Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт
Вариаций бывает огромное множество. Менеджерам или чиновникам необходимо отчитаться руководству о том, что инвестор практически найден, сроки соблюдены и это не беда, что проект еще не до конца структурирован. Ведь спонсор уже есть. Но на самом деле так не бывает. Только первый транш (или как минимум жестко обязывающее соглашение) подтверждает статус спонсора как спонсора. До этого он лишь выразивший интерес к проекту финансист. С точки зрения управления ожиданиями именно такое его восприятие является единственно продуктивным.
Мы говорили о том, какие меры разумной предосторожности стоит соблюдать в переговорах с потенциальными финансовыми спонсорами проектов. Однако медаль имеет и обратную сторону. Значительное количество проектов появляется мертворожденными, не имеющими шансов на получение финансирования именно из-за пороков рождения, а их инициаторы, не зная этого, продолжают тратить энергию и усилия на их развитие.
С самых первых дней начала структурирования проекта необходимо взаимодействовать с широким кругом всевозможных спонсоров. Общаться стоит еще со стадии кристаллизации контуров проекта и предварительного инвестиционного меморандума с максимально широким количеством потенциальных спонсоров из различных кластеров – банками, госбанками, фондами, МФИРами и всеми остальными.
Да, в процессе получения от них обратной связи придется проходить определенные точки бифуркации и, выбирая то или иное направление пути, отрезать отдельные сегменты целевой финансовой аудитории.
Например, МФИРы накладывают такие ограничения на процедуру проведения инвестиционных конкурсов и форматы участия государства, к которым в значительной степени нечувствительны не только отечественные госбанки, но и большое количество западных фондов, а тем более азиатских. И только в постоянной коммуникации с потенциальными спонсорами, нарастающей по мере продвижения в структурировании проекта, можно сделать проект «банкуемым» в будущем.
Одна из ключевых ошибок в процессе подготовки проектов состоит в том, что инициатор структурирует его так, как он его видит, понимает и считает разумным организовать, после чего то, что у него вышло, пытается «продать» финансовому рынку. Такой подход является столь же бессмысленным, как и маркетинговые действия со стороны финансового рынка, описанные ранее. С той лишь разницей, что деньги остаются по-прежнему у финансистов, а не перетекают в проект.
Подавляющее большинство весьма качественных на первый взгляд идей, которые могли бы стать проинвестированными проектами, не становятся таковыми именно по этой причине. Проект структурируется полностью, а потом то, что родилось, предлагается к инвестированию для рынка. Но так тоже не бывает. Даже если спонсор проекта и его инициатор считают, что проект можно будет дальше реализовывать, то его приходится переделывать неоднократно.
В итоге имеем ситуацию, при которой большинство «проектов» появляются на свет с родовыми травмами, несовместимыми с инвестициями. Меньшинство – требуют неоднократных переделок. И только малое количество проектов в процессе своего инкубационного периода находятся в постоянной взаимосвязи с финансовым рынком и рождаются готовыми к финансированию с его стороны.
Именно эти проекты порождают конкуренцию не только между классами спонсоров, но и между различными финансистами внутри одного класса.
Обычно такой подход не вполне принимается теми участниками рынка, которые только первый раз пытаются организовать инвестиции. Только со второго раза (если до этого доходит дело) становится очевидной предлагаемая схема взаимных действий между рынками «держателей» проектов и финансовых спонсоров.
Вместе с тем в этом процессе стоит удерживаться на грани. С одной стороны, не позволять отдельным финансовым спонсорам распространять излишнее влияние на инициатора проекта и структурирование самого проекта, а с другой – постоянно коммуницировать с широким кругом спонсоров, чтобы сделать проект максимально интересным значительному числу инфраструктурных инвесторов. Постоянно узнавайте требования, мнения, оценки, общайтесь, обсуждайте, корректируйте проект, но не переходите грани и ведите переговоры с рядом структур одновременно.
В противном случае есть риск совершить одну из ключевых ошибок, которые бывают в существенно большем количестве инфраструктурных стартапов, чем это считается нормальным в соответствии с международным опытом. Причем эти ошибки допускают у нас в стране не только федеральные, региональные и муниципальные органы, но и частные компании, которые относятся в том числе и к отечественной бизнес-элите. И в большинстве случаев ошибка эта не вполне лечится на последующих стадиях. Ее можно сравнить с чем угодно. Например, с охотничьей собакой, которая по рождению своему имеет вполне очевидный и значительный потенциал добытчика, но в случае неправильной дрессировки ее практически невозможно потом перевоспитать под нужные обязанности. Так и с выращиванием проекта. Иногда будет проще сделать новый и вынести его на рынок заново, чем переделывать существующую макулатуру. А это сроки, деньги и потеря времени, причем зачастую критическая.
Потенциальных финансовых спонсоров необходимо не допускать до финального формирования контуров проекта. Если кто-то из них получил формальное или эмоциональное преимущество, то, несмотря на то что он не имеет на подготовительной стадии перед проектом обязательств по его фактическому финансированию, оказывает весьма ощутимое давление на структуру проекта и его показатели.
Но ведь финансироваться должен итоговый проект. В будущем его исполняет совокупность подрядчиков. Вам и необходимо сделать такой рыночный проект, который только потом будет профинансирован банками и иными спонсорами. Они финансируют готовый проект. Финансируют по разным схемам, но все-таки итоговых исполнителей.
Если финансовые спонсоры начинают оказывать давление на проект раньше, то они таким образом влияют на то, кто проектировщик, строитель, поставщик оборудования, генподрядчик, а зачастую и оператор будущей инфраструктуры. Для этого они и лоббируют формирование проекта под свои задачи и допустимые ими финансовые ковенанты. Даже если предположить, что, не проведя широких рыночных реально конкурентных отборов, вы и в самом деле выбрали наиболее оптимальное спонсорское решение, то, тем не менее, они должны финансировать именно проект.
В этом и заключается Сцилла и Харибда инфраструктурного проекта: вам необходимо, с одной стороны, подготовить такой инфраструктурный стартап, который будет интересен широкому кругу исполнителей, чтобы вы смогли выбрать наилучший вариант, а с другой – проект не должен быть мертворожденным. Уже на этой стадии необходимо понимать, как именно он может быть проспонсирован, на каких условиях, с какими показателями и кто те структуры, которые имеют интерес к участию во втором отботе – на право инвестирования в инфраструктурный проект.
По мере рождения инфраструктурного стартапа необходимо понимать, что велик риск породить красивый, полезный, эффективный, но совершенно «небанкуемый» проект. Ошибка допускается в самом начале. Грамотное общение с широкими, но специализированными кругами спонсоров поможет изначально сделать его правильным при условии, что он организуется при значительном и детальном учете мнений специализированных финансовых институтов, но не сливается под кого-то из них уже на первых стадиях.
Ведущие инфраструктурные специалисты (все двадцать из них) знают, что в 80–90 % случаев, когда проект затачивался под кого-то, кто заявил на ранних стадиях: «Буду финансировать», – финансирование или не состоялось, или было осуществлено из других источников. Что в контексте подготовки и многочисленных переподготовок проекта примерно одно и то же. Умение проходить с минимальным количеством итераций, кстати, и есть мастерство.
Постоянное и качественное общение с широкими кругами финансовых спонсоров, безусловно, чрезвычайно важный элемент подготовки и запуска инфраструктурного проекта. Без их предварительного и итогового мнения сделать фактический запуск проекта невозможно. Но надо быть готовым к интенсивной и нервной работе в этом направлении.
Глава 24
Общая стоимость владения и распоряжения объектом или проектом
Переформулированный на языке теории информации, принцип «бритвы Оккама» гласит, что самым точным сообщением является сообщение минимальной длины.
«Мы заложники тех вещей, которые накупили», – любит повторять один мой давнишний приятель. И с инфраструктурой дела обстоят так же. Зарубежные примеры показывают нам, что, наделав множество объектов или запустив множество проектов, власти зачастую становятся зависимыми от них.
Ведь все эти больницы, мосты, путепроводы, информационные центры еще предстоит содержать и эксплуатировать. Как быть? Есть простой ответ – просто ничего этого не создавать или создавать очень мало. Кстати, некоторые отечественные экономисты так и предлагают делать. Но по ряду причин такой тупиковый путь развития страны и ее экономики обычно не рассматривается или как минимум вслух не произносится. Остается только ее все же создавать. Но как сделать так, чтобы не стать ее заложником в будущем? Причем необязательно это совсем уж отдаленное будущее.
Для того чтобы понять нюансы проблемы, оглянитесь по сторонам. Самый наглядный пример – жилые дома, которые нас окружают. Все они были построены без учета того, что в дальнейшем могут стать обузой для экономики. Любой, кто профессионально занимается ЖКХ, может легко объяснить, что, будучи построенными в свое время исходя из принципа минимизации первоначальных расходов и скорости строительства, они не соответствуют критериям экономической эффективности.
Например, из-за невысокой энергоэффективности они фактически обогревают не помещения, а внешнюю атмосферу, поскольку потери тепла составляют не менее 30–50 %. Если еще учесть, что это происходит ежегодно, то общие цифры получаются сумасшедшие. Переделать дома практически невозможно, в них живут люди, да и технологически это непросто. Если сделать и удастся, то это снова большие расходы. В итоге выходит, что дом, построенный лет тридцать – сорок назад, который еще не закончил свой жизненный цикл как объект капитального строительства, с точки зрения расходов на его содержание и эксплуатацию стоит огромных денег и за все эти годы многократно превысил расходы на свое создание.
Из-за таких вот объектов ежегодно экономика страны выбрасывает в прямом смысле слова в атмосферу огромное количество частных средств и денег налогоплательщиков. И это происходит повсеместно во многих видах инфраструктурных проектов. В нашей стране, к сожалению, есть много отличных примеров такого подхода, оставшихся в наследство от советского периода. Пока мы только находимся на стадии осознания проблемы, во многом воспроизводя негативный опыт.
Но это не только российская проблема. За рубежом ее признание пришло в тот момент, когда эти страны уже стали «заложниками вещей, которые накупили»: когда стоимость некоторых из непродуманно сделанных объектов инфраструктуры стала зашкаливать за разумные пределы, а ее содержание – перевешивать прямые и производные экономические бенефиты от функционирования.
Полагаю, что проблема заложена в самой человеческой психологии. Мало кто, задумываясь о покупке машины, смотрит не только на ее стоимость, но и рассчитывает всю стоимость владения ею, включая стадию утилизации (ну или перепродажи как в конечном счете способа спихивания на кого-то этой проблемы). Мы смотрим только на текущую цену в автосалоне, не соотнося дальнейшие расходы на нее со своим уровнем доходов, с планами на иные покупки и резервами на непредвиденные расходы. Рано или поздно произойдет, конечно, перелом в экономическом сознании и мы увидим рекламу автопроизводителей, которые будут вещать не о стоимости приобретения, а о том, что совокупные расходы от владения автомобилем в следующие пять лет составят столько-то рублей. Но пока это не так. Нерациональное экономическое поведение преобладает. Оно, кстати, очень умело используется не только промышленными корпорациями, но и некоторыми инициаторами запуска тех или иных инфраструктурных проектов.
Одна из проблем состоит в том, что власти, и не только они, действуют в соответствии с классической «теорией ухудшающегося выбора».
Теория ухудшающегося выбора
Упрощенно ее суть в том, что при осуществлении закупки выставляются такие краткосрочные условия, которые стимулируют участников отбора подавать все более худшее предложение с точки зрения качества, сроков и общей стоимости проекта или объекта, ориентируясь только на сиюминутную цену, фактически соответствующую упрощенно рассчитанной стоимости лишь первого этапа. В итоге выбирается самое дешевое, самое худшее предложение.
Это можно сравнить с покупкой билета на самолет, в котором указаны только стоимость посадки на него и мелким шрифтом информация о том, что итоговую стоимость полета вы узнаете при приземлении, причем даже формула расчета от вас будет скрыта.
Такой подход выявляет варианты, которые выглядят более выгодными в момент покупки, но впоследствии влекут более существенные расходы на эксплуатацию и оперирование, включая различного рода ремонтные работы.
Более того, отечественное законодательство о госзакупках долгие годы было официальным апологетом теории ухудшающегося выбора, которая уже отживала свой век во многих странах. Не уверен, что изменения в госполитике последних лет можно считать разворотом в сторону более рационального подхода, но определенные тренды в федеральной контрактной системе налицо.
Но такова была и есть ситуация с государственными закупками, а в случае с инфраструктурными инвестициями, осуществляемыми в таких формах ГЧП, как, например, концессии, возможность использования более рационального подхода уже «зашита» в саму нормативную базу. Ею можно пользоваться, а можно ее и игнорировать, но сама опция более разумного структурирования в законодательстве предусмотрена.
В контексте теории ухудшающегося выбора может приниматься одно из двух неверных решений. Во-первых, принимается решение исходя из текущей минимальной цены. При этом в жертву приносятся повышенные, иногда кратно, расходы на содержание и эксплуатацию объектов проекта в будущем.
Во-вторых, еще раньше зачастую принимается неверное решение о том, что вообще нужно создавать объект или создавать его именно с такими характеристиками.
Какова разумная логика создания в одном из отдаленных районов огромнейшего спортивного комплекса стоимостью три сотни миллионов долларов? Или роддома за почти 20 млрд рублей. Кто-то вообще анализировал, насколько это необходимо? Ведь количество людей, живущих в ареале доступности этих объектов, таково, что даже если они все вдруг решат сначала пойти на каток, а потом поехать в роддом (ну или наоборот), да еще и пригласить свою родню из соседних регионов, то, скорее всего, в этих зданиях они даже не столкнутся друг с другом. Но оснований для того, чтобы они все туда поехали, не просматривается: качественное профессиональное управление услугами на этих объектах не заложено в расчеты по проекту. Но и при желании все-таки добраться, например, до спорткомплекса могут быть проблемы. Обеспеченность транспортной доступностью такова, что просто невозможно добраться до этого объекта. Выходит, что заполняемость его будет еще меньше.
Аргумент, высказываемый мне губернатором, – развитие детского и юношеского спорта на территории. Допустим. Коллеги из инвестиционной компании подготовили расчет, который наглядно показывает, что если сложить по модели общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР) все расходы, которые понесет регион в обозримой перспективе, то можно было бы отобрать всех молодых спортсменов региона, а не только лучших. Более того, их можно было бы постоянно возить чартерами, обеспечивая оплату школы, проживания, спортивных тренировок, инвентаря, периодических перелетов к родителям или родителей к ним.
При этом заниматься спортом в таком случае им пришлось бы в Сочи, Крыму или на Лазурном Берегу (правда, тогда жить не на первой линии). Но и это еще не все. На оставшиеся средства можно было бы построить пять с половиной детских садов на территории района.
В итоге, по теории ухудшающегося выбора, сначала было принято решение делать вообще объект с такими характеристиками, а потом еще и отобрать исполнителя с наименьшей заявленной ценой.
В контексте инвестиций в инфраструктурные проекты все больше понимания, что нужно не просто «купить» проект или объект, а еще и сделать это правильно, чтобы не оказаться в дальнейшем заложником его содержания. Для этого важно, во-первых, обеспечить реальную конкуренцию между проектами. Выбирать лучшие из тех, что есть. Проводить реальное сравнение между подготовленными проектами, оценивая их эффективность по отношению друг к другу. Тем самым обеспечивается настоящая конкуренция и, соответственно, эффективность выбора между теми из них, кто вступил в гонку за средства бюджета, за средства инвесторов, за наиболее эффективных исполнителей.
Но одновременно с этим стоит сравнивать не только проекты, вышедшие на «забег», но и те, которые по каким-то причинам еще не прошли стадию формирования и не попали в поле зрения властей или крупных игроков. Хотя также согласен и с тем, что некоторые проекты не стоит слишком долго ждать.
К тому же, и это не менее важно, стоит рассчитывать реальную полную стоимость проекта, который выносится на рынок. Если действовать не в рамках теории ухудшающегося выбора, то какой смысл лукавить и оперировать неточными данными? Они не дают возможности сделать однозначные выводы о том, какова реальная стоимость создания и владения тем или иным объектом или проектом.
Общая стоимость владения и распоряжения
В противовес теории ухудшающегося выбора за рубежом используется иной подход. Суть его состоит в том, что первоначально осуществляется моделирование проекта на основании общей стоимости владения и распоряжения объектом. То есть оценивается полный объем средств, необходимый на весь срок службы объекта.
В России подобная практика тоже постепенно появляется, поскольку в некоторых проектах уже делались расчеты таким образом, чтобы анализировать предложения, которые оказывались наиболее дешевыми в долгосрочной перспективе, а не в пределах одного бюджетного цикла. Ведь если в рамках традиционного подхода не производился расчет полной совокупности затрат, то это не означает, что они и вовсе отсутствуют. Они есть, их просто откладывали на потом, признавая «условно несуществующими» при финансовом моделировании. Или учитывали слишком упрощенно. От такого подхода и рождается инфраструктура, содержание которой стоит в десятки раз больше, чем расходы на ее создание.
В том же случае, если расчет производится по модели ОСВР, учитываются все стадии и все расходы на владение и распоряжение объектом: проектирование, строительство, поставка оборудования, текущий ремонт, замена оборудования, капитальный ремонт, операторство, эксплуатация, консервирование или утилизация.
ОСВР: утилизация или замена объекта
Важный аспект, на котором стоит акцентировать внимание отдельно, – включение в модель ОСВР утилизационной стадии. И правда, пришедшая в итоге в негодность взлетно-посадочная полоса или больница ведь не испарится в воздухе в реальной жизни вне зависимости от того, что будет написано в документах, изначально описывающих модель проекта. Их необходимо будет или утилизировать, или, как говорит один из моих коллег, «втихаря утилизировать бездействием». Фактически – банально забросить. Но не с каждым объектом можно так поступить, просто выведя его из эксплуатации.
Кроме того, некоторые проекты не могут быть завершены. Практически они заменяются на другие. Как можно, например, завершить, предположим, проект по мониторингу промышленной безопасности отечественных предприятий? Это означает, что мониторинг прекращается? Нет. Он или продолжается в рамках нового проекта ГЧП, или эта функция снова становится прямой бюджетной инвестицией. В итоге просчитать момент окончания проекта (в широком смысле этого слова, а не инвестпроекта) путем его завершения или утилизации становится весьма непростой задачей.
Сложность расчета такого хеппи-энда является одной из причин, почему ОСВР так медленно набирает обороны у нас в стране. Она позволяет выяснить правду и провести реальные расчеты, но зачастую для этого стоит предпринять дополнительные усилия, а кроме того, вскрывшаяся правда может ведь и поставить крест на каком-то проекте, а за ним наверняка стоят те или иные интересанты.
Эффективность ОСВР в проектах ГЧП
Другая проблема в том, что существует слишком много кругов, которые не расположены показывать расчеты по модели ОСВР, поскольку в таком случае будет труднее лоббировать прямые государственные закупки в противовес ГЧП. Да и собственно бюджетные закупки станут гораздо более транспарентными, что тоже не всем выгодно.
Формально расчеты по методике ОСВР выглядят так, что государству предлагается с самого начала заплатить больше, чтобы потом потратить меньше. Это явно выглядит не очень заманчиво с точки зрения краткосрочных интересов государства и сложно объяснимо конкретным чиновникам, которым необходимо выполнять план по освоению и вводу чего-нибудь.
Представляете себе заместителя министра или министра, который приходит к своему руководству в Белом доме и говорит, что на какой-то объект, который раньше рассчитывался как стоящий 10 млрд рублей, теперь предлагается утвердить 50 млрд? И это ничего, что первоначальная стоимость была рассчитана по минимальной цене, а он лишь предлагает взглянуть на реальные цифры.
Аудиенция закончится очень быстро. Он даже не успеет сказать, что прямые бенефиты государства составят еще 50 млрд рублей и еще примерно столько же – косвенные. И вообще, он-то не предлагает тратить даже десять, а ему нужно утвердить честные пятьдесят, чтобы отыграть эффективный инвестиционный конкурс. Государство, мол, потратит даже не десять, а пять, остальное вложат частники. Главное – отыграть не просто стадию стройки, а еще несколько сразу, чтобы частная сторона была мотивирована не на минимальную цену, а на наибольшую эффективность совокупных расходов по проекту. Мол, зачем им экономить на стройке и давать нам плохой результат, если им же потом еще и эксплуатировать объект. И вот посмотрите: у нас есть совокупные расчеты общей стоимости владения и распоряжения объектом. Давайте не будем себя обманывать, это же реальные расходы государства, от них никуда не деться. Даже если мы закроем глаза и посчитаем, что этого всего не существует, то они никуда не исчезнут.
Раньше различные совещания, на которых кто-то начинал проповедовать такой продвинутый подход, вообще заканчивались на первых словах, когда сравнивалась сиюминутная обманчивая дешевизна с общей стоимостью владения и распоряжения. Теперь же, по крайней мере иногда, начинает происходить реальное обсуждение деталей.
В инфраструктурных инвестиционных проектах мы все время пытаемся обойти объективное правило экономики, которое отлично сформулировал Рокфеллер: «Процентов не получить, не положив в банк основную сумму». И борьба между теорией ухудшающегося выбора и моделями ОСВР тому наглядный пример. Но хорошо, что хотя бы борьба началась в последние годы, раньше и этого не было. Значит, скоро будут и первые победы. Не может же у нас ОСВР вечно проигрывать теории ухудшающегося выбора.
Итак, если сравнивать ОСВР с прямой бюджетной закупкой, реализуемой тоже в формате ОСВР, то шансов на то, чтобы сделать все правильно, не очень-то и много.
Но тут и поднимается снова вопрос о ГЧП, поскольку он позволяет убрать проблему того, что государство заплатит больше на начальном этапе проекта. Как мы понимаем, в рамках проекта ГЧП платежи могут быть распределены таким образом, что стартовые инвестиции со стороны государства были бы немногим больше или такими же, как и в случае с обычной закупкой. В некоторых же случаях и вовсе меньше.
Получается, что в том случае, если финансовое моделирование по ОСВР совмещать с форматом ГЧП при реализации проектов, такой подход становится гораздо более полезным и экономически эффективным для государства.
Кроме того, он и для частных сторон эффективнее, поскольку именно ОСВР может помочь в том, чтобы сделать комплексную, а не логически разорванную финансовую модель. То есть оценить элементы, на которых можно экономить, более равномерно распределить расходы и доходы, скорректировать кредитную политику, рассчитать сроки службы объектов и в том числе за счет этого оптимизировать расходы.
Привлечение частного партнера в проект, относящийся к государственным задачам, только укрепляет необходимость осуществления детальных расчетов в формате ОСВР. Расчеты, произведенные именно так, позволяют проанализировать и наиболее проблемные вопросы проекта, и его нюансы. Как мы говорили ранее, чем более точная модель, тем более экономически привлекательное предложение может сделать частный сектор государственному. В противном случае привлекательность снижается прямо пропорционально уровню детализации, сделанному в финансовом анализе проекта.
ОСВР в новых проектах и действующих
Неверно предполагать, что расчеты в формате ОСВР возможны только в том случае, когда речь идет о старте нового проекта и создании нового объекта. Противники такого универсального подхода обычно утверждают, что невозможно точно установить, сколько уже было потрачено на создание и эксплуатацию объекта к текущему моменту, поэтому расчет по методике ОСВР не будет полным.
Согласен с такой постановкой вопроса, но полагаю, что все-таки эта дискуссия носит в основном теоретический характер, не представляя особого интереса для тех, кто голосует инвестиционным рублем за применение моделей ОСВР в конкретных проектах brownfield[52].
Обычно достаточно определить расчетную точку отсечения, являющуюся стартовой для начала реализации инвестиционного проекта. Самый простой и зачастую самый эффективный вариант – рассчитать общую стоимость владения и распоряжения уже существующим объектом начиная с даты будущего инвестиционного конкурса.
ОСВР: финансовая модель и стадии контракта
На практике часто происходит путаница между экономическим существом расчетов – собственно ОСВР и их формальным контрактным оформлением – какие части общей стоимости будут отражены в инвестиционном контракте.
Кто-то считает, что раз расчеты по модели ОСВР затрагивают все стадии владения и распоряжения объектом проекта, то и инвестиционный контракт должен включать в себя все эти стадии. А если контракт короче, то и нет необходимости рассчитывать ОСВР.
Это одно из фундаментальных заблуждений при формировании финансовой модели. Дело в том, что считать ОСВР необходимо для того, чтобы в первую очередь располагать полной картиной текущих и будущих расходов по проекту, кто бы ни был «хозяином» объекта или проекта сейчас или в будущем. Это необходимо для принятия в том числе и управленческих решений по проекту.
Одно из первых таких решений обычно состоит в том, чтобы определить, какие этапы функционирования объекта проекта будут переданы частному партнеру и каким образом они будут соотнесены с интересами публичной стороны. Она же по-прежнему несет на себе нагрузку ОСВР в полном объеме в тех частях, что еще или уже не вошли в состав проекта.
Если мост передан в концессию, а подходы к нему – лишь частично, то остальная их часть остается заботой властей. Если ВПП передана в концессию на стадии реконструкции и эксплуатации, то, значит, власти до этого ее построили, а после окончания срока инвестпроекта его или продлят, или государство будет ее потом реконструировать или утилизировать.
Таким образом, совершенно необязательно, чтобы инвестиционный контракт, разыгрываемый на конкурсе или вне конкурса, покрывал все стадии существования объекта. Финансовая модель жизненного цикла объекта не всегда равна (а в большинстве случаев и вовсе не равна) финансовой модели инвестиционного контракта.
ОСВР объекта рассчитывается на весь жизненный цикл его существования. А вот инвестиционный контракт может быть заключен, например, на стадию эксплуатации и строительства. Или реконструкцию и строительство. Или же только операторство, или только эксплуатацию.
В таком случае рассчитать ОСВР необходимо для того, чтобы для начала решить, годится ли тот или иной проект для реализации в формате ГЧП. А потом «вынуть» из ОСВР соответствующие стадии и переложить их в основу финансово-экономического содержания инвестиционного контракта с частной стороной. Вопреки сложившемуся мнению необязательно все стадии реального существования того или иного объекта или проекта перекладывать в структуру самого соглашения, описывающего проект. Зачастую достаточно одной или нескольких. Но для того чтобы сделать это максимально точно, необходимо иметь на руках максимально полный или близкий к тому расчет ОСВР.
Например, в большинстве случаев предметом инвестиционного контракта не является стадия утилизации или консервации объекта соглашения. Если жизненный цикл того или иного объекта составляет лет тридцать – сорок, то контракт вполне может быть заключен на период двадцать лет.
От чего это зависит? Обычно от принимаемых инициатором стартапа проекта и «держателем» инфраструктуры управленческих решений. Может быть принято решение о том, что проект начинается со стадии проектирования, но заканчивается на стадии первого капитального ремонта. А может быть наоборот: в структуру проекта входят и проектирование, и стройка, и текущий и капитальный ремонт, и неоднократная замена морально устаревающего оборудования, и иные этапы жизненного цикла. Но он, положим, заканчивается до стадии утилизации. Собственно, пока в нашей стране не заключалось значимых контрактов в сфере ГЧП, которые включали бы в себя стадию полной утилизации.
Причин несколько. Во-первых, не в каждой сфере существует предложение от бизнеса, который готов взять на себя подобные задачи. Во-вторых, утилизация инфраструктурных объектов кажется настолько отдаленной перспективой, что в целях ускорения запуска проектов этой частью предпочитают пренебрегать. В-третьих, весьма непросто произвести расчет стоимости утилизационной стадии. Существует еще ряд резонов более мелкого уровня, но перечисленные, пожалуй, ключевые.
Жизненный цикл, ОСВР и содержание контрактов
Возникающие вопросы о том, что же такое жизненный цикл объекта или объектов, составляющих проект, как он соотносится с общей стоимостью владения и распоряжения, какова контрактная модель оформления инвестиций в различного рода проекты, обычно сеют смуту в умах. Но на практике они могут быть сняты следующим образом.
Жизненный цикл объектов, составляющих проект, – это срок их создания, функционирования, реконструкции и утилизации, предусмотренный объективными обстоятельствами. К ним могут быть отнесены, например, физические свойства. Не может же вокзал функционировать лет сто. Хотя если он отнесен к объектам культурно-исторического наследия, то и снести его нельзя, но нужно реконструировать.
Кроме физических свойств объектов, к объективным обстоятельствам могут быть отнесены различного рода регулятивы, устанавливаемые властями. Думаю, что уже никто не вспомнит, почему капитальный ремонт автомобильного мостового перехода в условиях Cевера надлежит проводить, по-моему, через 14 лет. Но не выполнять такие правила, установленные еще в советские времена, невозможно, поэтому они, безусловно, учитываются при расчете жизненного цикла моста как период предобусловленного (по сути, не зависящего от физического состояния) капитального ремонта. И не предполагалось в то время, когда вводился этот норматив, что появятся новые технологии, которые позволят увеличить этот период в полтора-два раза.
Понятно, что существует набивший оскомину вопрос о том, что стандарты строительства, доставшиеся в наследство стране, не поощряют к применению новых технологий и инновационных способов организации труда. Есть, конечно, возможность применения специальных технических норм и условий (так называемых СТУ), но для консервативной строительной среды это представляется чрезмерным: проще выполнить регулятивы государства, потратив де-факто излишние средства, и сделать объект по старинке.
Общая стоимость владения и распоряжения – устанавливаемая расчетным путем величина, основанная на детальной финансово-инвестиционной модели. По сути, ОСВР – это просто расчеты, но осуществляемые не на основе отрывочного постадийного экономического моделирования, а наиболее комплексные.
Если упрощать, то можно сказать, что традиционный метод финансово-инвестиционного моделирования – отдельно посчитать каждую стадию, причем можно обсчитывать не все стадии создания и функционирования объекта, потом сложить их все вместе и вывести итоговое значение. Мы получаем неполный финансовый анализ, в котором есть объективные «зазоры» как вызванные или «западанием» отдельных цифр между стадиями, или вовсе банальным неучетом каких-либо стадий.
В случае с логикой ОСВР ситуация выглядит несколько иначе. Фактически осуществляется сквозное финансово-экономическое моделирование всего цикла «от рождения до кремации» объекта, которое состоит из отдельных стадий, составляющих проект.
Такой подход от обратного позволяет не только получить более точное прогнозирование будущего, но и при необходимости более эффективно вырезать из экономики проекта те стадии и их стоимости, которые будут входить в содержание инвестиционного проекта.
И если перефразировать известную детскую сказку, то «вершки и корешки», присущие каждой стадии, будут более равномерно распределены по всем этапам проекта. Тем самым существенно снижается перспектива частной компании или государства стать «заложником» инфраструктурного инвестиционного проекта.
Решение о том, какую контрактную модель применять после того, как проанализирован жизненный цикл, сделаны расчеты ОСВР, является чисто управленческим. По ряду причин, как экономического, политического, так и иного рода, может быть принято решение о том, что только такая часть элементов жизненного цикла проекта может быть переведена в инвестиционный проект и передана частной стороне посредством конкурса или без такового.
Расчетная модель необязательно соответствует инвестиционно-правовой. Более того, в большинстве случаев и вовсе не соответствует. Например, практически никогда не совпадают сроки жизненного цикла, описанные посредством ОСВР, и сроки соглашения.
Но если не делать подобных расчетов, при которых мы перестаем сами себя обманывать, то тогда в регионах, да и на федеральном уровне, появляются мертворожденные проекты – мегаспорткомплексы, огромные пустующие медицинские центры (причем где нет не только пациентов, но и врачей).
Естественным представляется периодически возникающее желание бюджетных властей, в первую очередь у Минфина и Счетной палаты, запретить тем или иным способом создание таких нерациональных «пирамид Хеопса», которые не развивают экономику или социальную сферу, а, наоборот, по сути, тянут их вниз. Наверное, со временем их действия увенчаются успехом. И если принятые решения состоятся в русле иностранного опыта, то, скорее всего, опираться они будут на активное внедрение финансовыми властями логики ОСВР в расчетное моделирование проектов. Тем более что первые успешные опыты у нас в стране уже есть.
В этом смысле ОСВР не является препятствием для того, чтобы принять любое решение, которое по тем или иным обстоятельствам представляется более разумным или эффективным. Она лишь позволяет принять гораздо более экономически эффективное решение, уравновешивающее кратко-, средне– и долгосрочные цели всех ключевых участников.
Раздел VII
Инвестиционные модели и их нюансы
Глава 25
Инвестиционная, конкурсная, юридическая документация
Если кажется, что работу сделать легко, то будет непременно трудно. Если на вид она трудна, то выполнить ее абсолютно невозможно.
Теорема Стокмайера
В настоящей главе не рассматриваются вопросы «ликбеза» по основным позициям, возникающим в процессе инвестиционного, конкурсного или юридического структурирования проектов в сфере инфраструктуры и ГЧП. В конце концов, несмотря на то что и общедоступную информацию по этой теме получить не так-то просто, нас все же интересуют некоторые ключевые нюансы и практические аспекты подготовки и реализации такого рода проектов. Поскольку что государственным органам, что частным компаниям необходимо понимать не только общую логику и последовательность действий, но и овладеть пониманием ряда важных деталей и особенностей, не тех, которые относятся к категории банальностей, а тех, которые предопределяют успешность или неуспешность всего проекта. В конце концов, как говорил Шерлок Холмс: «Вообще-то незначительные детали обычно важнее всего». А у нас традиционно их так не любят, считая, что это удел специалистов. Но это не так, есть такая категория практических аспектов, которые являются ключевыми и понимать их стоит непосредственно руководителям.
Отличие оформления инфраструктурных инвестиций от иных
Не только у нас в стране, но и во всем мире считается, и небезосновательно, что проекты в сфере ГЧП, концессий и в целом проектного финансирования, в том числе в инфраструктуре, – один из самых креативных видов инвестиционной деятельности. Наверное, еще и потому, за преодоление сложностей приз должен быть значительным. Такие проекты действительно демонстрируют неплохую экономическую эффективность для участников.
Но сама процедура подготовки проектов и проведения конкурсов чрезвычайно сложна. Именно потому, что, на первый взгляд, многое непонятно, некоторые отворачиваются от подобной формы структурирования проектов, толком так в ней и не разобравшись. Но даже те, кто самостоятельно продирается через первые стадии, потом обычно со смятением понимает, что это было лишь только начало. И это настолько сбивает с толку, что ряды желающих сделать сложноструктурированный инвестиционный инфраструктурный проект сильно редеют.
Так что же такого смущающего видят те, кто заглядывает за кулису первоначального структурирования проектов?
Ни один проект в сфере ГЧП и инвестиций в различного рода инфраструктурные проекты не обходится без сложной инвестиционно-юридической обвязки. И это практически никогда не бывает всего лишь один или несколько контрактов.
Контрактов, приложений, соглашений и иных юридически обязывающих документов в подобного рода проектах – десятки и даже сотни. Они отличаются друг от друга уровнем юридической обязательности, применимым правом, моментом заключения, вступления в силу и большим количеством других параметров. Но если не принимать в расчет существенное количество документов, то ведь именно так обстоят дела в очень многих проектах. Что же отличного в ГЧП и инфраструктурных инвестициях?
Прежде всего, взаимная увязка между разными документами. Проект изначально структурируется комплексно. Уже на стадии его моделирования обычно прикидывают договорную конструкцию всего проекта. И изменить потом что-то бывает весьма и весьма непросто. Существенно тяжелее, чем в иных типах проектов. Ведь в основе – проведенный конкурс. На нем были отыграны основные условия проекта, перекроить которые без значительной реструктуризации всего проекта чрезвычайно непросто. Под них изначально (и это одно из ключевых отличий) были структурированы позиции всех остальных контрактов. Изменение хотя бы части первоначальных позиций не только ведет к необходимости прохождения длительной процедуры, но и может привести (а зачастую и приводит) к эффекту домино по всем контрактам, заключенным после.
Кроме того, многие из контрактов, подписываемых в рамках обычного проекта, могут быть заключены поэтапно. В большинстве случаев в проектах ГЧП ситуация выглядит несколько иначе. По юридическим причинам или финансовым, но ключевые позиции проекта перекочевывают в последующие контракты в течение короткого промежутка времени. Судьба многих условий контрактов, которые заключаются даже через несколько лет после подписания основного соглашения по проекту, предрешена уже на стадии «до конкурса» или сразу после него.
Например, условиями концессии может быть указано, что поставка и пусконаладка какого-то из элементов проекта должна быть осуществлена в такой-то срок. В документации может быть предусмотрено, что наибольшее преимущество на концессионном или квазиконцессионном конкурсе получает тот, кто в пакет заявочной документации вложит еще и заключенный контракт с поставщиком необходимого оборудования. Хотя в обычном проекте поставочный контракт – документ третьей очереди.
Или, например, заключение одной из разновидности офтейкерского договора – контракта take-or-pay («бери или плати») на гарантированное потребление будущей продукции проекта, который в качестве предварительного обязательства уже входил бы в пакет документации, выставляемой на конкурс его инициатором. Он может существеннейшим образом улучшить экономику проекта, а соответственно, и сократить стоимость привлеченного капитала.
В итоге это сказывается на финансовой модели участников конкурса и самым непосредственным образом влияет на контрактную систему всего проекта. Хотя формально наличие такого офтейкерского соглашения вовсе не является необходимым условием проведения инфраструктурного инвестконкурса. Но опыт позитивно реализованных проектов подтверждает улучшение ключевых финансово-инвестиционных параметров проекта в среднем не менее чем на 15–30 % по сравнению с теми случаями, когда офтейк отсутствует.
О каком бы виде инфраструктуры ни шла речь в конкретном конкурсе, в большинстве случаев публичная сторона проекта – это государство в лице министерства или ведомства, государственная компания или иная государственная же структура.
Сам факт наличия такого партнера в качестве подписанта соглашения по проекту уже усложняет юридическую конструкцию проекта. ГЧП – это тот редкий случай, когда национальная нормативная база пытается выравнять права сторон, предоставляя существенную защиту частной стороне. Более того, в целом это неплохо получается, поскольку уровень защиты, например, по концессионным проектам один из самых максимальных в отечественном праве и точно не меньше, чем на иных развивающихся рынках. Уж во всяком случае гораздо лучше, чем в обычных государственных подрядных контрактах.
Но полностью уравнять позиции сторон вряд ли возможно, зачастую даже не по юридическим, а по политическим основаниям. Они же в свою очередь также важны ввиду того, что в ГЧП обычно «уходит» какая-то важная для федеральных, региональных или муниципальных властей инфраструктура или часть какой-то функции.
Видя и понимая это, частная сторона максимизирует возможности, предоставляемые нормами отечественного законодательства, для того, чтобы подстраховаться по максимальному количеству позиций. Поэтому контракты обычно чрезвычайно подробные, предусматривающие детальные инструкции для сторон на большинство случаев жизни.
Это, в свою очередь, приводит к тому, что конструкция большинства юридических документов, находящихся в пирамиде ниже, также весьма подробная и громоздкая. При умножении их объема на количество становится понятно, что эффективность такого рода инвестиционных проектов может и вовсе перекрываться количеством деревьев, которые были срублены, чтобы все инвестиционно-юридические аспекты переложить на бумагу.
Кстати, в случаях, если и организатор, и победитель конкурса – частные коммерческие компании, ситуация не сильно упрощается. Связано это с тем, что предмет конкурса и последующих соглашений очень сложный. Существует большое количество входных параметров, которые влияют на проект, но не управляются особо ни текущим частным владельцем инфраструктуры, ни его новым партнером, победившим в конкурсе.
Поэтому стороны тщательнейшим образом выстраивают систему распределения рисков между собой. В результате – снова существенное усложнение базового и всех вытекающих документов. Необходимость предусмотреть все нюансы и развилки ведет к тому, что объем и количество документов растет в прогрессии. Как показывает практика, такая позиция сторон, безусловно, правильная, хотя при согласовании эта работа вызывает сильнейшее раздражение у команд обеих сторон.
Как говорил небезызвестный герой пьесы Евгения Шварца: «Работа предстоит мелкая. Хуже вышивания». Думаю, что автор это писал как раз о согласовании инвестиционно-юридической конструкции инфраструктурных проектов.
Принятие решения о старте проекта ГЧП
При принятии решения о формальном запуске проекта, если речь идет о государстве, или инициировании проекта, если речь идет о частной корпорации, заинтересованные стороны обычно проходят следующий укрупненный круг размышлений.
Изначально анализируются формы ГЧП, доступные для реализации той или иной идеи проекта. Размышления об этом неминуемо приводят к анализу содержания и уровня тех рисков, которые стороны готовы принять на себя. Распределение рисков обычно приводит стороны к тому, чтобы либо скорректировать выбранную форму ГЧП, либо выстроить контуры будущей системы управления ими.
Особо отмечаются те риски, которые стороны не готовы принять на себя ни в каком случае. Об этом стоит задуматься на максимально ранней стадии из доступных, поскольку если ни одна из сторон не готова будет принять их на себя, то дальнейшее может вовсе не иметь смысла.
В случае успешного прохождения этих стадий интеллектуального процесса возникнет вопрос о том, каким образом, каким инструментарием и методами может быть определена экономическая, коммерческая и бюджетная эффективность проекта. Если верно выбрана методика финансово-экономического обоснования и произведенные расчеты подтверждают эффективность потенциального проекта, а юридическая конструкция позволяет отфиксировать все необходимые отношения между сторонами, то тогда можно говорить о том, что проект имеет перспективы реализации в формате ГЧП и им имеет смысл заняться более детально.
Виды документов проекта и обзор возможных заблуждений
Поскольку в рамках проекта различных документов предстоит подписать много, то неплохо было бы разобраться в том, как они могут быть сгруппированы, а в дальнейших разделах еще и определить, на каких стадиях оптимально их заключение.
Можно, конечно, ввести простое разделение: в рамках проекта есть договоры и приложения к ним, а есть документы, которые подписывают в одностороннем порядке. Но такое упрощение, прочитанное мной в статье одного «специалиста», честно говоря, умиляет. Естественно, это тоже верный ответ, но слишком уж абстрактный.
Существенная сложность документального оформления сделок инвестиций в инфраструктуру состоит не только в том, что их просто очень много. В большей степени ситуация усугубляется тем, что зачастую происходит путаница в том, на каком этапе и какие именно документы оформляются. Примеры различных видов финансовых и юридических документов приведены в таблице 25.
Проектное соглашение и аналоги
Естественно, все начинается с основополагающих документов проекта. К ним относится, например, проектное соглашение. Это универсальный термин, вместо которого иногда используют словосочетания «инвестиционное проектное соглашение» или просто «инвестиционное соглашение», ну или некоторые другие аналоги. В зависимости от того, в какой именно форме структурирован проект, сам документ может называться по-разному и иметь некоторые различия в своей природе.
Стоит также иметь в виду, особенно при общении с европейскими и азиатскими партнерами, что отличаться термины могут не только в силу различий в национальных формах ГЧП, но и просто из-за нюансов в национальном законодательстве и сложившихся правилах делового оборота в отдельных странах. Одно и то же в Европе, Азии и России может называться по-разному. Никакого универсального рецепта тут нет, кроме как постоянно пояснять, о чем именно вы говорите, или изначально определиться с терминами и их содержанием. Хотя, как показывает практика, такое «терминоведение» не особо срабатывает и лучше не пожалеть времени на то, чтобы неоднократно возвращаться к наполнению той или иной позиции и пояснять детали.
Существует множество аббревиатур, применяющихся на рынке по отношению к различного рода проектам ГЧП. Кроме того, даже в зависимости от конкретного проекта наполнение каждого из амплуа может меняться.
Примером детализации термина «Проектное соглашение» по отношению к отечественным концессионным проектам является «Концессионное соглашение», заключаемое между публичной и частной сторонами по итогам концессионного конкурса (а в некоторых случаях и без такового).
Впрочем, может быть и определенное количество иных вариантов проектных соглашений, конкретная структура которых зависит от множества факторов: тип участников с обеих сторон (публичный или частный элемент), форма выбранной конкурсной процедуры или иного отбора, нормативная база, лежащая в основе, предмет проекта, основные обязательства сторон, основные параметры инвестиционно-юридической конструкции. От этих и многих иных показателей и зависит конкретное содержание и форма проектного соглашения.
Финансово-инвестиционные документы
Всегда вызывает ажиотаж при согласовании блок документов, который можно назвать «финансово-инвестиционной документацией». В зависимости от типа проектов и структуры конкретные формы могут быть разными. Но суть от этого не меняется, это те самые соглашения, по которым осуществляются собственно инвестиции в проект.
Например, в случае концессионного конкурса по его итогам зачастую заключается не только концессионное, но и прямое соглашение, участники которого – публичная сторона, частный концессионер и финансирующие институты, а на основании его уже происходит оформление непосредственно кредитной документации. Обычный итог всей этой «финансовой суеты» – акт финансового закрытия, позволяющий всем сторонам проекта выдохнуть и приступить к его практическому выполнению.
Если реализуется неконцессионный проект, то можно обойтись без прямого соглашения, но это не исключает возможности подписания тройственного соглашения между сторонами проекта и спонсором проекта, которое может иметь тот или иной уровень юридической обязательности.
Нет никаких ограничений и в том, чтобы по итогам и негосударственного инфраструктурного инвестиционного конкурса также был подписан многосторонний аналог прямого соглашения. Наоборот, в ряде случаев это весьма действенно и полезно.
Контракты, относящиеся к стадии реализации проекта
Существует ряд контрактов, которые заключаются уже на стадии реализации проекта. А если они заключаются ранее (что не возбраняется), то достигают пика своей значимости и эффективности именно на этом этапе. Не стоит забывать: даже несмотря на то, что такие контракты заключаются позже базового проектного соглашения, они все равно находятся в русле этого документа, который является своеобразной «конституцией» проекта. Поэтому обычно рекомендуется заранее продумать хотя бы ключевые позиции этих контрактов, чтобы они были отражены еще в базовом соглашении.
К такого рода контрактам обычно относятся контракты EPC, EPCM, различные подрядные соглашения, соглашения о поставке, соглашения об использовании и/или эксплуатации. Но иногда к ним могут быть также отнесены и соглашения о предоставлении сервиса и некоторые другие.
В этот момент обычно возникает путаница по нескольким направлениям, которые необходимо иметь в виду.
Во-первых, такие виды соглашений, как контракты об эксплуатации или, например, контракты о предоставлении сервиса, могут быть самостоятельными элементами проекта. И тогда они, выполняя вспомогательную задачу по отношению к основному ядру проекта, действительно заключаются на этой стадии. Но, в принципе, сами эти функции могут быть и предметом основного конкурса. Например, если инфраструктурный инвестиционный конкурс проводится в формате КЖЦ, то его предметом могут стать все или большая часть этапов жизненного цикла проекта или его отдельных объектов – проектирование, создание, поставка оборудования, эксплуатация и техническое содержание объекта соглашения.
Это и будет «головной» контракт, выставляемый на конкурс. Как видим, эксплуатационная задача здесь сразу является составной частью проекта. В таком случае на данном этапе или вовсе не предполагается заключение эксплуатационного контракта, поскольку он служит составной частью основного проектного соглашения, или потом возможны лишь небольшие дополнения, развивающие соответствующие положения проектного соглашения.
Но, объясняя этот нюанс, обычно попадаешь в вилку следующего двоякого толкования. При всем этом стоит понимать, что контракт об эксплуатации между консорциумом – «держателем» выигранного на конкурсе или отборе проектного соглашения и участником этого самого консорциума, отвечающим за этап эксплуатации (или даже внешним поставщиком, не входящим в консорциум), заключается в любом случае.
Во-вторых, практически всегда возникает вопрос о том, на какой стадии их заключать. Если можно не городить огород и оформить эти договоры чуть позже, в тот момент, когда основные проектные и иные соглашения будут оформлены, то, безусловно, так и стоит поступить. Другое дело, что уместность заключения таких контрактов обычно определяется инициаторами проектов неправильно.
Обычно момент их заключения выбирается неверно, что не приводит к оптимальному варианту с экономической точки зрения. И тут мы переходим к следующей группе заключаемых контрактов.
Офтейкерские контракты и улучшение показателей проекта
Это контракты, эффективность которых для экономики проекта очевидна уже на стадии структурирования, несмотря на то что они объективно будут исполняться уже на инвестиционной стадии или даже скорее после введения объектов проекта в эксплуатацию.
Речь идет о разного рода офтейкерских контрактах, включая различные типы соглашений о поставке и потреблении продукции, услуг, информации, производимых в результате реализации проекта. Это контракты, которые так или иначе задействуют будущий предмет проекта, который только предстоит создать, но при этом в соответствии с ними предполагается более или менее гарантированный уровень загрузки предмета проекта с прогнозируемым уже на данном этапе уровнем финансовой отдачи.
Естественно, такого рода контракты отличаются друг от друга юридической жесткостью финансовых обязательств от малозначимых (что сводит на нет их инвестиционную сущность) до стопроцентно обязательных (что чрезвычайно полезно для структурирования проекта). Наличие таких соглашений изначально очень существенно снижает стоимость заимствований для проекта, а частенько и вообще является условием его жизнеспособности.
И в самом деле, что надежнее – инвестировать в проект большие деньги, чтобы потом беспокоиться о том, что еще необходимо будет умудриться продать то, что он потом произведет? Или же вложиться в проект, в котором уже 25, 50, 75 или даже 100 % продукции уже «расписано» по будущим потребителям? Конечно, анализируются еще и «жесткость» таких контрактов, и юридическая обязательность, и качество заказчика – стороны такого контракта. Но при положительном заключении ответ инвестора понятен.
В данном разделе стоит задача лишь общего обзора инвестиционно-юридических схем и структур. Поэтому, наверное, не стоит углубляться в многочисленные нюансы. Например, в тему о том, что офтейкерских контрактов может быть несколько и с разными потребителями. Они могут быть выстроены в своеобразную пирамиду по жесткости условий – от жестких офтейков наверху до «офтейкерских контрактов на разнице стоимости»[53] внизу. Последние являются гораздо менее юридически защищенными в российском праве.
Кроме того, при структурировании часто не рассматривается также весьма эффективный маневр конвертации контракта офтейк в акционерный капитал. В таких случаях в рамках основного проекта офтейк «вешается» на отдельную формальную SPV-компанию. И уже эта структура заключает жесткий офтейк с отлагательным условием по сроку с консорциумом, а инициатор проекта тем временем отдельно «распродает» пакеты акций в этом офтейкерском SPV, получая за них максимум возможного. Данный маневр особенно эффективен в том случае, если инициатор конкурса – частная компания.
В итоге всегда стоит особо акцентировать внимание на возможности добавить в конкурсную документацию офтейкерское соглашение еще на стадии ее формирования. Ведь если у вас жесткий контракт на поставку значительного объема продукции, производимой в будущем, а потребитель качественный, то такой контракт может иметь самостоятельную «залоговую» стоимость. Его в таком случае можно показать в качестве самостоятельного вклада в проект или дополнительного инструмента гарантирования или использовать в качестве основания для снижения стоимости денег, привлекаемых в проект из внешних источников, поскольку риски инвестора значительно снижаются по многим показателям.
В целом возможность структурирования офтейков – крайне недооцененная в отечественной деловой и государственной практике возможность, которая обычно приводит к улучшению экономических показателей проекта, существенно влияя также и на сроки, и на саму возможность запуска конкурса. В большинстве случаев тратить время на формирование контрактов офтейкерского пула имеет смысл уже на максимально ранней стадии.
Значимые, но юридически не обязывающие документы
Они известны рынку под многими псевдонимами – соглашения или меморандумы о синхронизации, соглашения о координации, соглашения о реализации и проч. Но суть у них одна и та же. Они подписываются по итогам политически или административно значимого согласования последовательности действий между государством и частником. Особенно часто в тех случаях, когда проект комплексный, когда нет возможности заключения юридически значимого соглашения между сторонами о синхронизации финансовых и фактических действий, и зачастую когда, соответственно, не было и не будет конкурса на выбор частного партнера.
Обычно соглашения по линии «государство – частник» подписываются в тех проектах, которые даже толком не являются ГЧП (хотя и могут так выглядеть внешне). Впрочем, для проектов ГЧП они иногда могут выполнять декоративную функцию или функцию общей синхронизации. В последнем случае соглашения по линии «государство – частник» и «частник – частник» могут быть востребованы в некоторых сложных для структурирования или финансирования инфраструктурных проектов ГЧП.
Второстепенные и переоцененные документы
В принципе, особого смысла в подобных документах квалифицированные участники рынка не видят. В отличие от документов предыдущего подраздела они даже на гарнир к основному блюду не тянут, это лишь веточка укропа на тарелке, положенная туда только для красоты, не имеющая ни вкуса, ни значимости, только слабая эстетика. В неквалифицированных руках такие документы особо ничего не стоят.
К ним обычно относятся такие «исключительно важные документы», как письма о заинтересованности, «комфортные» письма от банков, поставщиков, потребителей, соглашения о намерениях, и ряд иных способов так сформировать «честное пионерское», чтобы потом точно не пришлось нести юридическую ответственность за написанное.
Те, кто подписывает такие «комфортные» письма в адрес проекта, ставят перед собой лишь утилитарную задачу. Это просто маркетинг, цель которого – быть в курсе дела и постоянно фигурировать на радаре проекта. Один приятель из Аргентины метко подметил, что «комфортное» письмо на всякий случай подписывает кто-то, кто стоит в корпоративной иерархии финансового института на один-два уровня ниже, чем тот, с кем вы о таком письме договаривались. Причем такое мог бы сказать любой приятель из любой страны, это практически универсальный подход. Примерно так же дела обстоят и в России.
На каких документах сосредоточиться?
Во всем этом массиве документов легко потерять ориентиры, обратив излишнее внимание на то, что можно сделать после, не сосредоточившись на ключевых позициях, или попросту забыть о чем-то важном.
Как мы говорили ранее, общие контуры проекта и его ключевые параметры уже указаны в конкурсной документации. Но огромное количество сведений в ней не содержится. Кроме того, они могут относиться к так называемой «торгуемой» части конкурсных заявок. Собственно говоря, той, по которой и принимается решение о выборе лучшего предложения от участников.
В итоге действия сторон потенциального конкурса разворачиваются по нескольким фронтам подготовки инвестиционно-юридических документов. Несоблюдение баланса внимания между блоками этих документов может привести к значительному риску провала уже с самого начала проекта.
В первую очередь, как видно из таблицы 27, стоит обратить внимание на собственно конкурсную документацию. Инициатору необходимо внимательнейшим образом сосредоточиться на составлении КД, проработке ее ключевых условий, ключевых соглашений и документов, которые будут входить в массив КД на конкурсе. Значительные усилия стоит тратить на формирование самого офтейкерского пула и документов, его обеспечивающих.
Во вторую очередь нужно отметить, что практически всегда проблемным местом бывает оформление документов для участия в конкурсном отборе. И речь не столько о самой конкурсной заявке, хотя и это многим представляется сложным. В большей степени проблемой является оформление документов и контрактов, которые уже должны быть представлены в составе конкурсной заявки. И практически всегда ускользают от внимания те типы документов, оформить которые именно на данном этапе самое время.
Логика о том, что если выиграем конкурс, тогда и будем тратить ресурсы на подготовку документов, которые не вошли в заявку, а если не выиграем, то и незачем это делать, срабатывает только в одном случае: если такой консорциум не выигрывает конкурс. А вот если вдруг конкурсный «приз» достается ему, то время на оформление документов уже ушло или расходы на их подготовку существенно вырастают.
Даже такие, казалось бы, важные для бизнесменов документы, как акционерное соглашение между участниками консорциума, а также контракты на исполнение тех или иных функций, заключаемые между консорциумом и его акционерами, обычно не то что не заключаются, но даже не всегда доводятся до уровня терм-шитов[54].
Такая документация потому и отнесена к категории «параллельной», что должна быть максимально подробно структурирована наравне с подготовкой заявки на конкурс. Причем тратить на эту задачу нужно не меньше сил и энергии, чем на конкурсную заявку. Но этого пока что не происходит, и победившая сторона начинает судорожно готовить необходимую документацию, а участники победившего консорциума – активно выяснять между собой отношения.
Правда, те, кто оказался в проигрыше, все же сэкономили немного денег, вычеркнув эти задачи из своей повестки дня. По наблюдениям, в большинстве своем, конечно, так себя ведут компании, которые первый раз сталкиваются с проектами ГЧП и инфраструктурными инвестконкурсами.
И наконец, блок документов третьей очереди – это те соглашения, которые исполняются на стадии фактического инвестирования, включая строительство и/или создание объекта, или на стадии его эксплуатации. К такого рода документам можно отнести контракты в формате EPC(M), поставки или, например, подряда или генерального подряда.
Стоит обращать внимание на то, что подобные контракты, вступая в стадию исполнения на более поздних этапах, вполне могут быть заключены ранее (и часто это имеет экономический смысл). Например, сразу после выигрыша конкурса тем или иным участником.
О периоде, в котором целесообразно осуществить заключение таких сделок, мы говорили ранее (он не всегда совпадает с периодом исполнения этих контрактов), но будем к этому возвращаться под иными углами зрения и в дальнейшем.
Не существует никакого единого документа, в котором можно прочитать о том, какие именно формы инвестиционных сделок в сфере ГЧП допустимы, кто их стороны, каковы ключевые параметры, какими документами, имеющими юридическую силу, все это покрывается, каковы практические аспекты содержания таких сделок. Поэтому в настоящем разделе постарался раскрыть некоторые важные детали, влияющие на форму урегулирования отношений между сторонами, способы фиксации их экономического интереса и некоторые иные аспекты инвестиционно-правовых форм реализации проектов инвестиций в инфраструктуру.
Концессионное соглашение
Концессионное соглашение, являясь одним из наиболее известных (не столько по применению, сколько по раскрученности термина) форм проектного соглашения, требует обсуждения в первую очередь. И в основном не из-за того, что концессия становится общеродовым понятием для всех форм ГЧП. Хотя эксперты борются сейчас за выяснение превалирующего статуса того или иного термина: концессия по отношению к ГЧП является аналогом «ксерокса» для всех «копиров» или все же ГЧП – более универсальный термин[55].
Обсуждение необходимо потому, что концессионный механизм – один из наиболее часто обсуждаемых и одновременно один из самых недооцененных на рынке.
Слишком часто складывается ситуация, при которой стороны активно начинают обсуждать возможность реализации инфраструктурного проекта посредством такого ГЧП-механизма, как концессия, но потом, и близко толком не разобравшись в деталях, выносят поверхностное, но зачастую окончательное решение о том, что этот механизм им не подходит. Это постоянная проблема, которая тормозит реализацию многих проектов еще на стадии их «идеологического» конструирования. Ввиду неверного анализа излишние затраты времени на ней могут составлять до одного-двух лет, и это не гипербола.
Не стоит, конечно, утверждать, что концессионный механизм универсален и подходит ко всем ситуациям. Это далеко не так. Вместе с тем ожидаемое рынком принятие в 2015 г. закона о ГЧП существенно увеличивает количество допустимых инвестиционно-правовых моделей и снимает множество ограничений, которые так или иначе присутствуют в концессионном законодательстве. Другое дело, что по большому счету действующая нормативная база в сфере концессий и законопроект о ГЧП рассчитаны на разные типы и классы проектов, а также на различные инвестиционно-правовые формы, поэтому с принятием закона будут деблокированы многие ограничения, существующие для малых и средних категорий проектов.
В этой книге уже упоминалось, что потенциал отечественного концессионного законодательства используется на федеральном и региональном уровне не более чем на 10–20 %.
Это наглядная демонстрация обычной для инфраструктуры ситуации, когда потенциал законодательства на порядок больше, чем КПД его применения, ввиду, в первую очередь, ограниченности экспертизы, которую можно найти на рынке. В подтверждение этого тезиса можно ознакомиться с хронологией развития отечественного концессионного закона (таблица 29). Количество возможных сфер применения растет непропорционально тому, сколько запускается проектов.
В рамках концессионных соглашений может быть предусмотрено несколько ключевых форм платежа от государства или муниципалитета (концедента) в сторону частной стороны (концессионера). Во-первых, публичная сторона может принять на себя часть расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессии. Во-вторых, так называемая плата концедента, которая с 2015 г. распространяется не только на автомобильные дороги, но и вообще на любые виды концессионных объектов.
Как понятно из содержания термина, речь идет о том, что публичная сторона в рамках платы концедента осуществляет платежи в адрес частного партнера. В большинстве случаев такой механизм задействован в проектах с невысокой инвестиционной привлекательностью или же в проектах, где концессионер не имеет (физически или по условиям концессии) прямого коммерческого контакта с итоговыми потребителями инфраструктуры, которая создается в рамках проекта. В качестве примера можно назвать взлетно-посадочные полосы в аэропортах, бесплатные автомобильные дороги, медицинские центры, в некоторых случаях – легкорельсовый транспорт и др. Как говорится, «любая концессия эффективна, вопрос лишь в пропорциях вкладов государства и частника».
Публичная сторона вполне в состоянии при моделировании проекта принять решение о реализации даже такого инвестиционного проекта, в котором отсутствуют или недостаточны источники возврата инвестиций.
Государство принимает решение о том, нужен ему тот или иной проект или нет, и если предварительный финансовый расчет показывает, что проект для частного партнера невыгоден, то остается прибегнуть либо к механизму капитального гранта (на создание или реконструкцию объекта соглашения), либо к плате концедента, а иногда и совмещению обоих инструментов в разных пропорциях.
Вполне интересными кажутся и проекты, в рамках которых концессионер получает от государства не только возможность сбора платы от потребителей проекта, но и одновременно брать плату концедента.
При этом стоит иметь в виду, что мы говорим только о так называемых «коммерческих» платежах концессионеру – это плата потребителей, капитальный грант, плата концедента. Но также существует и пласт возможных иных платежей между сторонами. Например, так называемые «налоговая компенсация» или «тарифная компенсация», осуществляемая публичной стороной в пользу частной при наступлении определенных условий. Иногда их называют «забалансовые» компенсации (поступления), поскольку они не отражаются на общей части коммерческого и финансового планирования концессионного проекта, а целиком имеют компенсационный характер.
Концессия с «прямым сбором платы»
Концессионное соглашение со сбором платы в доход концессионера (сложившийся термин «концессия с прямым сбором платы») – такой договор, который включает в себя обязательства частного концессионера по выполнению всего (или части) комплекса работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. Собственность переходит к публичной стороне фактически сразу по завершении строительства. Но по условиям соглашения, несмотря на переход права собственности, частная сторона продолжает осуществлять иные права, предусмотренные в соглашении. При этом обычно в концессии источником финансирования эксплуатационных затрат, а также источником возврата инвестиций, осуществленных на стадии создания объекта (а финансирование или софинансирование таких расходов – обязанность частной стороны), является сбор концессионером платы с потребителей, пользующихся объектом соглашения, в свою пользу.
В большинстве отечественных проектов, реализуемых в формате «прямого сбора платы», предусматривается предоставление договорных гарантий, например в виде гарантированной ежегодной выручки концессионера. Она может быть связана с восполнением так называемых выпадающих доходов от недостатка автомобильного трафика по автодороге или минимального коммуникационного трафика по сетям оптоволокна.
Под термином «гарантия» в данном случае, естественно, имеется в виду наличие обязательства о компенсации в соглашении, а не банковская и не иная гарантия, как мы привыкли.
По сложившейся в России практике, такой объем договорных гарантий обычно привязывается к размеру средств, которые необходимы для того, чтобы концессионер мог покрывать свои обязательства по заемному финансированию, связанному с реализацией проекта.
С одной стороны, такое условие зачастую приводит к демотивации концессионера: он ведь в любом случае, кроме своих накладных расходов, ничего особо не теряет, а если есть сверхприбыль, то он получает бльшую часть такого дохода (меньшая или половина может изыматься концедентом). Если ее нет, то все риски заемного финансирования он уже переложил на третью сторону. В данном случае – на концедента.
Понимая это, концедент стремится к тому, чтобы уменьшить свои обязательства по «договорному гарантированию минимального дохода». Или же вводит в концессионное соглашение иные ковенанты и поведенческие условия, которые не позволяют расслабиться концессионеру на протяжении всего периода концессии, в результате чего он должен тратить максимум усилий для повышения доходности проекта.
Читать бесплатно другие книги:
