Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт

Экономическое «расслоение» проектов

Множество институтов, имеющих отношение к реализации инфраструктурных проектов, постоянно отмечают общее ухудшение качества «инвестиционного материала». В частности, Всемирный банк в различных отчетах за последние двадцать лет (по крайней мере, я изучал штук пять) констатирует постоянный рост низкоэффективных и неразумных проектов. Не отстают от него и другие институты – Европейский банк реконструкции и развития, различные аналитические институты.

Справедливости ради стоит отметить, что происходит это на фоне столь же значительного общего роста количества инфраструктурных инвестиционных проектов. Поэтому в процентном соотношении ситуация, может, и не столь удручающая. Растет также и количество проектов, демонстрировавших сверх– или просто весьма серьезную экономическую и социальную значимость.

Как итог – «социальное» расслоение проектов: практически нет таких, которые еле сводят концы с концами, балансируя на грани рентабельности. Или изначальная экономическая неэффективность (это практически никогда не означает, что на таких проектах не могут зарабатывать отдельные группы бизнеса), или слишком большая коммерческая привлекательность.

В последние три-четыре года в нашей стране также произошло существенное «социальное» расслоение проектов. Причем отраслевую закономерность выявить пока невозможно. Водораздел проходит не по этому критерию, а по изначально предлагаемой внутренней инвестиционной структуре проекта.

Игнорирование рисков

Одна из проблем рынка – «воинствующий» оптимизм при подготовке, а в дальнейшем – оценке проектов. Менее значимая проблема, но также активно влияющая на рынок, – неуважение к риску и неопределенности как на микро-, так и на макроуровне. При этом, когда мы говорим «менее значимая», не стоит забывать, что по меркам инфраструктуры «маленькие» колебания в ±0,5 % от стоимости проекта это десятки и сотни миллионов, зачастую даже не рублей, по каждой из позиций риска.

Книги предпосылок (основополагающие предпосылки проекта, своеобразное описание его фундаментальных вводных) выглядят очень часто так, будто мы живем в вакуумных условиях и ничего не может пойти не так, а все накопленные актуарные данные по другим проектам не имеют значения, законы «физики» экономики в конкретном проекте фактически отменяются его авторами.

Такие подходы только увеличивают диспропорции между планируемыми и фактическими показателями проекта в части прямой и косвенной экономической эффективности.

Так, кстати, зачастую происходит с самых первых шагов проекта. Уже понятно, что все-таки что-то пошло не так. Но никто даже не пытается выяснить, что именно и почему. Никто не пытается скорректировать проект.

По ряду политико-административных (на макроуровне) и карьерных причин (по отношению к интересам менеджмента) существует молчаливый «общественный договор» – не признавать происходящего до последнего. И только в случае крайней необходимости признавать факт отклонения проекта от прогнозных показателей. Правда, в этот момент, скорее всего, бывает уже поздно что-то делать.

Такое положение дел – одна из фундаментальных причин того, что большое количество проектов «вываливается» в необходимую широкомасштабную реструктуризацию. Время, когда можно было провести точечную настройку проекта, обычно просто упускается. Это как запущенный кариес – похода к стоматологу все равно не избежать, можно, конечно, пропустить начальные стадии в расчете на то, что само пройдет, но тогда, скорее всего, зуб уже спасти не удастся, а лечение будет стоить кратно дороже.

Такое большое количество неэффективных «проектов», которое бродит по рынку, а вспомним, например, упоминаемые «зомби-проекты», не может объясняться простой случайностью или совпадением. Хотя, это вряд ли математически невозможно, полагаю, что причины в ином. Большинство из них описывались на страницах этой книги ранее: отсутствие экспертизы, иждивенчество, недостоверное планирование и неточное моделирование, некачественное исполнение, отсутствие внутренней и внешней команды, ошибки частных бенефициаров проекта и властей.

Расчеты по проектам: вера на слово?

Многие выходящие на этот рынок игроки пытаются для себя понять, является ли дезинформация по поводу того или иного предполагаемого проекта необходимым условием его дальнейшего продвижения. Мол, это закон «инфраструктурного жанра» или просто так каждый раз получается. Как в известной дилемме: ложь во благо – это ложь или нет?

Был бы государством одобрен, а частником профинансирован какой-либо проект, если бы стороны знали в самом начале его всамделишные затраты? Полагаю, что для государства ответ – нет, а для частников в большинстве случаев – да. Они знают, на что идут, делая значительные перезакладки внутри проекта. Зачастую в два-три раза от общего объема проекта. Ну так, чтобы наверняка.

Выходит, что и государству выгоднее считать и признавать реальные цифры по проектам, ведь тогда частные партнеры не будут его просчитывать с таким сверхзапасом и он объективно станет дешевле. Но неразвитость рынка, проявляющаяся еще и во взаимном недоверии всех сторон проекта, а не только государства и частников, приводит к замкнутому кругу. И как эту дилемму разрешить участникам рынка, не вполне очевидно ни для кого из них.

Поэтому позиция инициаторов проекта, иных потенциальных сторон и различного рода промоутеров инфраструктуры, о которых мы говорили в одной из глав, зачастую состоит в том, что они не спешат делать первый шаг к транспарентности, формируя реальную картину проекта. И их можно, конечно, понять: никто не хочет быть Дон Кихотом, корректируя сложившиеся на рынке традиции на собственном проекте, показывая, как надо делать правильно. Поэтому одни по-прежнему рисуют проекты, а вторые делают вид, что они и правда в это верят.

Позиция государства при этом тоже весьма странная, не отличающаяся чрезмерной разумностью по ряду критериев.

Прежде всего, не проверяются детали предлагаемого государству проекта. Обычно – только ключевые позиции. Но частные стороны именно по таким деталям переигрывают государство в процессе обсуждения и согласования проекта. Выходит как в том анекдоте: «Представляешь, они там верят на слово, и тут мне так карта подфартила!»

Конечно, не стоит отрицать очевидного: в последнее время ситуация меняется, но слишком уж медленно. Хотя примеры последних проектов подтверждают, что государство, если не само, то с привлечением внешних ресурсов, вполне в состоянии устроить трепанацию проекта, предполагаемого частной стороной, весьма и весьма качественно. Но такое нечасто случается на федеральном уровне, а на региональном – так и вообще в диковинку.

А в Китае, между прочим, за подобный поверхностный подход при подготовке проекта, вне зависимости от того, какими причинами он был вызван, говорят, до сих пор расстреливают. Видимо, понимают, какие риски возникают для государства и бизнеса из-за подобного игнорирования необходимого уровня качества и объективности структурирования проекта.

Востребованность «обосновальщиков»: примета времени?

Такое «рисование» становится особенной проблемой на рынке, если иметь в виду тот факт, что ключевые «художники» не отвечают особо за результаты предварительного моделирования проекта. Инициаторы проекта и их представители не рискуют ничем, поскольку формальное решение о старте все-таки в итоге принимают власти, а их задача – только катализировать принятие подобных решений в нужные сроки и в нужном формате исполнения.

Частная сторона и их представители вполне обоснованно полагают, что даже особого ущерба для их репутации не будет, в надежде на то, что в случае чего «рванет» не в их зоне ответственности. А учитывая, что при неверном распределении рисков в проекте и некачественном управлении ими тонких мест, где может порваться, слишком много, подобная логика не лишена оснований.

Особенно часто так рассуждают нанятые внутренние специалисты или приглашенные эксперты – консультанты, проектировщики, представители иных вспомогательных структур.

«Обосновальщики» вынуждены подгонять цифры и логику под требования заказчиков, политических и коммерческих руководителей, чтобы сделать общую картину проекта более благостной.

Зачастую руководители проектов (как с государственной, так и с частной стороны) добиваются этого даже от внешне весьма респектабельных консалтинговых, проектировочных, аудиторских компаний. Причем иностранные фирмы даже впереди отечественных в этом «движении» по учету специфических требований отечественного рынка к подготовке проектов. Они полагают, что репутационный запас бренда у них больше, чем у российских компаний, поэтому позволяют себе такие «вольности».

Справедливости ради стоит отметить, что пресовать таких специалистов коммерческим или административным руководителям обычно не составляет труда, поскольку мало кто понимает эти проекты «на кончиках пальцев» и готов аргументированно отстаивать перед заказчиком или государством свое мнение, предвосхищая будущие риски проекта.

В большинстве случаев креативная задача сводится лишь к тому, как наиболее наглядно обосновать ту позицию, которую ожидает заказчик. Появление будущих рисков, вытекающих из подобного подхода, – не проблема «обосновальщиков». Кроме того, надо признать, что, даже поставь им задачу сделать все качественно, многие из них при всем желании не смогут с ней справиться. В конце концов, готовить обоснование под заранее запланированный результат гораздо проще, чем сделать объективно интересный проект и убедить в своей правоте и правильности анализа.

Мы снова упираемся в неразвитость этого сегмента отечественного инфраструктурного рынка. И многие первоначальные расчеты и обоснования по проектам делаются вообще без привязки к отечественным реалиям и опыту.

Дезинформация: случайность или стратегический выбор?

В сфере инфраструктурных инвестиций PR и промоушен слишком часто путают с дезинформацией. Ладно бы делали это преднамеренно. Тогда мы просто имеем дело с выбором того, что лучше – непрофессионалы или мошенники, о чем говорили в соответствующей главе книги. В большинстве же случаев дезинформация – следствие жесткого, но весьма воинственного непрофессионализма на этом рынке.

Использование «дезы» в качестве тактических приемов продвижения проектов столь всеобъемлюще, что у многих игроков тактика и вовсе превратилась в стратегию. Причем зачастую итоговые коммерческие и административные бенефициары проектов даже не догадываются о том, что происходит внутри «их» проектов, поскольку менеджмент проектов, не понимая ряда существенных деталей, их дезинформирует, вполне искренне веря в свою правоту.

Мало кто на рынке отличает PR, GR, IR и иные формы промоушена проектов от «дезы». Возможно, это является одним из обоснований того, почему в инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а выручка и иные бенефиты переоцениваются.

Это как с известным всем юридическим казусом о добросовестном приобретателе активов. В том случае, если недостоверная информация прошла несколько преломлений, руководители являются «добросовестными получателями» информации, пользуясь ею как достоверной, что только увеличивает объемы «дезы» на рынке.

Вместе с тем в связи с определенной спецификой структурирования проектов, которая присуща проектам ГЧП, в отношении такого рода инфраструктурных инвестиций можно признать, что ситуация несколько более оптимистична. Множественность разных сторон, участвующих в проекте, приводит к тому, что количество проверок и перепроверок существенно, а источников информации больше. Естественно, в каждом проекте предстоит наладить информационные потоки и научиться с ними управляться.

Усложнение жизни некондиционным проектам

Выходит, что по совокупности описанных выше резонов в силу политических, административных, коммерческих и иных причин, в фундаменте которых – «деза», проекту все-таки может быть дан зеленый свет.

Но такой проект де-факто может быть запущен вместо какого-то иного, промоутеры которого менее активно работали локтями или просто менее опытны, а он мог бы генерировать бльшие прямые и косвенные бенефиты для заинтересованных кругов. И речь не только об обществе, которое вынуждено платить за неэффективный проект, но и об узких группах интересов: они ведь были сосредоточены на пробивании не самого эффективного для себя проекта.

Но полностью достоверно это выяснить можно было бы, только запустив оба проекта и получив сравнение по реальным фактическим показателям уже действующего проекта, а не по предварительным расчетам, выполненным по методике «пол – палец – потолок».

В каких-то случаях могут быть запущены и вовсе не жизнеспособные проекты, что априори ведет к неразумному расходованию общественных ресурсов. И речь не только о государственных или муниципальных финансах, хотя в первую очередь о них. Но и о иных ресурсах. Например, качественные строительные мощности все-таки ограниченны. Выполняя неэффективный проект, такие компании не могут выйти на создание необходимого «позитивного» объекта. Кроме того, могут быть запущены проекты, менее прибыльные для частной стороны (в том числе которая, собственно, и осуществляла его продвижение), чем другие.

Постепенно это начинают понимать все стороны инфраструктурных инвестиционных проектов. Поэтому, конечно, никто не оспаривает необходимость качественного, а иногда и жесткого промоушена и продвижения проектов. Но в отличие от былых тучных лет по мере того, как бюджетная ситуация становится напряжнее (не только по количеству денег, но и по допустимым целям их расходования), требования к обоснованию и итоговому выбору проектов по критерию их реалистичности только увеличиваются.

Откровенно некондиционный проект продать уже практически невозможно, несмотря на лоббизм.

Любимое детище, состоящее из маленьких кусочков правды

Инициаторы проектов, административные и коммерческие руководители, их представители и промоутеры имеют естественное человеческое обыкновение влюбляться в свои проекты. В определенный момент становится допустимым сделать один маленький «заступ», чтобы натянуть какой-то показатель, потом – второй, потом – не бросать же дело – третий. Через какое-то время становится понятным, что вот уже и весь проект соткан из таких вот «заплаток» и натяжек. И на выходе получается то, что неплохо описал в одной из своих передач Никита Михалков: «Из маленьких заплаток правды соткано большое одеяло лжи».

И ведь нельзя сказать, что то, из-за чего они сделали первоначальный «заступ», нельзя было сделать по-другому, просто чуть изменив внутреннюю логику проекта, введя какой-то новый элемент или скорректировав показатель. Но увлеченность и само очарование проектом достигает пика, а доверенных и понимающих проект советников или помощников, кто мог бы остановить, показав альтернативу, как сделать по-другому, рядом обычно не оказывается.

Такие монопроектные инициаторы и инфраструктурные промоутеры в последнее время чуть теряют позиции, поскольку их чрезмерная аффилированность и ее последствия, ставшие очевидными по иным проектам, слишком уж заметны рынку, а логика их действий очевидна.

Вперед выходят профессиональные инфраструктурные промоутеры, которых немного, и это вряд ли станет самостоятельным тиражируемым бизнесом, но и государству, и частникам с ними и надежнее, и эффективнее делать проекты. И не только потому, что как минимум независимы, но еще и потому, что являются носителями знаний и опыта по разным проектам.

Работа с ними (через них) еще и экономия издержек для инициаторов проекта – сроки, деньги, связи, поскольку они отрабатывают сразу несколько проектов. Неважно, удут ли подобные элементы интегрированы внутрь проекта или привлечены как наемная гвардия. Главное – не ошибиться при выборе и обеспечить определенную свободу маневра.

Игры лоббистов: получатели «инфраструктурной ренты»

Длительное время считалось, и весьма обоснованно, что значительное количество инфраструктурных проектов, запущенных в нашей стране, было отражением могущественных лоббистов. Думаю, что многие из них известны рынку на федеральном уровне и очевидны на каждом региональном. Такая своеобразная «инфраструктурная рента».

Если понимать, что большая часть этих лоббистов – представители влиятельных отраслей, например строительной индустрии, то выходит, что основная мотивация инфраструктурных инвестпроектов состоит в увеличении и ускорении вложений в создание основных средств – зданий, сооружений, автодорог, взлетно-посадочных полос. Естественно, такие участники не сильно заботились о подготовке стадии операторства, эксплуатации, а тем более утилизации.

В случае же с проектами ГЧП эта логика постепенно претерпевает изменения и корректируется. Постепенно при подготовке проектов внедряется логика расчетов по ОСВР, учитывается эксплуатационно-операторская стадия, происходит постепенный переход к инвестиционной логике контрактов жизненного цикла.

Кстати, те же крупные строители постепенно начинают проявлять все больший аппетит к такому виду проектов, понимая, что, несмотря на все перипетии, это более прогнозируемый и более капитализируемый вид контрактования, нежели обычный. Ситуация в иных отраслях, в которых ведут бизнес ключевые интересанты проектов ГЧП, не сильно отличается от приведенного описания положения дел в строительной. Просто последняя больше на слуху, фигурирует в СМИ и более осязаема в общественном сознании, чем некоторые иные индустрии.

Спекулятивные операции на рынке

Кроме строителей появляются и иные игроки нарождающегося рынка – операторы, эксплуатанты, финансовые спонсоры. Начинаются даже спекулятивные финансовые операции на этом рынке. Ну а появление спекулятивного интереса к такого рода проектам и вовсе говорит о существенном прогрессе рынка и наличии возможностей для арбитражных операций[76]. Такого рода финансовые спекуляции весьма сложны в реализации, но раз это все-таки происходит, то, видимо, это доходный бизнес. Спекулятивные операции – это ни хорошо, ни плохо. Это лишь подтверждение существующих на рынке дисбалансов и экономических возможностей.

Примета нашего времени в том, что спекулятивных операций, целящих в дальнейшую «перепродажу» проекта, ничуть не меньше, чем стратегических инвестиций.

Через подобный этап развития рынка проходили рынки стран Западной Европы и Азии. Исходя из этого, можно предположить, что и для финансовых операций будет еще не менее десяти лет активных возможностей.

Игры лоббистов: бюджетные аргументы

Обычно, когда стоит выбор – делать проект «бюджетным» путем или через инструментарий ГЧП, сторонники менее сбалансированного (по интересам и контролю) традиционного пути приводят несколько ключевых аргументов, обороняя свою позицию. Причем такие сторонники могут быть как в государственной среде, так и среди частных компаний, которые уже нацелились на борьбу за господряд.

Во-первых, говорят они, на рынке просто нет капитала, который в состоянии потянуть сколько-нибудь значительного объема инфраструктурный проект.

Во-вторых, утверждают они, такой подход слишком сильно отодвигает сроки введения объектов или всего проекта в эксплуатацию.

В-третьих, продолжают они, такой подход ведь значительно увеличивает финансовую нагрузку на бюджет, поскольку, дескать, ГЧП – это всегда дороже. Этот аргумент обычно особо активно приводится; видимо, предполагается, что он уж точно похоронит эти странные идеи про ГЧП.

Самое парадоксальное в том, что если такие лоббисты попадают на не вполне подкованных по части инвестиций в инфраструктуру чиновников или бизнесменов, то звучат они на первый взгляд настолько убедительно, что производят впечатление. По крайней мере, достаточно убедительно для того, чтобы посеять зерна сомнений, а иногда и вообще одним махом снести с повестки дня вопрос о применении ГЧП.

Нет, конечно, если у бюджета нет полной суммы для того, чтобы заказать стройку или иное создание объекта, то тут выбор прост: или делать проект в формате ГЧП со всеми присущими ему правилами и процедурами, либо не делать никак. Это просто.

А в остальных случаях чиновники, бизнесмены, финансисты, разбирающиеся в тонкостях инвестиций в инфраструктуру, приведут следующие контрдоводы.

Во-первых, на рынке для инфраструктурных проектов достаточно капитала. По крайней мере, ни один проект, прошедший через правильную подготовку и вынесенный на конкурс, еще не остался непрофинансированным. Некоторые быстрее проходят стадию финансового закрытия, некоторые дольше, но проектов, оставшихся вовсе без такового, на настоящий момент нет.

Вопрос в том, что эти проекты, будучи нелинейными и нешаблонными, требуют качественной подготовки, умения работать со сложными финансовыми инструментами, навыков их компилирования, знаний правил на разных сегментах разных рынков. Но итог качественной проработки – деньги есть.

Все последние годы отечественные, европейские и азиатские инвесторы вместе с международными институтами развития твердили только одно: мы готовы вкладывать в российскую инфраструктуру, но у вас нет достаточного количества подготовленных проектов. А как только выносится на рынок какой-то качественно подготовленный, то на него слишком большой список отечественных претендентов. Перефразируя известную поговорку, «есть купец, но нет товара», а те развалы на рынке, куда навалены в кучу инфраструктурные идеи и возможности, рынком проектов не являются.

Как показано в других главах книги, для эффективных проектов капитал существует. Естественно, в последнее время произошли определенные изменения, касающиеся его источников. Одни типы инвесторов временно приостановили рассмотрение проектов из России, другие, наоборот, существенно активизировались.

В качестве своеобразного универсального подхода можно иметь в виду, что если капитал не идет в какой-то конкретный проект, то это проблема самого проекта – в него просто не верят.

Не стоит также чрезмерно демонизировать и вопрос о политических рисках. Мы слишком увлечены их обоснованием, чтобы можно было списать на них какие-то неудачи рынка. Но инвестиции в инфраструктуру посредством проектного финансирования и ГЧП осуществляются даже в странах совсем уж третьего мира. И ничего, деньги и там работают. Безусловно, вопрос политических рисков существенен, но он не может быть обоснованием ничтожно малого количества запущенных проектов по сравнению с необходимым.

Во-вторых, отвечают они, удлинение сроков – тоже весьма спорный аргумент. И те, кто его даже исподволь приводит, явно душой или даже телом на стороне строительного лобби. Хотя не уверен, что оно правильно идентифицирует свой интерес к проектам ГЧП.

Естественно, проект придется готовить несколько дольше, чем конкурс на обычный господряд, который в особых процедурных приготовлениях не нуждается. Строительный этап хотя и начнется чуть позже, но само создание объекта будет проходить быстрее ввиду как раз качества подготовки и ритмичности внебюджетного финансирования.

В Европе и Азии подготовительная стадия в три – пять раз длиннее, чем у нас, а ввод объектов в эксплуатацию все равно происходит быстрее.

Хотя строительные компании тоже можно понять. На их месте я, никогда ранее не сталкиваясь с темой ГЧП, не имея расчетов того, что мне это и тактически, и стратегически более выгодно, явно действовал бы таким же образом. Желание побыстрее подписать госконтракт и начать его исполнять превышает все иные аргументы, особенно когда анализ эффективности формата ГЧП даже не проводился. Хотя логика развития иностранных рынков подтверждает, что расцвет прибыльности и капитализации строительных компаний приходится на период перехода на долгосрочное контрактование в основном посредством инструментария ГЧП.

В-третьих, продолжают им отвечать, нагрузка на государственные финансы во многих проектах не то что не увеличивается, а даже наоборот – сокращается. Например, профинансировать создание автомобильной дороги полностью за бюджетный счет совсем не то же самое, что предложить значительную часть профинансировать частнику, а взамен на публичную сторону взять обещание покрыть ему минимальный уровень гарантии трафика по этой автодороге.

Детальный расчет, скорее всего, покажет, что государство не просто сокращает свои текущие объемы финансирования, но еще и значительно экономит в том случае, если трафик будет достаточным. В том случае, если нет, его ответственность не выходит за пределы минимального обещанного трафика, и власти по факту выходят в ноль, плюс единицы процентов прибыли подрядчику. Но это лишь в том случае, если риск, что называется, выстрелит. До этого во многих проектах проектного финансирования не доходит.

Представленный пример – вовсе не самый оптимистичный для государства, что только подтверждает в значительной степени надуманность логики относительно увеличения нагрузки на казну. И это не считая того, что объект государство получает в свою собственность быстро, приобретая прямые и косвенные бенефиты в текущем режиме, а вот сама возможность срастания риска отложена на будущее, и предел такого риска лимитирован.

Если привлекается внешний капитал, то естественной представляется ситуация, при которой условие его привлечения – получение того или иного уровня прибыли. Как мы говорили ранее, есть инвесторы, которые имеют аппетит к риску, они больше смотрят на уровень доходности. Есть те, кто стремится меньше рисковать. Такие в большей степени обращают внимание на сохранность инвестиций, а лишь во вторую очередь – на уровень доходности. Но самое плохое, что может быть с проектом, – это попадание в серую зону между этими классами инвесторов. Тогда одних проект не удовлетворит по норме доходности, а вторых – по защите инвестиций. Традиционная ошибка, совершаемая еще при самом первоначальном моделировании проекта.

Конечно, формального требования о прибыльности не существует в том случае, если проект реализуется за казенный счет.

Другое дело, что просто плюсовать необходимый обычный дополнительный доход на частный капитал к стоимости «традиционной» стройки и выдавать это за удорожание, вызванное форматом ГЧП, неверно в корне. Потенциальное удорожание не будет столь значительным, поскольку проект за счет финансово-инвестиционной и технической модернизации может демонстрировать значительный потенциал для оптимизации внутри финансовой модели и ее фактического исполнения. Но все же главное – минимизация рисков государства и возможность сокращения или вовсе исключения его расходов ввиду вовлечения частного партнера.

Группы интересов: продажа властям проектов под соусом ГЧП

Не вызывает особых сомнений тот факт, что ГЧП в последнее время, как и в целом инвестиции в инфраструктуру, стало модной темой для обсуждений на различного рода административных, ведомственных и общественных площадках. В большей степени для дискуссий, а не для реальных (по количеству) стартапов. По меньшей мере, число реально запускаемых проектов не столь велико и растет не столь стремительно, как разговоры о ГЧП.

Естественно, что наряду с теми компаниями, которые делают ГЧП ядром своей стратегии развития, появляются и иные. В понимании тех, кто подходит к рынку слишком утилитарно, ГЧП и проектное финансирование инфраструктуры – хороший маркетинговый ход, но не более.

Kлассический пример – поставщики медицинского оборудования, которые вдруг все как один решили пытаться стать концессионерами, но для начала предлагают купить оборудование именно у них.

Гораздо более интересный пример – «независимые» концессионные компании, за которыми просматриваются контуры их реальных хозяев – строительных компаний.

При этом такого рода организации временами ведут себя как недалекие владельцы золоторудных провинций, которые вместо того, чтобы добывать золотую руду, распахивают землю под кукурузу и жалуются на северный климат, неурожай или падение цен. В том смысле, что, имея возможность значительно увеличить капитализацию материнских компаний, обеспечив им развитие посредством долгосрочного контрактования в проектах ГЧП, они заняты «продажей» традиционных возможностей головной организации под соусом ГЧП. С другой стороны, такие организации хотя бы не мешают развитию рынка, а временами, сами того не осознавая, инвестируют в его развитие, проводя популяризацию инструментария.

Несколько раз за последние годы встречал таких участников рынка, которые начинали работу на нем в качестве «маркетинговых агентов» своих учредителей, но потом, вынужденно в нем разобравшись, втягивались и начинали относиться более серьезно, становясь самостоятельными игроками.

Одно из существенных ограничений в развитии таких компаний состоит в искренней убежденности их акционеров в том, что есть некоторое противопоставление между традиционным контрактованием в своем основном бизнесе и возможностью обеспечить через подобные дочерние компании не только производственную загрузку, но и среднесрочную и долгосрочную доходность.

Но если посмотреть на иностранные аналоги, то становится очевидным, что подобного противопоставления двух этих направлений не существует. Крупнейшие международные строительные группы существенную долю своих доходов получают посредством концессионных дочек.

Логика чиновников: отвечать за решение все-таки им

Стоит отметить, что так называемые «группы особых интересов» играют, как и следует из их названия, особую роль при формировании мнения властей по поводу судьбы того или иного потенциального проекта. И в этом скрывается еще один из парадоксов рынка.

Формально или фактически, но решения принимают все-таки власти, вне зависимости от того, какова логика и мотивация этих решений. С момента принятия они становятся решениями государства. И чиновники, принимающие соответствующие решения, все более и более отчетливо понимают, что это именно их выбор и им за него отвечать в случае какого-либо форс-мажора.

Чем более энергично те или иные группы лоббистов давят на власти, тем более активно чиновники задумываются о реализации проектов посредством ГЧП. Не факт, что у них получится это сделать, но они, по крайней мере, видят в этом возможность, кроме прочего, выйти из-под давления. Примерно так действуют в последнее время наиболее продвинутые из них.

Они хорошо понимают, что проекты ГЧП с их относительно объективной процедурой согласований, анализа, формирования документации, конкурентной процедурой отбора, структурирования элементов внешнего софинансирования и иным «тюнингом» в гораздо большей степени обеспечивают возможность получить независимую объективную информацию о параметрах проекта, нежели традиционные господрядные контракты. Одновременно это не только сбивает уровень давления, но, главное, снижает персональные риски на будущее.

Естественно, масла в огонь подливают и различные коммерческие участники рынка, которые не успели или не смогли, не дотянув уровнем ресурсов, вовремя инициировать соответствующие лоббистские активности. Они, в свою очередь, верно для себя понимают, что конкурентная процедура ГЧП предоставляет им неплохой шанс попытаться отторговать проект в свою сторону, предложив в процессе конкурса на самом деле наиболее эффективное инвестиционное предложение.

Конфликты внутри власти

Причиной существенных дисбалансов в развитии отечественного рынка инвестиций в инфраструктуру являются также периодические конфликты, которые случаются по поводу того или иного проекта внутри самой власти. Иногда они выглядят лишь как банальная десинхронизация действий. Но иногда градус дискуссии становится существенно выше, а позиции – гораздо непримиримее.

Во многом подобные конфликты не имеют под собой фундаментальных причин и вызваны просто недостаточным уровнем промоушена проектов со стороны госоргана, инициировавшего проект, в среде смежных госорганов. В тех случаях, когда госорган или частный инвестор озадачен этой потенциальной проблемой с самого начала, она в большинстве случаев так и остается потенциальной, не переходя в статус реальной. Если нет, то могут быть различные «сюрпризы» того или иного уровня сложности.

Например, смежный госорган может вдруг предложить пересмотреть проект, который на всех парах несется к финишу и который госорган-инициатор уже был готов отпраздновать как закрытый. И такое встречается сплошь и рядом. А тут приходится делать несколько шагов назад.

Тем временем формальные процедуры, предусмотренные законом, двигаются своим чередом, поскольку отменить их крайне затруднительно. И еще неизвестно, чем это обсуждение по новому кругу закончится. Самый известный пример последнего времени – хит сезона 2014 г. – фактическая заморозка концессионного проекта по созданию мостового перехода (моста, попросту говоря) через реку Лену в Якутии. Дождались окончания конкурсной стадии проекта, а потом, несмотря на первоначальное решение правительства РФ и активное его исполнение уполномоченным госорганом, межведомственные противоречия отложили проект навсегда или очень надолго (за пределы 2020 г.).

Традиционно различные госорганы не сразу могут прийти к соглашению о том, что такое ожидаемый итог проекта, каковы его ключевые характеристики, какие монетарные и немонетарные условия может предложить государство рынку, каковы предполагаемые сроки как конкурса, так и реализации самого проекта. Потом спорят об условиях конкурса, параметрах финансирования проекта, ключевых условиях концессионного или проектного соглашения, затем – об условиях приложений.

На региональном уровне в случае с локальными или местными проектами не стоит надеяться на то, что ситуация значительно лучше. Да, дискуссии там происходят обычно менее остро, но это с лихвой компенсируется тем, что само обсуждение более неспешное. Так, будто мы греки и торопиться особо некуда.

Вообще, есть огромная разница между государственным органом, который уже вкусил инструментария ГЧП и его результатов, обладает опытом запущенных проектов, и «инвестиционными» новичками.

Первые не только более квалифицированно, со знанием дела, и заинтересованно подходят к анализу идей и предложений о реализации ГЧП, поступающих с рынка. Они еще и быстрее согласовывают предложения по проектам, приходящим от смежников.

Со вторыми ситуация значительно сложнее. Хотя те из них, кто встал на реальную дорогу привлечения внебюджетных инвестиций, достаточно быстро впитывают новые знания. Но, как говорится, «каждому хирургу свое маленькое кладбище», поэтому наращивание опыта не всегда проходит так уж безболезненно.

В итоге любой проект может оказаться заложником конфликтов или споров внутри власти. Просто в том случае, если речь идет о проекте ГЧП и стороны разумно и квалифицированно подошли к его подготовке и промоушену, можно избежать ситуации, когда конкретный проект станет катализатором дискуссии внутри власти. Не могу сказать, что очень многие заботятся об этом заранее, предпочитая тушить пожар потом. Но точно, что многие об этом сожалеют, поскольку кому-то удается это сделать, кому-то – нет. Встречались проекты, в которых были задействованы весьма могущественные для нашей страны силы, но даже они не могли потушить каких-то конкретных пожаров. В конечном счете, это вопрос выбора более привычной (не факт, что эффективной) стратегии поведения.

Энтузиазм анализа против холодного расчета

Если факты и цифры по предстоящим проектам анализировать без запрограммированного энтузиазма, то, скорее всего, уже на данной стадии выяснилось бы, что большую часть из них стоило реструктурировать и запустить по-другому, нежели планируется. И это не преувеличение. Большинство. Вопрос лишь в том, насколько глубокой реструктуризации необходимо подвергнуть проект.

Причем, как это ни парадоксально, потенциальными «потерпевшими» нерадивого проекта будут являться не только государство и финансовые спонсоры, но и собственно частные компании – поставщики, операторы, строители, эксплуатанты и иные участники проектов. Особенно это впечатляет в тех проектах, инициаторами и драйверами старта которых они же и были.

Вообще, конечно, роль подрядных организаций и их представителей в инициировании проектов такова, что возвращаться к этому вопросу приходится неоднократно.

Презюмируем, что никто никогда не заинтересован в том, чтобы сделать плохой проект. Естественно и то, что никто не начинает активность в расчете на то, что она приведет в состояние технического или фактического дефолта, особенно едва начавшись. Однако потенциальные подрядчики – операторы, эксплуатанты, поставщики, строители и иные – зачастую обладают столь значительной рыночной мощью и связями в своей сфере, что они в состоянии не просто инициировать проект. Они могут настаивать на его инициировании в такой форме, при которой на его первый этап, который соответствует именно их компетенции и сфере бизнеса, будет приходиться львиная доля выручки проекта.

При этом подрядчики заинтересованы в том, чтобы как можно респектабельнее представить именно «свою» стадию проекта, не особо отдавая себе отчет в том, что в рамках проектов ГЧП они тем самым максимизируют не только свои выгоды, но и потенциальные риски. Выходит, что значительное, а иногда и опасно большое количество рисков они своими руками относят на «свой» этап. Логика равномерного распределения рисков между этапами и участниками проекта опасно нарушается, а возможности управлять этими рисками существенно сокращаются.

А ведь в случае негативного развития событий, например, если выстрелил не один, а сразу несколько рисков, «цунами» дефолта проекта «смоет» в том числе и подрядчика.

Чиновникам, а зачастую и бизнесу представляются туманными те стадии реализации проекта, которые не относятся к первоочередным. Например, если первыми являются стадии проектирования и строительства, то cтадии эксплуатации и операторства в конкретном проекте, а уж тем более утилизация считаются делом столь отдаленной перспективы, что моделирование и планирование в отношении их осуществляется весьма поверхностно. По отношению к стадии утилизации это объяснимо, поскольку во многих случаях это вообще вопрос следующих поколений. Но по отношению, например, к эксплуатации и операторству это не совсем понятно, потому что наступят эти стадии достаточно быстро, ну и в большинстве случаев проект сам по себе затевался не для того, чтобы что-то создать, а для того, чтобы созданное эксплуатировать, извлекая результаты.

Стоит отметить, что в европейской практике уже неоднократно бывало так, что неосмотрительное по существу и навязчивое по форме лоббирование проектов и их неоптимальных конструкций доводило до банкротства даже гигантов в своих отраслях.

В «чистых» проектах ГЧП такого в отечественной практике еще не случалось, но по итогам квази-ГЧП крупные банкротства уже начались. Думаю, именно на этот опыт стоит обращать внимание, формируя представление о том, что ожидает подрядчиков на рынке проектов ГЧП – если они также будут пренебрегать анализом и управлением рисками.

Образцовые нашумевшие примеры 2014 г. заявления о банкротствах НПО «Космос», НПО «Мостовик» и ряда иных, которые, как считается, потерпели значительные убытки на проектах по созданию инфраструктуры олимпийского Сочи. Даже несмотря на то, что все подрядчики находились под диктатом заказчика, возможности контролировать риски и управлять ими у них были.

В том случае, если бы моделирование производилось по методике ОСВР, когда в общую финансово-инвестиционную модель включаются и расходы на стадии эксплуатации и утилизации имущества проекта, значительное количество проектов просто не было бы запущено. Это отчасти объясняет и сопротивление со стороны подрядных организаций, начинающееся еще со стадии базового моделирования и планирования, которое оказывается попыткам рассчитать общую стоимость проекта.

Круговая безответственность

Количество дефективных проектов не так сильно снижается, как того хотелось бы опытным участникам рынка. Одна из причин этого – эксперты, консультанты, представители сторон, подрядчики и все остальные не несут вообще никакой ответственности за все, что написано, подсчитано, сказано или заявлено в иной форме при подготовке проекта.

Их коллективная задача в том, чтобы убедить власти – государство или муниципалитет. В тот момент, когда власть согласилась с их доводами, включив зеленый свет проекту, это стало решением государства и его чиновников.

Общественное мнение: нет ничего постоянного

В такого рода проектах достаточно просто обеспечить первоначальную эмоциональную поддержку общества. Однако ее тяжело удержать. И вправду, мало кто против появления неподалеку от дома новой автодороги, например, или железной дороги. Но когда выясняется, что «рядом» – это практически под окнами дома или вообще вместо дома, то ситуация резко меняется. И десяток или сотня недовольных в состоянии восстановить против проекта целый город. И даже если это произойдет не сразу, то негативный тренд обеспечен, и в самый неудачный момент хватит одной спички недовольства, чтобы окончательно отвернуть общественное мнение от проекта.

Негативное или позитивное отношение общественности во многом конъюнктурно. И инициаторы проектов слишком это недооценивают, считая, что достаточно на старте проекта уделить внимание пропаганде и разъяснению – и все, дело сделано, впредь можно не беспокоиться. Но тут начинаются сюрпризы.

Проект может быть сколько угодно экономически эффективным для общества и властей, экологически безрисковым, создающим локальные рабочие места, но если не заниматься общественным мнением, то оно либо так и останется «бесхозным», способным самостоятельно двинуться в любую сторону, или им займутся другие.

Незаметно оно будет дрейфовать от оптимистичной поддержки к нейтральному спокойствию и дальше – к активному отрицанию и проявлениям негатива. В этот момент в фокус внимания всех участников проекта неожиданно (хотя это был лишь вопрос времени, то есть выбора самого неудачного момента) входит проблема Химкинского леса. Конечно, это крайняя степень зачастую не вполне обоснованного общественного недовольства. Инициаторы других проектов получили прививку от невнимания к общественному мнению. Хотя, по моим оценкам, многие проекты по-прежнему имеют в своей структуре замороженные проблемы общественного недовольства, которые могут выстрелить в самый неподходящий момент.

А вот приводит общественное недовольство к вполне ощутимым экономическим потерям иногда за счет изменения расположения или трассировки объекта, иногда по причине увеличения сроков, иногда из-за необходимости смены партнеров. Говорят, в «химкинской» ситуации Vinci и ЕБРР воспользовались «окном возможностей» для того, чтобы реализовать свое никак с этим скандалом не связанное желание начать пересматривать формат своего соучастия в проекте, вплоть до полного выхода. И это прямое экономическое следствие раскрученного недовольства общества.

Одна из проблем – недонесение до широких кругов общественности (почему-то считается, что кулуарной работы с ограниченным количеством общественных организаций для демонстрации «витрины открытости» достаточно) ярко выраженных целей общественного интереса и значимости, связанных с реализацией конкретного проекта.

Предел вмешательства государства: равность и равноправие

Еще одна примета времени состоит в том, что в проектах ГЧП, в первую очередь, наверное, концессионных, стороны традиционно не могут установить сбалансированную конструкцию интересов публичной и частной сторон. Конечно, понятно, что государство априори более сильная сторона в любом проекте. Но именно для минимизации или ликвидации такого неравенства в законе презюмируетcя относительное равенство сторон, которое должно превращаться в равноправие, закрепляемое в соглашении. В реальной жизни стороны обычно шарахаются из крайности в крайность. Или устанавливается тотальный примат властей, или наоборот – их полное невмешательство и «внешнее управление» ими со стороны частного партнера.

Вопрос о балансе интересов между сторонами, безусловно, важен на разных этапах проекта, а его будущие контуры закладываются еще на этапе первоначальной подготовки проекта.

На практике еще именно на этой стадии проекта, например концессионного, возникает вопрос о пределах будущего вмешательства государственной или муниципальной стороны в уже реализуемый проект. Самый простой ответ на этот вопрос звучит так: «Как договоритесь и как будет записано в концессионном соглашении». Плюс, естественно, существуют некоторые позиции, которые закреплены в качестве обязательных для публичной стороны как концедента в соответствующем законодательстве. В целом они не особо обременительны для частной стороны, именно поэтому такое внимание обычно уделяется тем аспектам концессионного соглашения, которые детализируют и конкретизируют положения закона, а также регулируют дополнительные инструменты контроля, согласуемые сторонами.

Считается, что власти могут инициировать внесение в концессионное соглашение изменений, которые вызываются появлением новых факторов. Практически в любой концессии, выходящей в среднем за пределы пятилетнего срока, запланировать все наперед невозможно, поэтому появление изменений и дополнений к соглашению – это то, к чему стоит быть готовым изначально. В мировой практике известны концессионные соглашения, изменения к которым исчисляются сотнями. В России опыт пока еще существенно меньше, поэтому количество «допников» пока измеряется лишь единицами и десятками.

Вместе с тем не стоит полагать, что власти в одностороннем порядке могут изменить ключевые параметры соглашения. Во-первых, количество таких возможностей невелико, а во-вторых, за ними должна последовать экономическая компенсация частной стороне за принятые решения.

Прямое хирургическое вмешательство государства в реализацию проекта возможно только в том случае, если частная сторона не выполняет свои ключевые обязательства по предмету проекта, причем делает это неоднократно, а государство сумело соблюсти все необходимые «реанимационные процедуры», и это не помогает, а проект все равно умирает.

В остальных случаях публичная и частная стороны концессии имеют примерно равные возможности для инициирования и обоснования необходимости осуществления изменений в концессионное соглашение. И, как в любом соглашении, для этого необходимы подписи обеих сторон. Таковы формальные возможности «устаканивания» разграничения возможных действий сторон. Но как показывает анализ отечественных концессионных проектов, да и вообще проектов ГЧП, на настоящий момент не существует оптимально сбалансированных проектов. «Концессионные весы», если кто-то решит замерить распределение прав и обязанностей частной и публичной сторон на любом этапе проекта, ни в одном проекте не останутся в равновесии. Вопрос лишь в том, насколько сильно они склонятся в ту или иную сторону.

Баланс интересов – залог успешности проекта

Со временем государство все лучше понимает, что за инициированием проектов ГЧП могут стоять как краткосрочные (проектировочные, строительные, подрядные, поставочные), так и долгосрочные (операторские, эксплуатационные, утилизационные) интересы. Ни то ни другое не плохо. Это данность: в разных видах бизнеса – разная модель доходности. А вот что важно – так это в каком виде государство утвердит проект. Балансировка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных интересов внутри проекта – то самое итоговое решение о его утверждении, которое принимают именно власти.

Действующее законодательство позволяет государству реализовывать свои права, а инструментов для этого, в том числе рассмотренных в этой книге, множество: и прямое соглашение с финансистами, и императивы по поводу корпоративной конструкции консорциума с запретом на определенные виды операций. Например, на «перепродажу» проекта. Возможность установить квалификационные критерии для участников или утвердить определенные «поведенческие условия» реализации проекта. Право на монетарное, квазимонетарное и немонетарное стимулирование к определенным действиям. Возможность расторгнуть соглашение в конце концов, ну или заменить концессионера при определенных условиях.

Соглашение между сторонами не может быть полностью одинаковым по своей эффективности для каждой из них. Но есть правило, выработанное многолетней практикой: только в том случае, если соглашение, например концессионное, сбалансировано по интересам сторон, оно будет реально работающим и стороны не будут искать любой возможности для того, чтобы «переиграть» все в свою пользу. А законодательство и накопленная инвестиционная практика предоставляют им значительное количество инструментов-пазлов, из которых может быть сделана конструкция конкретного проекта.

Глава 30

Внешние ограничения, «новые» отечественные деньги и частная инициатива в инфраструктуре

Прошли те дни, когда большие рыбы ели маленьких.

В посткризисном мире будут доминировать быстрые рыбы, а маленькие умрут.

Клаус Шваб, основатель и руководитель Всемирного экономического форума (Давос)