиатскому региону, общая ежегодная потребность в инвестициях в инфраструктуру которого с 2014 по 2020 г. оценивалась Азиатским банком развития в $800 млрд.

Револьверный фонд

Специалистам очевидно, что в России созрела необходимость создания револьверного инфраструктурного фонда. При разумном подходе для государства это может стать одним из кратно наименее затратных инструментов развития, чем иные, но демонстрирующим завидную эффективность. По крайней мере, ряду стран такое удалось.

Так как развитие различных видов национальной инфраструктуры может осуществляться с привлечением федеральных и региональных источников финансирования, ключевая задача – обеспечить синхронизацию проектов на базе единого центра принятия инвестиционных решений. С учетом существующей системы управления и финансирования инвестиционных проектов в инфраструктурных сферах можно создать фонд по отбору и софинансированию важнейших федеральных и региональных проектов (так любимых нами «точек роста») и реализации стратегических решений государства. На канцелярите это могло бы называться, положим, Объединенный фонд развития инфраструктуры (ОФРИ).

Преимущество такого механизма заключается в постоянном реинвестировании вложенных средств. Вырученные средства реинвестируются фондом в новые профильные проекты путем предоставления кредитов, акционерного капитала, из которого спустя время фонд выходит, или гарантий. Реализация такого механизма в России предоставила бы властям возможность инвестировать в развитие инфраструктуры и экономики, минуя всевозможных посредников и сохраняя требования по целевому вложению капитала.

Участие в фондах частных финансовых организаций добавило бы таким инвестициям прозрачности, позволило бы избежать проблем, возникших при «вливании» денег через госбанки в экономику страны во время последнего финансового кризиса. Кроме того, властями всех стран, которые учреждали у себя подобные «фонды фондов», подчеркивалось явное преимущество однократности осуществления инвестиций, а при наличии желания – возможности и вовсе со временем изъятия своего вклада.

Специализированные фонды групп проектов

Инвестиции в проекты субъектового или муниципального уровней могут проходить через специальные фонды развития территорий, создаваемые под определенные наборы будущих проектов. Такие специализированные фонды могут отличаться не только типом финансируемых проектов, но и географическим масштабом деятельности. Некоторые из них могли бы финансировать проекты только в одном крупном городе или регионе, что возможно за счет большого количества проектов. Другие же – охватывать отдельные субъекты РФ или сразу несколько регионов, привязываясь к кластерным или линейно протяженным объектам, например Транссиб, БАМ, ВСМ.

Аналогичный инструмент, кстати, отлично работает и в ЕС. Фонд JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) за последние годы предоставил более €30 млрд в проекты из различных областей развития городской и региональной различной инфраструктуры. При этом фонд не ограничивался собственно инфраструктурой в узком смысле этого термина, а поучаствовал, например, и в инвестиционных проектах в объектах культурного наследия, и в образовательных проектах, основанных на редевелопменте недвижимости для вузов.

Фонды «препарирования» проектов

Традиционная для России проблема, связанная с тем, что на рынок и властями, и частными компаниями выносится недостаточное количество проектов, не уникальна. С необходимостью вкладывать значительное количество средств в разработку проектов на нулевой стадии сталкивались все развивающиеся страны и многие развитые. Мы можем выбрать из списка мер, которые ими уже апробированы, сделав поправку на отечественную специфику.

Один вариант, например, по аналогии с Бразилией, – создание национального project preparation fund[70], который берет на себя значительную часть финансирования той самой нулевой стадии. Другой вариант, используемый иными странами BRICS, основан на частной инициативе и подразумевает нормативное и иное немонетарное стимулирование становления аналогичных по своему характеру, но частных по составу используемого капитала посевных инфраструктурных фондов.

Тем или иным способом, но России придется решать проблему существенного увеличения количества проектов, которые одномоментно готовятся властями к вынесению на рынок.

Нормативное стимулирование создания таких фондов, которые берут на себя инициативу по инвестированию в «нулевую» стадию подготовки проектов, могло бы решить одну из важнейших проблем отечественного рынка. Государство объективно не может тратить столько денег, сколько необходимо для качественного структурирования всех возможных и потенциально привлекательных проектов. Средств хватает только на единицы. Частные же инвесторы не хотят вкладываться в проекты на стадии идеи. Большинство из них имеет формальные или фактические ограничения для того, чтобы входить в проекты на такой расплывчатой стадии, как базовая разработка проекта. Поэтому для принятия финансового или управленческого решения необходим уже структурированный продукт.

Такие посевные фонды в мире становятся абсолютно легальными финансовыми «посредниками» между властями и инвестиционным рынком, финансируя трансформацию потенциально интересных идей в реальные проекты, которые могут быть размещены на рынке через конкурс или без него. Да, некоторые из таких разрабатываемых проектов в итоге окажутся нежизнеспособными (что можно понять во многих случаях только в процессе инвестирования в его структурирование), некоторые, наоборот, будут даже более интересными, чем предполагалось. В том числе ввиду этих нюансов (никогда не знаешь, где найдешь, где потеряешь) посевные фонды на инфраструктуру традиционно относят к категории венчурных.

Инфраструктурное кредитное агентство

Вариантом создания эффективного механизма финансирования широкой номенклатуры объектов и проектов инфраструктуры может быть инфраструктурное кредитное агентство (ИКА). По аналогии с иностранными примерами ИКА может оказывать следующее виды поддержки инвестиционным проектам: предоставление гарантий по кредитам для реализации проектов; принятие на себя части рисков при финансировании проектных компаний и консорциумов; страхование кредитов, предоставленных для реализации инфраструктурных проектов частными финансирующими организациями.

Справедливости ради стоит отметить, что в других странах нечасто выделяют ИКА в самостоятельные структуры. Вместе с тем определенная «целевая» статья с подобными пунктами расходов и задачами иных институтов развития присутствует практически всегда. Слишком уж специфическая и масштабная деятельность. И даже те страны, которые не практиковали создание ИКА ранее, в последние годы весьма активно прорабатывают возможность внедрения такого инструмента в систему институтов развития.

Связанные кредиты, предоставляемые банками под гарантии ИКА, могут стать одними из источников долгосрочных ресурсов для частных инвесторов в инфраструктурных проектах. В результате выделения гарантии по кредиту банк, предоставляющий основной объем старшего долга, получит снижение рисков. В случае обеспечения страхования 85–100 % экономических и политических рисков финансирующего банка можно рассчитывать на существенное смягчение условий кредита по срокам и стоимости.

Главным условием получения гарантий ИКА для финансирующего банка могло бы стать наличие у клиента подписанного концессионного соглашения или его аналога по проекту, реализуемому в соответствии с планами властей.

Общая неразвитость финансово-инвестиционной инженерии

Возможно, одной из наиболее значимых проблем современного российского рынка была избалованность предыдущими тучными годами. Используемые инвестиционные схемы в большинстве своем были просты и очевидны. Никто не хотел тратить время на более сложные способы структурирования. Да и зачем, если и без этих «умностей» обеспечивалась высокая норма доходности. Но в последние четыре-пять лет в инфраструктурных проектах такая логика все меньше и меньше срабатывала. Соответственно, было проще (и с краткосрочных позиций даже эффективнее) такими проектами вообще не заниматься.

Вместе с тем в большинстве своем именно сложноструктурированные проекты придавали импульс таким весьма непростым финансово-инвестиционным формам, как проектное финансирование, проектное финансирование с государственным плечом, ГЧП, концессии и их всевозможные аналоги и производные.

На настоящий же момент можно констатировать, что время традиционных решений в экономике и бизнесе, скорее всего, уже закончилось или быстро заканчивается. Но ни специалистов, умеющих разбираться в сложных организационных и правовых вопросах современной финансовой и инвестиционной инженерии, ни инструментов, ни институтов в необходимом количестве нет. А ведь совпадение этих трех факторов на иных рынках приводило к существенному и наглядному прогрессу, осязаемому на горизонте одного поколения.

В нынешний экономический цикл страна входит с неподготовленной инфраструктурой инвестиций в инфраструктуру. В том случае, если настрой федеральных властей на ее ускоренную модернизацию сохранится, то создавать ее придется стахановскими темпами.

Иные инструменты и возможности

Некоторые из уже существующих на рынке инструментов, такие как общие фонды банковского управления, небанковские кредитные организации, акционерные и паевые инвестиционные фонды, могут быть приспособлены для нужд инфраструктурного рынка. Правда, они и в своих традиционных сферах не показывают пока существенной эффективности, но это вопрос лишь деблокирования нормативных ограничений, в которых они существуют.

Не развиты в нашей стране возможности использования различных типов инвестиционных фондов. Иностранные инфраструктурные фонды не присутствуют на территории России, хотя все предыдущие годы они заявляли о значительном интересе к отечественной инфраструктуре. Проблема состояла не только в малом количестве проектов, но и в том, что они могли инвестировать только через ограниченное количество инструментов, подавляющей части которых у нас просто не существовало как класса.

Иные фонды, например так называемые фонды private equity[71], инвестирующие, в отличие от инфраструктурных фондов, не в проект, а в капитал компании-исполнителя, не особо интересовались отечественными компаниями, занятыми на рынке инфраструктуры, по многим причинам. В числе первых – ввиду того, что рынок в этой сфере был и есть чрезвычайно узкий, а компании-исполнители находились в слишком большой зависимости от крупных контрактов и не демонстрировали диверсифицированного бэклога.

В России было несколько попыток создать специализированные фонды, работающие на рынке инфраструктурных проектов. Такой фонд пыталась «поднять» в свое время легендарная «Тройка-Диалог», но, видимо, рынок был совсем еще в зачаточном состоянии. После этого совместными усилиями австралийского специализированного инфраструктурного игрока – Macquarie, отечественных «Ренессанс Капитала» и Внешэкономбанка был создан Macquarie Renaissance Infrastructure Fund[72]. Несколькими годами позже появился квазигосударственный Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ), который также имеет значительный аппетит к инфраструктурным проектам.

Все эти фонды сталкивались с теми же ограничениями на рынке инфраструктуры, что и иные инвесторы: малое количество проектов, в которых можно инвестировать, а инвестиционные декларации фондов запрещали вложения на нулевой «посевной» стадии проектов. Да и логически это понятно, поскольку тогда был бы уже другой вид бизнеса.

А вот фонды, ориентированные на операции на рынке подготовки проектов, чрезвычайно востребованы и могли бы генерировать существенную доходность, одновременно с этим выполняя важную функцию развития рынка, расширяя количество и улучшая качество проектов, выносимых на него.

Проблемой, правда, также является и то, что квалифицированных «потребителей» финансов, которые и предлагаются фондами, тоже не очень-то много. Частные компании пока не демонстрируют понимания механики и специфики работы фондов и знания нюансов, как должны быть структурированы проекты для того, чтобы быть успешно профинансированы ими.

В книге вообще и в настоящей главе в частности приведены только некоторые примеры того, в каких направлениях можно было бы «дополнять» отечественную инфраструктурную сферу. Вместе с тем, если сравнивать с зарубежными рынками, то список решений, которые предстоит принять, и действий, которые предстоит совершить, весьма значительный.

Необходимо будет еще и рационализировать решения, предлагаемые рынку инфраструктуры по части различного рода ценных бумаг, вопросов налогообложения, земли, финансовых инструментов, залогов, процедур, расширения списка возможных объектов, и многие иные.

Фундаментальное ограничение – информация и статистика на рынке инфраструктуры

Стоит признать, что на настоящий момент в нашей стране не существует сколько-нибудь достоверной статистики о том, каковы инвестиции в инфраструктурные проекты. Нет релевантных данных по таким вложениям не только со стороны частного сектора, но и государственного.

Наиболее простое объяснение этой проблемы состоит в том, что невозможно вести точный учет без однозначного определения, что стоит считать собственно инфраструктурой. Как определить те или иные виды инфраструктуры? Например, являются дома престарелых элементами социальной инфраструктуры России или все же медицинской?

И вообще, кто сказал, что это вообще инфраструктура, ведь даже это некоторые подвергают сомнению. С точки зрения одного конкретного проекта – это избыточный терминологический спор, проект можно просто взять и сделать, не вникая в нюансы. А вот с точки зрения анализа динамики всего рынка это важно.

Вместе с тем такое объяснение не может претендовать на достаточную глубину. Нет классификации отраслей, нет единой методологии учета, нет данных с разбивкой по отраслям и сегментам. У поставщиков отсутствует универсальность даже скудной информации. В итоге показатели не всегда вообще сопоставимы между собой.

Как следствие, это приводит к невозможности накопления «актуарной» сравнительной информации для того, чтобы оценивать эффективность тех или иных вложений, делать стратегические и тактические выводы о большей эффективности тех или иных моделей инвестиций, затруднено качественное прогнозирование и планирование.

Даже базовые показатели сравнительного расчета совокупных вложений государства в инфраструктуру и частного сектора тоже невозможно более или менее точно оценить. Такой подход, мешающий в кучу разные схемы, модели, источники, способы инвестиций, приводит в итоге к невозможности организовать качественный мониторинг и контроль на национальном уровне, а в конечном счете – и к проблеме накопления знаний и данных в целях подготовки и реализации будущих проектов. Причем эта проблема касается не только национального уровня, но и каждого отдельного российского региона.

Почему важны статистика и информация?

Почему так важно наладить поток качественной аналитической и статистической информации, выпускаемой на рынок, полагаю, более или менее понятно. В основе любого инфраструктурного инвестиционного проекта лежат расчеты, основанные на первоначальных «полевых» данных. Сколько проезжает автомобилей по данному участку дороги? Сколько из них едут транзитом, а сколько имеют конечный пункт назначения на данной трассе? Сколько зерновозов проехало к морскому порту? Сколько людей прошло через аэропорты или ж/д вокзалы? Сколько электроэнергии было передано по магистральным сетям именно на данном отрезке сети? Эти и иные вопросы, которые представляют только лишь вершину статистического айсберга, чрезвычайно важны для любого моделируемого проекта.

На настоящий момент для каждого из потенциальных проектов данные собираются индивидуально, в большинстве случаев не содержат исторической ретроспективы и основаны на слишком уж большом количестве предпосылок, определяемых экспертным путем. А это все-таки фундамент экономики любого проекта.

Залог эффективности развития рынка – возможность получить предварительные данные до того, как будет принято решение ввязываться в структурирование конкретного проекта. Кто-то пробовал получить точные, а главное, детальные данные в той или иной сфере? В большинстве случаев получаем информацию, которая не имеет «прямого действия», ее нужно слишком долго уточнять, детализировать и анализировать.

В итоге выходит, что вы можете получить статистическую картину потенциального проекта лишь только после того, как ввяжетесь в него. А это уже означает необходимость в излишних расходах, которые зачастую и останавливают потенциальных интересантов.

Кроме того, инициатор проекта, вынужденный действовать таким путем, в большинстве случаев выбирает вовсе не самый эффективный проект, а тот, который ему показался эффективным. Он же по-настоящему еще не знает, что кроется за теми предварительными данными, которые он получил. А уже вложившись в их уточнение и анализ, в дальнейшем предпочтет работать с этим проектом, а не сравнивать его с иными, поскольку для такого сравнения ему необходимо пройти весь путь фактически заново.

Во многих странах такое ограничение доступа заинтересованных участников рынка к статистической информации было признано одним из важнейших ограничений развития рынка. В нашей стране ситуация еще не столь остра, но зависимость от отсутствия «полевой» информации становится все более и более заметной, перерастая постепенно в проблему.

Наши иностранные коллеги выбирали одно из двух направлений дальнейшего разрешения этой проблемы. Первый – двигаться путем государственных инвестиций в создание и развитие различных информационно-аналитических систем, которые бы выполняли подобную задачу. В большинстве случаев результатом были чрезмерные расходы и получение неклиентоориентированных инструментов, которые, как правило, не могли в значительном объеме выполнять поставленные перед ними задачи. Кроме того, во многом они были не синхронизированы между собой. Но, конечно, это лучше, чем ничего.

Другой путь состоял в том, чтобы перевести решение проблемы статистики и информации на рынке в формат самостоятельной инвестиционной задачи или их череды. При реализации такого подхода рождалось определенное количество проектов, основная задача которых состояла в том, чтобы удовлетворять потребности рынка и государства в получении информации и статистики на рынке инфраструктуры.

В ряде случаев качество работы таких систем было таково, что национальные органы статистики отказывались от самостоятельного сбора подобной информации, заключая долгосрочные договоры на поставку информации с частными компаниями.

Россия на настоящий момент также находится на развилке. Потребность в статистике такова, что ее отсутствие уже постепенно становится ограничителем рынка. В любом случае проблему необходимо решать в ближайшее время.

Каким из двух подходов власти воспользуются на данном этапе развития рынка, наверное, сейчас даже неважно. Естественно, более предпочтителен второй вариант, но если не будет выбора, то на ближайшие год-два вариант № 1 тоже сгодится, поскольку это точно лучше, чем ничего.

Если же думать о перспективе на лет пять – десять вперед, то, учитывая расходы, которые необходимо нести на создание и наполнение таких систем, их постоянный апгрейд, а главное – необходимость создания клиентоориентированных баз знаний (вне зависимости от того, является клиентом государство или частный сектор), актуарных данных и статистики, перевод этих потребностей в формат инвестиционных проектов, конечно, гораздо более эффективен.

Оптимизация КПД госинвестиций: отделение зерен от плевел

Мы постоянно говорим о том, что уровень вложений в отечественную инфраструктуру существенно перекошен в сторону государственных инвестиций, но не установлено определенного соотношения, признаваемого в качестве разумного индикатива, к которому необходимо стремиться. На большинстве иных рынков, так или иначе, такой уровень соотношения между публичными и частными инвестициями в инфраструктуру обозначается.

В начале 2015 г. ЕС заявил о корректировке своего подхода к инвестициям в инфраструктуру стран Европы. Основная идея состоит в том, что необходимо мобилизовать частный капитал на вложения в соответствующего рода проекты, особенно на фоне избыточной ликвидности финансовых и иных инвесторов и постепенного износа инфраструктуры, построенной в предыдущие годы.

Считалось, что соотношение государственных и частных инвестиций, смешиваемых в одном проекте, составляет в среднем 1:2,5–3. Целевой ориентир, которого планируется достичь в обозримой перспективе, составляет 1:5. Обращаю внимание на тот факт, что это усредненные цифры. Некоторые российские проекты демонстрируют даже лучшие показатели, но в среднем «счет на табло» удручающий.

Европейский союз создает Европейский фонд стратегических инвестиций под управлением Европейского инвестиционного банка[73]. Формально, создание фонда не требует выделения каких-либо дополнительных средств европейскими странами, речь идет о более целевом перенаправлении уже существующих потоков. Вклад Еврокомиссии ограничивается €5 млрд стартовых инвестиций, еще €16 млрд предоставляется в распоряжение фонда в виде еврогарантий. Задача таких финансов – минимизация рисков и страхование инвестиций на первоначальном этапе проекта. Совместно с фондом управляющий им ЕИБ берет на себя функцию предоставления дополнительного финансового плеча в проекты в совокупном объеме €63 млрд.

Поскольку индикативная цель фонда – привлечение пятикратного частного финансирования на свои вложения, то выходит, что частные спонсоры должны поучаствовать в проектах на гигантскую сумму, которая будет проинвестирована в европейскую инфраструктуру, в общем и так находящуюся на весьма неплохом уровне.

В лучших традициях кейнсианского подхода европейцы считают, что инвестиции в инфраструктуру – оптимальный способ «разбудить» экономику и заставить ее двигаться вперед, причем еще и разделив риски такого процесса с частной стороной.

Россия также может воспользоваться аналогичными европейскими или южноамериканскими рецептами, в соответствии с которыми стоит отделить проекты, имеющие внебюджетный потенциал, от остальных, высвобожденные средства направить на социальные или иные неокупаемые проекты, а остальные запустить на внебюджетных началах, соинвестируя совместно с частными игроками, установив целевой порог ожиданий по соотношению публичных и частных вложений.

Переводя на язык отечественных бюджетных процедур, можно сказать, что федеральным и региональным властям, возможно, стоило бы предпринять усилия по внедрению более проектоориентированного подхода к формированию бюджетных трат, предусматриваемых ФЦП и ФАИП. Ни для кого не секрет, что формирование госпрограмм зачастую, несмотря на все дежурные заверения, происходит без реальной взаимоувязки между государственными и частными средствами, инвестируемыми в смежные проекты. Формальные документы вроде соглашений о намерениях могут при этом заключаться, но никаких юридических обязательств не вызывают. О долговечности таких конструкций, наверное, говорить не приходится, поскольку живут они до первого политического «встречного ветра».

Выходит, что реальное соотношение между государственными и частными инвестициями удручающе перекошено в сторону первых. Власти в большинстве случаев вынуждены просто покрывать объем средств, необходимый для создания той или иной инфраструктуры, из кармана налогоплательщиков. А могли бы предоставлять только часть денег – своеобразное стартап-финансирование, условие которого в том, что остальные вложения будут со стороны частных компаний. В таком случае одной и той же суммы хватило бы на запуск большего количества проектов.

Кроме того, государство заинтересовано в том, чтобы увеличивать поток проектов, поставляемых на рынок. Способов не так уж и много. Или выделять значительные средства на нулевую стадию подготовки проектов для вынесения на инвестиционный конкурс. Это будет означать выделение бюджетных ассигнований на эти цели минимум раз в сто больших по сравнению с пиком подобных расходов 2012–2013 гг. И это не просто звучная фраза или красивая цифра, а реальная потребность, причем подсчитанная исходя из минимальных ожиданий.

Другой вариант – подогревать и стимулировать частную инициативу в этой сфере, например создание посевных венчурных фондов (фондов препарации проектов). Ну, или находить какой-то компромисс между двумя этими опциями.

Таким образом, разделив проекты на полностью коммерческие, социальные и частично коммерческие, введя проектный подход к формированию ФЦП и ФАИП, обязав и в их рамках заключать юридически обязывающие соглашения, стимулируя вывод на рынок кратно большего количества проектов, «доживающих» до стадии конкурса, можно будет говорить о том, что минимально необходимые изменения в части бюджетной политики совершены.

ГЧП: между приватизацией и госкапитализмом

Стоит иметь в виду, что зачастую складывается ситуация, при которой власти понимают, что с содержанием или развитием того или иного объекта нет возможности по совокупности причин справиться своими силами. В таком случае возникает дилемма: оставить проблему до лучших времен или приватизировать объект. В последнее же время все чаще случается так, что возможность заключить концессионное соглашение начинает рассматриваться как вполне действенная альтернатива приватизации.

Размышляющие об этом чиновники в основном фокусируют свое внимание на том, что не происходит перехода права собственности – имущество и земля по-прежнему остаются государственными или муниципальными. Частная компания проинвестирует в предмет соглашения в достаточно сжатые сроки, поэтому можно относительно быстро предъявить функционирующий «результат» принятого решения. Кроме того, посредством внебюджетных инвестиций имущество приводится в порядок, начинает по-новому функционировать, как следствие растет его капитализация на тот случай, если в перспективе будет все-таки принято решение о его приватизации. По совокупности этих и ряда иных причин мнение о том, что в отечественном праве и практике существует инструмент, который может быть вполне убедительной альтернативой приватизации, постепенно занимает все более значимое место в рассуждениях чиновников из числа тех, кто имеет опыт работы с инструментарием ГЧП.

Поскольку, по большому счету, не изобретено каких-то иных вариантов привлечения частных инвесторов кроме приватизации или концессии (включая и некоторые из квазиконцессионных форм), то в мире ГЧП считается менее «болезненным» решением для властей в том числе еще и потому, что, например, концессионным соглашением могут быть установлены различные KPI, ограничения и иные условия, которые находят свое отражение в условиях соглашения и позволяют государству сохранять значимое влияние на развитие объекта, не оставляя таковое на полное усмотрение частной стороны, как в случае с классической приватизацией.

Блокираторы и ускорители рынка

В постоянных дискуссиях о том, каких именно инструментов не хватает отечественному инфраструктурному рынку, не стоит забывать о том, что, как и на любом другом рынке, стоит уделять внимание не только тому, какими новыми инструментами и институциями придать импульс развитию, но и какие именно блокираторы рынка стоит ограничить в своем влиянии на него.

Практически любой человек умеет бегать с той или иной скоростью. Но бессмысленно предлагать ему приз за быстрое прохождение дистанции, если у него гири на ногах. Даже при огромной воле к победе двигаться он станет очень медленно. Для начала все же нужно снять ограничители, и после этого «призовая» мотивация за скорость будет более уместна.

Например, одни только вопросы с выделением земли чего стоят! Да, концессия – практически единственный инструмент, где нет проблемы с выделением земли в том смысле, что не нужно отыгрывать отдельный конкурс. Все основные вопросы, связанные с земельными участками, включены в текст концессионного соглашения. Но все остальные процедуры идут своим чередом и по обычным нормативам. В итоге не редкость, когда после подписания концессии земля предоставляется концессионеру с задержкой в один-два года. Справедливости ради стоит отметить, что иногда таких проблем нет вовсе и все проходит достаточно быстро. Необходимо исключить элемент неопределенности и сделать так, чтобы такое развитие событий было закреплено на уровне законодательства и административных регламентов.

Предстоит решить значительное количество и иных вопросов, которые являются ограничителями для ускорения инвестиций в инфраструктуру в России. Кроме скорости изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, и в целом вопросов, касающихся смягчения ограничений по процедурам распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, передачи прав собственности на землю или прав аренды на срок более десяти лет, предстоит найти решения по целому спектру иных вопросов.

Например, дальнейшая детализация процедур распоряжения государственной собственностью или сбора доходов от ее использования. Или смягчение ограничений по выпуску новых акций и облигаций частной стороной, по кредитным линиям, предоставляемым частной стороне. Или определение и поддержка различных инициатив по содействию в привлечении финансирования.

Отдельного упоминания стоит проблема нормативов строительства. Копий вокруг этой темы сломано столько, что уже не всегда понятно, как проблему описать наиболее оптимально. Но, несмотря на все обсуждения, воз и ныне там. Нормативы на строительство «советского» образца отнюдь не стимулируют применение новых технологий и инновационных решений при возведении новых объектов.

Однако именно такие технологии – возможность сокращения расходов в процессе последующей эксплуатации, а зачастую уже и во время строительства и, соответственно, капитального или текущего ремонта. Когда эксплуатация не входит в периметр проекта, наверное, с этим можно примириться, но сущность ГЧП и иных проектов инвестиций в инфраструктуру состоит как раз в том, чтобы стараться включать в общую конструкцию проекта и эту стадию. И жизненная важность включения в проект возможности использования новых технологий на этапе проектирования или строительства становится гораздо более заметной.

К сожалению, ввиду косности российского строительного рынка зачастую разрешенная отечественным законодательством возможность применения специальных технических условий в строительстве уникальных и нестандартных объектов не получила должного распространения.

На фоне этого проблему усугубляет тот факт, что ФАУ Главгосэкспертиза (ГГЭ), которая по законодательству должна утверждать все проекты, не видит на своих «радарах» особой разницы между проектами, которые реализуются за бюджетный счет или частно-государственный.

Такой универсальный подход сильно отражается на рынке, поскольку реализовывать проекты без одобрения ГГЭ невозможно, а получая такое согласование, которое не вполне соответствует инвестиционной конструкции проекта, приходится его существенно усложнять или терять значительное количество времени.

Например, ГГЭ «на входе» объявляет о том, что одобряются проекты только в том случае, если в ФЦП предусмотрена полная сумма государственных инвестиций. Но ведь существо инвестиционных проектов ГЧП как раз и состоит в том, чтобы обеспечить софинансирование проекта из различных источников, а не только государственных. Но делается-то это после проведения конкурса. Соответственно, в таких проектах никак нельзя продемонстрировать наличие запланированного полного объема бюджетных средств при внесении проекта в ГГЭ.

Или ситуация, при которой осуществляется де-факто конкурс, содержащий в своих условиях и отбор оптимальных технических решений, также проходит через одобрение ГГЭ не совсем гладко. Значительные сложности возникают и в том случае, когда необходимо согласовать инвестиционный проект, который сразу включает в себя стадии проектирования, строительства и эксплуатации. Если же концессионный или иной конкурс ГЧП проходит в формате, предполагающем перенесение подготовки проектной документации «вправо» после даты конкурса, то есть в обязательства концессионера-победителя, то к стройке он может приступить только после того, как уже с готовым проектом пройдет ГГЭ. Учитывая сложность этой процедуры, сроки, которые могут потребоваться для получения одобрения, или необходимость значительных изменений в документацию обычно относятся финансирующими организациями (да и самими участниками консорциумов) в раздел «существенные риски».

Естественно, в том случае, если проекту предстоит получать одобрение не на уровне ГГЭ, а региональных госэкспертиз, то де-юре проблем, конечно, не меньше, но де-факто оно проходит чуть более гладко, поскольку у них чуть больше времени и свободного ресурса для того, чтобы изучить особенности проекта, порожденные самой природой ГЧП.

Тренд последнего времени состоит в том, что количество инфраструктурных инвестиционных проектов, не связанных с созданием значительных объектов основных средств, нарастает. В них и вовсе нет особых проблем, связанных с государственной экспертизой.

Указанное, впрочем, не означает, что не стоит тратить сознательные и целенаправленные усилия властей на то, чтобы ввести в деятельность государственных экспертиз специальные процедуры, которыми они должны пользоваться при рассмотрении проектов ГЧП.

Фейсконтроль клуба инфраструктуры

Как мы видим, отечественным властям и бизнесу предстоит еще большая работа по созданию различных новых механизмов, институтов, процедур. Основная задача таких действий – увеличить количество проектов, которые поставляются на рынок, и существенно расширить не только линейку инструментов инвестирования, но и круг потенциальных инвесторов в подобного рода проекты и исполнителей.

Предстоит многое – от внедрения различных форм коллективных инвестиций до расширения линейки инвестиционных схем, которые доступны по действующему законодательству тем, кто хотел бы принять участие в таких проектах в разных амплуа.

Перечислять необходимые изменения можно очень долго. Но очень метко выразился один мой приятель: «Надо сильно ослабить фейсконтроль на вход инвесторов в инфраструктурный клуб хотя бы потому, что он пока полупустой. А вот требования к проектам и их внешнему виду можно и повысить».