Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт

Полагаю, что из предыдущих глав уже сложилось впечатление о том, что в типичном проекте инвестиций в инфраструктуру участвует значительное количество различных сторон. Но обычно инициаторы проекта не всегда точно понимают, насколько их много. Успешность или неуспешность реализации проекта зависит не только от того, насколько точно мы представляем себе список прямых и косвенных участников проекта, но и от того, насколько детально структурированы отношения между ними. Потому, полагаю, краткий обзор нюансов отношений между ключевыми участниками проекта будет весьма полезен.

Таких участников потенциального проекта весьма много. Хотя они разнородны и у них разные интересы, но могут быть объединены в несколько ключевых групп.

Проектная компания (консорциум) и ее акционеры

В первую очередь стоит упомянуть проектную компанию (или SPV в английской терминологии). Это именно та структура, которая является «держателем» инфраструктурного инвестконтракта вне зависимости от того, будет это концессионное соглашение, иная форма ГЧП или инвестиция в инфраструктуру частной компании.

Кстати, очень часто, особенно от больших региональных чиновников, слышу о том, что инвестором в тот или иной проект будет какая-либо крупная (хотя не всегда и крупная) отечественная компания. Плохих новостей две. Во-первых, подобные утверждения до конкурса незаконны. А во-вторых, что еще хуже, эта крупная компания все равно будет участвовать в проекте через специально созданную проектную компанию, обладающую весьма ограниченным набором ответственности.

Проектная компания по итогам частного, государственного или муниципального инвестиционного контракта будет управлять проектом, включая проектирование, строительство, операторство, эксплуатацию. Набор функций и их наполнение, присущие проектной компании, меняются от проекта к проекту и практически никогда не идентичны. Состав же этих функций в большинстве своем заложен уже в формуле ДНК проекта – конкурсной документации.

Проектная компания, как и любая другая, принадлежит акционерам. И здесь начинается интересное. Если исходный ДНК проекта позволяет участвовать в проекте компании, принадлежащей одному акционеру, то в большинстве случаев мы получаем неоптимальную модель инвестиционного конкурса. Она становится ближе к традиционному генподрядному проекту с инвестиционными условиями. В сложных инфраструктурных проектах в последние годы это редко срабатывает.

Вся современная практика строится на том, что стороной, выходящей на инфраструктурный инвестконкурс, который организует государство, должна быть проектная компания, учрежденная рядом независимых друг от друга потенциальных участников проекта. Такие конструкции и называются обычно консорциумами. Стоит иметь в виду, что, строго говоря, это не юридический, а экономический термин.

Участниками-акционерами консорциума являются, например: проектировщик, строитель, эксплуатант, оператор и зачастую поставщик какого-либо оборудования. Смысл такой конструкции состоит в том, что государство как организатор конкурса видит перед собой единого визави.

Разные участники проекта, которые необходимы для его успешной реализации, достигают между собой соглашения о том, что они будут участвовать в реализации проекта и для этого создают консорциум. В большинстве случаев, известных мне в российской практике, консорциум не является центром прибыли для его акционеров. Это, скорее, совместный центр управления проектом в интересах акционеров консорциума.

Не уверен, что не делать консорциум ядром финансовой капитализации проекта – самый эффективный способ, но точно более простой и чаще используемый в современной России.

Все крупные федеральные концессии 2014 г. – мост через реку Лену в Якутии, национальная система взимания платы с 12-тонных грузовиков – построены на консорциумной модели. Также структурируются многие проекты из числа тех, что выйдут на рынок в 2015–2016 гг.

Консорциумная модель приводит к тому, что участники-акционеры должны весьма детально простроить взаимоотношения между собой, как исходя из требования конкурсной документации, так и исходя из экономических интересов участников.

Если, например, концессия состоит в том, что необходимо спроектировать, построить, а потом содержать инфраструктурный объект и управлять им, то самый простой вариант консорциума – тот, в который входят проектировщик, строитель, эксплуатант и оператор. Самый простой вариант структурирования отношений внутри консорциума можно сравнить с ракетой: при выходе на очередной рубеж отходит очередная ступень. Проектировщик, выполнивший свои задачи, может выйти из консорциума, за ним – строитель и т. д. до того момента, пока консорциум не будет состоять из одного оператора, который остается в проекте до окончания «операторской» стадии инфраструктурного проекта.

Естественно, внутри такого консорциума весьма детально прописаны взаимоотношения между акционерами через пирамиду соответствующих соглашений. Выходящие участники консорциума обычно фиксируют свою ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей перед остающимися через череду страховок и банковских гарантий. Зачастую используются и иные, гораздо более сложные механизмы.

Зачем вообще нужны консорциумы в сложных инфраструктурных инвестпроектах? В основном для заказчика эта конструкция необходима, чтобы зафиксировать цену, срок и качество реализуемого проекта. То есть сделать эти показатели неизменными. Кроме того, только такой подход позволяет на практике реализовать методологию ОСРВ – общей стоимости распоряжения и владения объектом на всем протяжении его жизненного цикла. А именно финансовая модель ОСРВ лежит в основе большинства из того, что мы знаем, как КЖЦ.

Для участников консорциума огромный плюс заключается в том, что при желании, незначительно скорректировав свою бизнес-модель, они могут осуществить долгосрочное финансовое планирование своей деятельности и резервирование мощностей. В данном случае сложности первоначального структурирования участия в консорциуме стоит воспринимать как обмен на дополнительные экономические бенефиции.

Управление в консорциуме: кто лидер?

В этой сфере российская практика существенно отличается от мировой. Еще несколько лет назад в мире при реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, в том числе концессионных и ГЧП, ключевыми управляющими и фактическими лидерами консорциумов были строительные компании, но в последние годы, накопив соответствующий опыт, лидерами консорциумов (и инициаторами их «сборки») все чаще становятся операторы инфраструктуры. В России же в последние годы лидерство в консорциумах захватили финансовые институты.

С одной стороны, это не вполне соответствует интересам проектов и сбалансированному распределению функционала внутри их. А с другой – такое положение вещей стало актом доброй воли со стороны самих участников рынка, добровольно отдавших власть финансовым институтам. У рынка была и все еще остается возможность двигаться по-другому.

Тем не менее сейчас примерно в 80 % инфраструктурных инвестпроектов, организуемых государством, можно наблюдать консорциумы, структурированные под лидерство финансового института. При этом подобный подход вовсе не устраивает строительные организации, которые, однако, пока еще не выработали четкой позиции по этому вопросу и продолжают находиться в стадии эволюционного поиска. Операторские же компании стоят последними в пищевой цепочке консорциумов и поэтому не заявляют во весь голос о своих притязаниях. Хотя во многих проектах и в России, и в мире именно операторские компании являются как инициаторами многих проектов, так и лидерами консорциумов.

Строительные компании в проектах

Весьма часто как на официальных мероприятиях, так и в частных разговорах с руководителями и акционерами строительных компаний приходится слышать их жалобы на подобный рыночный дисбаланс в инфраструктурных проектах. Мол, лидеры консорциумов «отжимают» большую часть бенефиций в свою пользу. Начинаем разбираться. Может, это происходит ввиду того, что финансовые институты предоставляют финансовое плечо для реализации проекта на каких-то особых условиях? Вроде нет. Они дают его в целом на рыночных условиях, а в хороший проект можно привлечь финансирование не только от доминирующего участника консорциума или его лидера, но и на открытом рынке.

За счет чего же банки и финансисты получают приоритет в лидерстве консорциумов? Ответ прост. Они первые распознали в инфраструктурных инвестпроектах, ГЧП и концессиях новый и весьма привлекательный рынок, более или менее нарастили экспертизу в данной сфере и активно продвигают на рынок свои компетенции. Интенсивно занимаются мониторингом проектов, давят на регуляторов в процессе формирования конкурсных документаций, начинают готовиться к проектам еще на дальних подступах. И при этом они очень активны на самой ранней стадии – «сборки» консорциумов.

Обратите внимание на то, что ни одно из этих амплуа не связано с предоставлением финансирования в проект. Выходит так, что финансирование предоставляется в целом на общерыночных началах, а вот все остальные бенефиции получаются за существующую экспертизу и компетенции или активное позиционирование при подготовке проектов. Как следствие, примат, приобретаемый в консорциумах финансовыми институтами, связан в первую очередь с их нематериальными активами, которые они привносят в проект.

Одновременно с этим строители занимают весьма консервативную позицию в данной сфере. Большинство из них утверждает, что они готовы получить строительный подряд через конструкцию консорциума и с удовольствием его отработать. Можно только перефразировать известную поговорку: «Если ты не занимаешься концессией, то концессия сама тобой не займется, а это сделает банк».

Кстати, на западном рынке ситуация во многом обратная. Ключевые компетенции в ГЧП, концессиях и иных инфраструктурных инвестиционных схемах принадлежат строительным компаниям. И именно они являются маркетмейкерами в этой сфере.

Это подтверждает и история развития рынка на Западе. Еще лет пятьдесят назад большинство строительных компаний были неплохими региональными игроками. В связи с активизацией развития инфраструктуры через сложные инвестиционные механизмы наиболее активные и продвинутые из них выдвинулись на национальный уровень. А по мере развития мирового рынка они вышли за пределы своих стран и сейчас стали именно теми, каковыми мы их знаем в нынешнем виде. Примерно так развивались французские Vinci и Bouygues, итальянские, испанские, канадские инвестиционно-строительные гранды. Подтверждение этого и в том, что материнские компании существенную долю доходов имеют от своих же инвестиционно-концессионных компаний, основная задача которых – развитие компетенций в этой сфере, участие или инициация консорциумов, фиксация и отслеживание интересов головных компаний.

В нашей стране строители занимают несравнимо более пассивную позицию, в основном формулируя свой интерес очень кратко: «Дайте нам строительный подряд, и мы построим». Подобная парадигма имела смысл на предыдущем этапе развития рынка. Но сейчас, когда во всем мире успеха добиваются не строительные, а инвестиционно-строительные компании, необходимо существенно корректировать свой подход. Это касается и России. Отечественный рынок уже генерирует значительное количество сложных, но вместе с тем крайне аппетитных инфраструктурно-инвестиционных проектов.

Крупнейшие строители уже предприняли попытку создать подобные подразделения, но на фоне ряда неверных управленческих шагов, не добившись быстрого результата, расформировывают или существенно реструктурируют свои ГЧП-подразделения. Такие изменения уже начались в ряде крупнейших отечественных компаний.

А вот у менее крупных строительных компаний таких изменений не наблюдается ввиду того, что подобных подразделений там никогда не существовало. Вместе тем, как видно из анализа рынка, описанного ранее, они должны быть заинтересованы в такой деятельности даже сильнее, чем отечественные гранды. Прежде всего потому, что самих проектов, которые могут быть ими инициированы, существенно больше тех, что могут вызвать интерес у крупнейших строительных компаний. Но такой деятельности вообще не ведется. Как итог – главенство в консорциумах нестроительных компаний.

В нынешней ситуации участие строительных компаний выглядит следующим образом: они становятся акционерами консорциума вслед за его лидером. Их интерес заключается в том, чтобы обеспечить себе договор строительного подряда (пусть и на более сложных условиях ввиду нетрадиционной для них конструкции), и на этом всё. Только условия в таких проектах для них жестче, так как первую скрипку играют не они. А вот доходность – меньше. Вместе с тем подобный подход и дальше может быть приемлем на рынке. Очевидно, данная модель станет воспроизводиться до тех пор, пока строительные компании будут озадачены загрузкой мощностей, а не собственной капитализацией. Последняя, кстати, у иностранных аналогов просто зашкаливает по сравнению с нашими.

Стоит отметить, что такая ситуация характерна для многих типов инфраструктурно-строительного бизнеса – энергетического, транспортного, медицинского и проч.

Вместе с тем стоит также иметь в виду, что в ряде случаев в состав основного консорциума строительная компания и вовсе не входит. Обычно это бывает в таких инфраструктурных инвестпроектах, где доля инвестиций в основные средства не превышает 10–20 % общего объема проекта. В таком случае строительная компания просто становится генеральным подрядчиком у консорциума, который нанимает ее по EPCM-модели[29].

Проектировочные компании и институты

Ключевым и весьма недооцененным по статусу и значимости участником консорциума традиционно является проектировочная компания. В нашей стране такие структуры, как правило, располагаются под вывесками институтов. На поверку там может оказаться рудимент советского образца или же весьма продвинутая по отечественным меркам структура. Полагаю, что все участники рынка друг друга неплохо знают и понимают, кто есть кто.

Но проблема участия проектировочных компаний в консорциумах состоит в том, что зачастую им не хватает собственной экономической мощи для того, чтобы участвовать в таких проектах, занимая место, соответствующее важности их задачи. И как следствие – получать соответствующий доход.

Они не могут выступать на равных (даже учитывая пропорционально меньшую их долю в общем экономическом итоге) со строителями или финансовыми институтами в части выставления страховок, гарантий в пользу иных акционеров консорциума. Поэтому они занимают ведомое место в соглашениях акционеров между всеми участниками консорциума, решая каждый раз дилемму – двигаться в фарватере строителя или финансового спонсора. Естественно, в большинстве случаев занимают сторону лидера проекта. Во многих случаях в силу описанных выше причин они и вовсе не включаются в состав консорциумов.

Вместе с тем проектировщик в проекте необходим в любом случае. Если он выносится на конкурс без проектной документации, то они ее делают. Если проект выносится с таковой, то обычно условиями конкурса разрешается выполнить ее корректировку, и после согласования с Главгосэкспертизой она становится фундаментом реализации проекта. На этом роль проектировочной организации не заканчивается: она присутствует в проекте практически до окончания строительной стадии и даже дольше. Таким образом, проектировочной организации еще сложнее выйти из консорциума со временем, чем строителю. А если предполагается использование специфических СТУ[30], то количество хлопот кратно вырастает.

И организация, которая выполняет столь важную функцию – фундаментальную для успешной реализации проекта, – находится под существенным влиянием финансового института или строителя. В европейских проектах всячески подчеркивается необходимость максимальной независимости проектировочной организации от иных структур, являющихся акционерами консорциума. Или как скудная альтернатива – полная ответственность строителя за действия проектировщика. В отечественных проектах позиция проектировщика где-то посередине.

Во многом это связано с тем, что проектировочные организации в еще меньшей степени озадачены наращиванием экспертизы и компетенции в финансово-инвестиционных вопросах, чем строительные компании.

Кроме того, возникает вопрос архаичности ценообразования. В традиционных проектах проектировочные компании получают свое вознаграждение в объеме 2–5 % стоимости запроектированного объекта. Но это когда речь идет об отдельном заказе на проектирование объекта. Даже в таких случаях логика мотивации, основанная на естественном стремлении увеличить стоимость будущего строительства, выглядит весьма сомнительной. А при участии в проектах в виде консорциумного объединения она так и вообще недопустима.

В итоге проектировщики под давлением лидера консорциума или строителя вынуждены идти на другое ценообразование в таких проектах, но, как уже было сказано, не имеют возможности поучаствовать в распределении экономического пирога на более или менее равных условиях с иными участниками.

Вытекает из этого и иной вопрос: каким образом сторонам проекта получить уверенность в качестве предложенных проектировочных решений? Обычно это регулируется экономическими методами. Вот почему важно, насколько проектировочная организация крепко стоит на ногах. Государство (или частный заказчик) или консорциум обычно оставляют за собой право на независимую техническую экспертизу. Или же строитель может привлечь альтернативного проектировщика при наличии сомнений и, если будет выявлено низкое качество проектировочных решений, выставить дополнительный счет консорциуму или непосредственно базовому проектировщику. Или же в консорциум изначально включается своеобразный «проектировщик-контролер», что дает дополнительную уверенность в качестве, облегчает в будущем финансовый и строительный этап проекта, но удорожает первоначальную финансовую модель.

Эксплуатанты и операторы

Проблема с эксплуатантами и операторами во многом схожа с проблемой строителей и проектировщиков. С той лишь разницей, что строители по крайней мере есть. Плохие или хорошие, но есть. Стало быть, существует фундамент, отталкиваясь от которого наиболее эффективные из них выйдут в новые инвестиционные модели и схемы.

А эксплуатантов и операторов во многих сегментах просто-напросто нет. Такого вида бизнеса ранее не существовало как класса. Не было операторов автомобильных дорог, крупных медицинских центров (не путать с небольшими больничками, это совсем не одно и то же), операторов легкорельсового транспорта… Продолжать можно до бесконечности.

Кроме того, нельзя стать оператором в одночасье. Ни один банк не даст вам финансирование на более или менее внятных условиях, соответственно, вы не сможете войти в консорциум и получить долгосрочный контракт, нарастить компетенцию и идти в следующий проект.

Строители, проектировщики и иные участники мультифункциональных консорциумов, заявляющиеся на инвестиционные проекты, понимают, что это их слабое место, и по возможности стараются вырезать подобное амплуа из проектов, если у них есть возможность влияния на формируемую конкурсную документацию и если это позволяет законодательство.

Вместе с тем операторская и эксплуатационная функции чрезвычайно важны. Собственно, многие проекты (даже те, что подразумевают консорциумы-заявители в проект) структурированы в первую очередь вокруг операторской функции, поскольку именно она отражает методологию общей стоимости владения и распоряжения, по которой рассчитываются или должны рассчитываться большинство проектов.

С эксплуатационной функцией все существенно проще: обычно к ней относят техническое управление объектом. А вот операторство – гораздо более широкое понятие, которое может включать в себя техническую эксплуатацию, но традиционно состоит из всей совокупности прав и обязанностей эксплуатации и управления объектом: поддержание его в надлежащей эксплуатационной готовности, извлечение прибыли и все иные аспекты.

Для того чтобы максимально наглядно была понятна разница между эксплуатацией и операторством, обычно привожу абстрактный пример. Если консорциум (строитель, проектировщик, поставщик оборудования, эксплуатант и оператор) выиграл инвестиционный контракт на крупный медицинский центр, то энергоснабжение, уборка, канализация – это удел эксплуатанта, а поддержание сложной аппаратуры в эксплуатационной готовности и, собственно, обслуживание пациентов медицинским персоналом – функция оператора. Назвал этот пример абстрактным не потому, что инвестировать в медицинские объекты в нашей стране невыгодно или невозможно, а потому, что для наглядности несколько упростил конструкцию.

Так как же быть с операторами инфраструктурных проектов? Полагаю, что первые зачатки рынка у нас постепенно складываются. Будут расширять свое портфолио те игроки, которые постепенно входят в рынок. Но их мощности и возможности выглядят явно недостаточными. На это самое сложное (и весьма выгодное) направление деятельности в отечественной инфраструктуре, скорее всего, придут иностранные компании. И очень надеюсь – российские, которые в настоящий момент заняты в смежных видах бизнеса, но активно ищут новые рыночные ниши.

Подрядчики

Естественно, нет необходимости включать в состав консорциума всех, кто имеет отношение к проекту и будет дальше над ним работать. В данную конструкцию входят только жизненно важные для успешной реализации проекта его участники.

Все остальные привлекаются классическим способом – на подряд. Будет ли это традиционный подряд или структурированный с элементами EPCM– или EPC-моделей, зависит от конкурсной документации и от мастерства лидера и ключевых участников консорциума. Естественно, они заинтересованы в том, чтобы все остальные подрядчики по проекту работали по моделям, максимально приближенным к этим. В таком случае минимизируются возможные разрывы исполнения и не порождаются дополнительные, неуправляемые риски для консорциума.

Например, компания, которая будет поставлять консорциуму какие-то приборы учета в рамках большого энергетического проекта, скорее всего, не будет акционером консорциума. Но последний заинтересован в том, чтобы получить жесткий контракт по EPC– или EPCM-модели и сразу зафиксировать обязанности по поставке, монтажу, пусконаладке, обслуживанию на всем сроке проекта и гарантии соответствия приборов заданным показателям на всем протяжении жизненного цикла.

Сервисные функции

Чрезвычайно недооцененными, но могущими внести существенный вклад в успешное структурирование и реализацию проекта являются компании, выполняющие роль различного рода советников. Это юридические, финансово-экономические и технические консультанты. Обычно их значимость вроде бы всем очевидна, и участники проекта понимают, что качественная экспертиза в этой сфере чрезвычайно важна. Но стоят эти удовольствия недешево, потому инициаторы и участники сначала предпочитают пройти точку невозврата проекта, а уже потом осуществлять инвестиции в сервисные функции. Все бы ничего, но в предыдущих главах мы уже обсудили тот факт, что в инфраструктурных инвестиционных проектах основная часть нагрузки по моделированию проекта, формированию условий и показателей происходит на первоначальных стадиях и возможность что-то изменить потом зачастую весьма ограниченна. Вот и выходит, что для того, чтобы смоделировать успешный проект, необходимо в него хотя бы по минимуму проинвестировать до прохождения точки невозврата. Если же это делать потом, то велик шанс, что все неверные решения уже будут зафиксированы и проект потеряет всю или существенную часть своей экономической привлекательности. Ну а зачем тогда тратить средства? Вот между желанием не начать тратить раньше времени и получить-таки привлекательный проект вечно выбирают инициаторы проектов. Думаю, что исходя из существующего мнения на рынке о том, каково соотношение между качественно и некачественно подготовленными проектами, можно легко сделать вывод, какой же вариант они выбирают.

При этом как ни удивительно, но государство (в основном на федеральном уровне) гораздо более тщательно подходит к этой стадии проекта, нежели региональные администрации или потенциальные частные бенефициары проектов.

Выходов, традиционно, только два: или все-таки более или менее широко открыть бумажник еще на стадии предварительной подготовки проекта, или назначать на проект так называемого инвестиционного агента, который работает по иной бизнес-модели, отличной от консалтинговой, и может реализовать проект для государства или частника под ключ, без конфликта интересов и традиционных консалтинговых расходов. Как бы там ни было, один из двух вариантов придется все же выбрать. Можно, конечно, попытаться все сделать самостоятельно, но на практике так редко поступают даже опытные участники рынка.

Юридические советники

Традиционно на рынке существует несколько типов юридических фирм, которые более или менее в состоянии качественно консультировать государство и частных инициаторов по инфраструктурным ГЧП и концессионным проектам. По моему опыту, 80 % этого рынка разделены между несколькими ILF и RuLF[31], которые годами копили соответствующий опыт и понимают не только классические каноны, но и особенности отечественного законодательства, а главное – практики его применения.

При этом в остальных видах юридических услуг грань между лидерами ILF и RuLF по качеству работ в значительной степени стерлась (что не отменяет специализации между разными фирмами). Так же происходит и в инфраструктурных инвестициях. Просто само количество квалифицированных игроков невелико. В любом инфраструктурном инвестиционном проекте есть юридический советник государства, юридический советник банка, строителя, иных участников проекта. В итоге ограниченный круг юридических фирм, имеющих профильную специализацию в разных проектах, представляет разные стороны. Но список участников более или менее одинаков. Хотя, может быть, государство чуть более консервативно в части привлечения иностранцев и список его представителей чуть более короткий. Такова ситуация на большей части рынка.

Есть еще оставшиеся 20 % рынка, представленные менее квалифицированными заказчиками и менее квалифицированными исполнителями. Пока что это совсем дикий сегмент рынка, и анализировать тренды здесь не приходится. Вместе с тем полагаю, что новые игроки в части юридического консалтинга появятся именно из этой категории, набив шишек на клиентских проектах.

В подавляющем большинстве случаев юридические советники работают в теснейшей взаимосвязи с финансово-экономическими советниками. Потому, набирая команду советников, не забудьте удостовериться в совместимости всех трех типов консультантов между собой. Стоит также четко провести между ними водораздел.

Рекомендую подписывать четырехстороннее соглашение о взаимодействии (вы и три консультанта), которое точно определяет не только сферы ответственности, но и все процедурные аспекты взаимодействия между ними. Еще ни разу не случалось так, чтобы подобное соглашение или регламент были во вред, но точно знаю случаи, когда оно выручало.

Финансово-экономические советники

Традиционно они представлены компаниями «большой четверки» и небольшими инвестиционно-финансовыми структурами. В последнем случае часть из них действительно обладают соответствующим релевантным опытом и являются успешными. Но есть и такие, которые знают о специфике подобных проектов только из СМИ.

Раньше значительный интерес к этой сфере демонстрировали инвестиционные банки, но часть из них так и не успела разобраться в инфраструктурной специфике, а рынок ушел вперед. Часть – в основном «государственные» инвестиционные банки решили для себя, что гораздо более выгодно участвовать на стороне участника конкурса, а не инициатора проекта, и фактически ушли из этого сегмента. В том числе и потому, что требования по конфликту интересов (невозможность сначала упаковывать проект, а потом участвовать в конкурсе) постепенно укореняются и в российской практике.

Задача финансово-экономического консультанта, выступающего на стороне инициатора, заключается в том, чтобы подготовить совместно с юридическим и техническим советниками структуру проекта, финансовую модель, конкурсную документацию, участвовать в согласованиях и переговорах, а далее – сопровождать стадию проведения конкурса, постконкурсные переговоры и заключение контрактов. Стоит иметь в виду, что обычно подобная документация требует многократных корректировок, проработки вариативности и иной активности, которая зачастую не попадает в техническое задание консультанта. А поскольку любой консультант мотивирован на процесс, а не на итог, то обычно бывает широкий зазор между итоговыми ожиданиями заказчика и процессными действиями консультантов. В большинстве случаев работа не до конца исполнена или требует существенного дополнительного финансирования.

Можно ли избежать подобной ситуации? Ответ – да. Не заставлять делать консультантов (за ваш счет, между прочим) большое количество ненужной работы (которая заменяет по объему нужную, за которую потом и приходится доплачивать) и очень четко структурировать техническое задание с полным пониманием того, что необходимо и достаточно будет сделать.

Финансово-экономический консультант совместно с юридическим, работающий на стороне частного заявителя на конкурс, выполняет примерно тот же по объему состав работ, но с существенно иными акцентами. Его задача не просто подготовить прохождение конкурса вместе с заказчиком (как часто ставят задачу), но и сформировать проходную заявку таким образом, чтобы она была максимально экономически эффективна для заказчика. Не секрет, что половине проектов потом требуется реструктуризация, а нормативная прибыль сокращается в первую очередь ввиду ошибок еще на заявительной стадии.

После завершения конкурсного отбора задача таких советников состоит в том, чтобы на постконкурсной переговорной стадии зафиксировать все решения, принятые по заявке заказчика, а также дополнительно «отжать» инициатора проекта по тем условиям, которые не были изначально отрегулированы в конкурсной документации.

Технические советники и независимые технические эксперты

Именно технический консультант в состоянии похоронить проект, несмотря на любые усилия со стороны государства или частного инициатора. Не уверен, что он может его создать с нуля, и примеров таких не припоминаю, но вот сделать его нереализуемым может запросто. Справедливости ради стоит отметить, что квалифицированный и добросовестный технический и технологический консультант вполне в состоянии значительно улучшить экономику проекта. Правда, только в том случае, если остальные участники проекта, и в первую очередь инициатор, его внимательно слушают. Значимость технического консультанта как носителя сакрального знания особенно важна в проектах, выходящих на конкурс, в котором предлагаемым техническим решениям со стороны конкурсантов отводится значительная роль. А до этого он же должен все эти условия сформировать, провести разъяснительную работу среди интересантов, а потом поучаствовать в оценке их предложений.

Например, пожалуй, в одном из самых технически сложных проектов последних лет – национальной системе взимания платы с 12-тонных грузовиков – мы, выступая на стороне государства, привлекали не одного, а сразу двух схожих по компетенциям и сфере интересов технических консультантов. Первый официально вошел в состав консорциума-исполнителей. Второй же заключил контракт на консультирование уже непосредственно лидера консорциума для того, чтобы он постоянно имел альтернативное мнение и перепроверял данные, полученные от основного консультанта, чтобы минимизировать риск ошибки. В том случае, если речь идет о технически или технологически сложных проектах, подобные перестраховки вряд ли можно назвать избыточными. Например, в проект по развитию аэропортов Московского авиационного узла также привлекались даже три отраслевых консультанта. Один в консорциуме советников был основным исполнителем в технической части, второй – супервайзером работы первого. Но был еще и третий, который в консорциум не входил, привлекался на контракт с лидером пула советников, консультируя непосредственно его. Очень уж сложным в технической части считался этот проект.

На моей памяти так же обстояли дела еще в ряде крупных проектов.

С одной стороны, это делается обычно для того, чтобы самим быть уверенными в оптимальности предлагаемых технических решений, а с другой – для того, чтобы быть максимально убедительными в общении с конкурсантами, а потом и в оценке их заявок.

Под термином «технический консультант» может пониматься достаточно широкий набор разных функций. В одном случае это может быть проектировочная компания, в другом – строительный надзор. В ряде проектов – IT-компании. Могут быть и иные амплуа, которые могут разниться от проекта к проекту.

Такого рода консультанты нужны на стороне инициатора и организатора конкурса. Привлекают их заявители, формирующие свои конкурсные предложения. Более того, технический консультант может быть согласован в качестве независимого эксперта, выносящего итоговые суждения в случае технических споров между государством и частником в рамках ГЧП или концессионного проекта. Могут привлекаться технические консультанты в качестве дополнительного независимого эксперта и в рамках консорциумов, когда между его участниками возникают разногласия, имеющие в своем основании технические или технологические аспекты.

В обоих случаях функционал таких независимых технических экспертов может быть весьма различным – от простого высказывания своего мнения и до вынесения решения, которое будет обязательным для участников проекта через различные ad hoc[32] процедуры, вписанные в контрактную базу проекта или взаимоотношения между участниками консорциума.

На роль таких технических и технологических советников, как «штатных», так и независимых, вполне могут подойти не только российские, но и иностранные компании. У каждой из них свои преимущества и недостатки, которые заслуживают отдельного разговора. Но нельзя не признать того факта, что у российских компаний есть неоспоримое преимущество – знание отечественных стандартов и нормативов, понимание национальной специфики реализации проекта. Среди минусов – редкое участие в подобного рода проектах в качестве независимых экспертов. Отсюда неумение просчитать собственную экономику и постоянная попытка перетягивания одеяла на себя. Особенно это проявляется в попытках давления со стороны независимого эксперта на «штатного» технического консультанта.

У иностранцев гораздо лучше получается быть независимыми консультантами ввиду «врожденного» понимания правила о конфликте интересов в том числе. Но гораздо хуже – с отечественными стандартами и нормативами. Еще год назад мое мнение состояло в том, что на стадию подготовки проекта (или подготовки заявки на конкурс) стоит привлекать отечественных специалистов, а на функцию независимого эксперта – иностранных. Но в последнее время ситуация постепенно меняется в лучшую сторону и передовым отечественным компаниям уже можно поручать гораздо более широкий спектр задач, включая задачи независимого эксперта.

Публичная сторона проекта и регуляторы

В рамках концессионных, ГЧП и иных инфраструктурных инвестиционных проектов мы имеем дело с государством в нескольких его проявлениях. С одной стороны, оно представлено через ГРБС. Это какое-то конкретное министерство или ведомство, которое объявляет конкурс, а потом выступает «держателем» контракта со стороны государства. Основная нагрузка по разработке и согласованию проекта с иными причастными госорганами ложится на него. Причем зачастую самая сложная часть этих согласований – просто в том, чтобы убедить, что данный проект должен реализовываться на основании конкурса на внебюджетное финансирование. Тут логика иных госорганов проста: проще ничего не делать, ведь за отсутствие бюджетных средств на госстройку им отвечать не нужно, чем согласовать какой-то необычный инвестиционный конкурс, каким бы эффективным для государства и общества он ни был.

Но и сами инициаторы проектов, на мой взгляд, тратят недостаточное количество усилий на промоушен и их продвижение не только в среде инвесторов и операторов, но и, как это ни парадоксально, в собственной – смежных госорганов. Значительное количество сложностей в реализации проектов именно с этим-то и связано. Причем не только на стадии согласования проектов, но и в процессе их дальнейшего продвижения.

Вторая крупная категория госорганов, с которыми приходится иметь дело, – это так называемые косвенные участники или регуляторы того или иного сегмента. Тарифное, антимонопольное, общеэкономическое и иное регулирование, которое стоит постоянно иметь в виду.

При этом, в зависимости от того, по какому из вариантов инвестиционно-юридических схем реализуется проект, их участие может быть поставлено в рамки в той или иной степени. Например, если сдается в концессию какой-то актив, который регулируется тарифным законодательством, то никто, конечно, его менять не будет. Но в разделе «Особые обстоятельства» концессионного соглашения может быть указано, что в том случае, если государство устанавливает тариф ниже, чем указанный в КС экономически обоснованный, то это и есть тот самый триггер, по итогам которого государство должно осуществить платеж в сторону частной стороны концессионного соглашения, компенсирующий дельту между согласованным и реально установленным тарифами.

В иных типах инвестиционно-юридического структурирования проектов с такими положениями гораздо сложнее, но потенциально тоже можно похожим образом оформлять отклонения от традиционного подхода отечественного законодательства.

Таким образом, весьма широкий список косвенных регуляторов может быть задействован сначала на стадии проработки и согласования параметров проекта. В дальнейшем – на стадии выбора победителя конкурса и согласования финальной версии соглашения, например концессионного. После этого значительное количество государственных регуляторов участвует в жизни проекта. А степень их участия зависит не только от требований законодательства, но и от того, как именно была сконструирована конкурсная документация проекта и в каком виде подписана конструкция юридически обязывающих договоров.

Смежники, стороны контрактов и офтейкеры

Формируя структуру проекта, особое внимание стоит уделять вопросам смежников, сторонам различных договоров и тем, кто может быть стороной различных офтейк-контрактов[33]. Обращая особое внимание на эти категории, можно существенно облегчить финансово-экономическую структуру проекта, что особенно важно на первоначальном этапе запуска.

Если строится некий объект, который будет производить что-то, что может быть предметом офтейк-договора, заключенного уже на настоящей стадии, то такой договор окажет существенное влияние на экономику проекта.

Если можно зафиксировать стоимость строительных материалов офтейк-поставщика, необходимых для создания объекта, в твердых цифрах, гарантировать минимальный трафик инфраструктуры, получить льготирование от поставщика за счет его национального экспортно-импортного агентства и собрать заранее интересантов потенциальных субпроектов, то все это необходимо сделать предварительно.

Но, по опыту, этими возможностями обычно пренебрегают инициаторы проектов и их представители. Кроме того, что такое наскребание по сусекам может вылиться в весьма значительные суммы облегчения финансово-экономического структурирования проекта, так многие из подобных контрактов еще и имеют залоговую стоимость, что может привлечь дополнительный стартовый капитал в проект. Некоторые же из подобных контрактов могут вообще развернуть на 180 градусов внешне непривлекательный проект.

Не думаю, что мой взгляд излишне оптимистичен, но полагаю, что предварительная работа со смежниками, сторонами контрактов, особенно имеющих офтейкерский потенциал, – один из наиболее недооцененных элементов структурирования и реализации проектов.

Инициаторы проекта: государство или частник?

Одна из современных проблем состоит в том, что один из руководителей российского правительства сформулировал очень четко: «Нет экспертов, есть обосновальщики». Отчасти это правда. Если вы захотите найти специалистов, которые обоснуют необходимое вам решение, то пара десятков консалтинговых компаний в вашем распоряжении. Некоторые из них даже смогут сделать это весьма качественно и красиво.

В том случае, если вы действительно хотите получить анализ жизнеспособности и эффективности проекта, а также всю необходимую документацию, найти таких специалистов будет не так-то просто. Жанр этого бизнеса теоретически подразумевает независимое суждение, которое может быть и отрицательным, а за «плохие новости» у нас еще не привыкли платить, не понимая, что такой подход поможет избежать фатальных огромных инвестиций в нежизнеспособный проект. Лечения от такого подхода ни со стороны государства, ни со стороны частных компаний нет. Это вопрос постепенного развития рынка. Сейчас же просто для себя понимайте, что вы хотите получить, ставя задачу специалистам, – обоснование или реальную экспертизу.

Но такой подход является отражением логики (не только в части консультантов) появления инфраструктурных проектов на повестке для госорганов и частных компаний.

Во-первых, очень часто они «вдохновляют» друг друга на участие в проектах, которые имеют весьма условное обоснование и экспертизу. При этом каждый обладает своей логикой и мотивацией.

Во-вторых, на рынке весьма ограниченное количество реально подготовленных инвестиционных проектов, и в итоге выбирать приходится из того, что есть, а не из того, из чего стоило бы выбирать.

В-третьих, частник частнику рознь. Укрупненно, они могут быть поделены на несколько категорий. Одни бенефициары процесса. В большинстве случаев – строители и финансисты. Их основное стремление – убедить государство начать проект, взяв риски на себя, а они, в свою очередь, готовы что-то построить и/или профинансировать. Категория вторая – бенефициары проекта, его итогов. Их главная задача – убедить государство в том, чтобы оно начало проект, плодами которого они будут пользоваться в первоочередном порядке. Например, причалы будущего морского порта, терминалы которого принадлежат частникам, или автодорога, которая примыкает к строящемуся частному объекту. Очень часто эти категории частных бенефициаров объединяют усилия между собой.

Формально инициаторами проектов может быть: государство, готовящее проект к вынесению на конкурс; частная компания, считающая, что такой-то проект мог бы быть вынесен на конкурс, если бы власти обратили на него внимание; или частные компании, которые готовят проект для собственных нужд и планируют проводить конкурс, но без участия государства.

Ключевая проблема в данном случае состоит в том, что государство не может потратить средства на старт всех необходимых проектов. Ему приходится выбирать, спонсируя ничтожно малое количество. При этом частные компании вовсе не содействуют государству в том, чтобы выбрать наиболее оптимальные. Потенциальные бенефициары чаще всего занимают весьма странную позицию, состоящую в банальном ожидании действий государства. Дескать, если вы объявите такой-то конкурс, то мы с удовольствием в нем поучаствуем. Но активных действий по стимулированию государства на инициирование проекта толком не предпринимается, не считая весьма абстрактных заверений о том, что такой-то проект им интересен. Лишь в нескольких случаях встречалась действительно активная позиция частников, которые качественно и грамотно содействовали государству в формировании проекта, его обосновании, выработке основных позиций.

В целом в части инициирования проектов мы видим весьма хаотичные действия властей при определении приоритетов и отсутствие поддержки со стороны частников на дальних подступах к проекту. Итог – вынесение малого и зачастую не попадающего в «десятку» (или даже близко к тому) количества проектов на инвестиционные конкурсы.

Но это точно не отражает потенциал рынка, поскольку если, несмотря на все эти перипетии, интересный проект все-таки доходит до стадии конкурса, то количество желающих в нем поучаствовать бывает весьма велико.

В последнее время в официальных кругах все чаще стали оперировать такими формулировками, как «госагент по концессии» и «госагент по ГЧП». Эти термины упоминают не только в связи с рядом автодорожных проектов, высокоскоростными железнодорожными магистралями (например, проект ВСМ), концессиями на оcновные московские аэропорты (проект Московского авиационного узла), но и иными. В чем же сущность такого подхода и какова его эффективность? И есть ли она вообще?

На мой взгляд, эффективность этого инструмента весьма высока как при подготовке и реализации конкретного проекта, так и для развития рынка в целом. Поэтому мы давно настаивали на введении такого элемента в структуру проектов на стороне государства. Но все-таки рассмотрим его подробнее.

Целесообразность внедрения госагента

Формально нормативного определения «государственного агента» по проекту не существует вовсе. Есть общие положения законодательства, которые не запрещают государству использовать при подготовке проектов возможности действующего законодательства и назначать своими представителями по проекту специализированные организации. Это в том случае, если речь идет об инфраструктурных инвестиционных проектах, включая концессии и иные формы ГЧП. Но если проект структурируется через механизм концессии, то в законодательстве и вовсе есть прямая отсылка к возможности передачи части «подготовительных» и «контрольных» функций специальному представителю государства.

На практике это работает следующим образом. Государство или муниципалитет, задумав реализовать тот или иной проект, принимает решение о том, что готовиться он будет специально уполномоченной организацией, которая действует в его интересах.

Мотиваций для такого решения со стороны региональных, федеральных или муниципальных властей может быть несколько.

Во-первых, необходимость внедрения проектного подхода. Выделенная структура с большей степенью вероятности может его применять, не растворившись в процессных действиях, нежели большое министерство или региональное правительство.

Во-вторых, существует вполне просчитываемая экономика подобных решений. В выделенной структуре можно с меньшими бюрократическими препонами сформировать качественную проектную команду (правда, в большинстве случаев считается, что она там уже есть), привлечь в штат и на аутсорсинг необходимых экспертов и консультантов, заставив их слаженно работать вместе.

В-третьих, через подобную структуру государство с большей степенью вероятности может осуществлять более прозрачный и более концентрированный мониторинг за ходом подготовки проекта и качеством его дальнейшей реализации (эта функция традиционно хромает в большинстве инфраструктурных инвестпроектов).

Есть еще ряд аргументов, и этот разговор можно продолжать долго, но факт остается фактом: необходимость проектного подхода заставляет государство в последнее время активно выделять эту функцию из ориентированных на процесс региональных и федеральных органов исполнительной власти. И это происходит не только у нас в стране, но и в Азии, Европе и Южной Америке.

Кто может получить статус государственного агента? Формально ограничений не так уж и много. В основном они упираются в положения нормативов процедур госзакупок, в случае если такое «назначение» происходит через госконкурс, что, впрочем, не всегда обязательно. В концессионных проектах проще: есть положения федерального закона, в котором прямо говорится о том, что отдельные полномочия концедента могут быть переданы сторонним организациям (тому самому госагенту). На настоящий момент власти предпочитают передавать подобные полномочия различным зависимым структурам – ФКУ[34], ОАО со 100 %-ным или превалирующим участием государства, ГУПам и иным. В большинстве случаев это сразу же фиксируется в распоряжении правительства РФ об «открытии» концессии. Стоит отличать один нюанс. Например, на федеральном уровне формально концедентом в нашей стране является правительство РФ, которое передает некоторые права тем или иным федеральным органам исполнительной власти. Например, правительство РФ передает право на проведение конкурса и иные действия Росавтодору по какому-то автодорожному проекту. Это данность, но по большому счету не это мы с вами имеем в виду, когда говорим об экономической и управленческой сущности конструкции «агента концедента». Полагаю, из дальнейшего текста это станет еще более очевидным.

Развитие института госагентов

Потенциально государство могло бы сделать из функционала госагента целый рынок, который бы всецело охранял его интересы и отвечал за качественное структурирование и реализацию проекта на пользу государства. Ограничений на то, чтобы назначать такими агентами только подведомственные структуры, в законодательстве нет. Скорее, это ограничение присутствует в головах. Причем не только чиновников, но и участников рынка, поскольку лишь единичное их количество готово к реализации такого подхода и имеет соответствующую экспертизу. Впрочем, тут мы тоже не одиноки. Практически все страны, активно развивающие у себя инфраструктуру на внебюджетном плече, проходили через подобное развитие рынка.

Первыми зачатками «госагентства» можно считать концессионные автодорожные проекты, в рамках которых государство наделяло нынешнее ФКУ «Дороги России» правами и обязательствами по подготовке проектов для концедента – Федерального дорожного агентства (Росавтодор). В силу ограничений законодательства статус ФКУ и всевозможных «смежных» форм не в полной мере позволяет воспользоваться функционалом госагента. Поэтому, например, в рамках проекта ВСМ как один из вариантов согласовывается решение о том, что агентом государства (в частности, Росжелдора) будет 100 %-ная дочка ОАО «РЖД»[35]. А в рамках концессионных соглашений с операторами аэропортов Внуково, Домодедово и Шереметьево агентом государства (Росавиации и Росимущества) будет АНО «Дирекция Московского транспортного узла».

Функционал госагента

Укрупненно функционал госагента и водораздел такового с функциями государства (концедента) представлен в таблице 20. Ключевая ошибка, которая допускается в дискуссиях относительно статуса госагента, состоит в том, что он якобы заменяет собой государственный орган как таковой. Также путаница всегда происходит по отношению к тем функциям, которые расщепляются между госагентом и государством, на которое он работает.

Типичный пример расщепляемой функции – проведение конкурса. Государственный агент может делать весь скоуп работы по подготовке и проведению конкурса. Предварительные и итоговые road-show, переговоры с участниками и их консорциумами, иные организационные и содержательные действия, но именно государство составляет конкурсную комиссию и выбирает победителя. Государственный агент не подменяет своего патрона в части государственных функций. Его задача – оказать поддержку властям в процессе выполнения ими своих обязанностей. Ключевые решения по проекту остаются у государства.

Агент государства (концедента) принимает на себя отдельные права и обязанности, передаваемые ему властями, традиционно играя ключевую роль в процессе подготовки концессионного (или иного ГЧП) проекта, а в дальнейшем – при реализации контрольных и мониторинговых функций государства по отношению к проекту.

Фактически именно агент государства является экспертным ядром компетенций и экспертизы по данному проекту. В тех случаях, о которых мы поговорим ниже, он еще и центр синхронизации интересов различных госорганов и фундамент для оптимизации разноплановых форм инвестпроектов.

Формальные функции агента властей

Агент государства разрабатывает конкурсную документацию, весь необходимый пакет аналитических, социально-экономических, юридических и технических приложений и обоснований. Но утверждать их – государственная функция, не переходящая к агенту. Впрочем, по поручению заказчика он может осуществлять поддержку (а фактически – выполнять) согласования проектов конкурсной документации и юридических документов с иными причастными органами власти.

Процедурные функции государственного агента

В рамках этого блока обязанностей агент властей организует проведение концессионного или иного конкурса, проводит представление проекта на отечественных и иностранных площадках, включая road-show, брифинги, иные аналитические и маркетинговые активности, ведет переговоры с потенциальными участниками. Несмотря на вроде бы простой набор обязанностей, работа на этой стадии – одна из важнейших. Понимающий агент совместно с заказчиком вполне способен довести проект до состояния аншлага. Иной – просто формально отработает задачи. Но ведь как раз данный этап, как мы говорили в других главах, особенно важен. Именно в его рамках есть возможность сделать точечную или стратегическую настройку проекта. А потом что-то изменить будет уже весьма затруднительно.

Поскольку в рамках данного этапа все ключевые решения также принимаются государством, то ему следует быть особенно внимательным к итогам деятельности госагента и его рекомендациям по доводке проекта на основании «разведданных», полученных на этом этапе.

Контрольно-мониторинговые функции госагента

На агента могут быть перенесены (и обычно так и происходит) функции по контролю за деятельностью концессионеров, так называемый контроль концедента. Они включают довольно широкий спектр полномочий, предусмотренный концессионным соглашением. Но конкретная их мозаика зависит от условий соглашения. Права агента государства также могут быть весьма обширны и среди прочего включать функцию так называемого «установления фактов». Но решения опять-таки принимать государству.

Как видно выше, госагент должен обладать рядом весьма специфических навыков и умений (или правом купить их на рынке), которые с высокой степенью вероятности не могут быть сферой компетенции профильного госоргана, в том числе и потому, что не востребованы им на постоянной основе. Естественно, министерство или ведомство пытается реализовать задачи, стоящие перед проектом и без назначенного госагента, в том числе закупая внешний консалтинг на отдельные задачи. И таких примеров много. Но в этих случаях разница между процессным и проектным подходами деятельности слишком сильно дает о себе знать. В результате возникает большое количество «серых» зон в проекте, которыми, кстати, с удовольствием пользуются частные партнеры в переговорах с государством сразу после того, как они стали победителями конкурса.

Когда без госагента тяжело обойтись?

Кроме того, госагент незаменим, если необходимо синхронизировать некоторое количество инвестиционных проектов в рамках одной большой задачи. Это называется синхронизацией через исполнителя.

Дело в том, что в стране отсутствует возможность прямой привязки друг к другу некоторых категорий инвестпроектов. Например, за взлетно-посадочные полосы отвечает Росавиация, а за автодороги – Росавтодор. Но любой ГЧП-проект по модернизации ВПП может быть интересен частникам только в том случае, если под увеличенные мощности появится расширенная автодорога к терминалу, чтобы доставить пассажиров. Выходит, что у нас два разных концедента, которые с трудом можно объединить в рамках единого проекта. В рамках концессий, конечно, можно делать и так называемые «комплексные» проекты, но не каждый может попасть под это определение. Тогда возникает необходимость синхронизации проектов на уровне единого агента, который готовит их в однообразной логике, а впоследствии также осуществляет и мониторинг за исполнением. Альтернатива – юридически гораздо менее внятные, но сильно переоцениваемые рынком и региональными властями соглашения о синхронизации.

Другой случай, когда синхронизация крупных проектов на уровне единого госагента имеет дополнительный смысл. Например, если в рамках одного проекта необходимо предусмотреть различные формы внебюджетных инвестиций. Или, скажем, если одна часть проектов в рамках общей задачи делается через концессии, вторая часть – через иные ГЧП-инструменты, а третья – и вовсе только за счет прямых бюджетных инвестиций. В таком случае на указанную выше логику многоликости государства в рамках проекта накладывается еще и логика разнообразия применимых инвестиционных схем и инструментов. Урегулировать это в рамках одного соглашения с частником вообще крайне затруднительно. А если еще иметь в виду, что на каждый тип активов претендует свой инвестор и оператор, так и вообще невозможно.

В этих случаях проблема синхронизации проектов и действий как государства, так и частников стоит особенно остро. Зачастую это приводит к тому, что участники проектов начинают изобретать какие-то весьма сомнительные инструменты синхронизации вместо того, чтобы воспользоваться теми возможностями, которые им предоставляет действующее законодательство и не столь обширная, но уже накопленная практика.

Кроме перечисленных выше к функционалу госагента, связанному с «утряской» интересов госорганов или различных проектов, может относиться cинхронизация обязательств концессионеров по отношению друг к другу как вытекающих из формально не связанных между собой концессионных соглашений, так и из нормативного регулирования. Если же проект предполагает еще и наличие субпроектов (так называемых проектов второго эшелона), то госагент разрабатывает, а в некоторых особенных случаях может даже получить право на заключение таких соглашений (например, в некоторых типах железнодорожных проектов или проектов морских портов). Ему же обычно достаются и права на мониторинг исполнения подобных проектов второго эшелона.

Назначение госагента

Существует достаточно ограниченный перечень возможностей получения госагентом статуса такового. С одной стороны, это конкурсная закупка через процедуры госзакупок. С другой – квазиконкурсная закупка у подведомственных организаций. В случае концессий существует особенность урегулированная законодательством, и концеденту может быть изначально предоставлено право передачи части своих функций какой-либо организации. Обычно на уровне базового распоряжения правительства об «открытии» концессии указывается, что концеденту предоставляется право уполномочить на осуществление отдельных прав и обязанностей концедента организацию, находящуюся в его ведении.

Таковы возможности назначения госагента де-юре. Мы опускаем юридически допустимые, но весьма экстравагантные способы: назначение специальным постановлением правительства страны и проч. Но остаются возможности становиться государственным агентом де-факто[36].

Для тех, кто никогда не сталкивался с функционалом госагента, его вовлечение представляется весьма существенным усложнением проекта. Для тех же, кто сталкивался, – стоящим упрощением. Кроме того, некоторые упрощают функционал госагента до уровня банального консультанта или лидирующего консультанта группы консультантов, что, конечно же, и близко не соответствует действительности. Конечно, консультанты есть и в модели с агентом государства, и без него. Но их задачи совсем иные.

Реальное вовлечение квалифицированного агента государства может существенно упростить и организационную стадию проекта, и конкурсную, а главное – стадию фактической реализации.

В процессе политического цикла последних пяти лет произошла смена почти 80 % губернаторского корпуса. Став руководителями территорий, все губернаторы сталкиваются с одними и теми же проблемами, которые более-менее известны и типичны с небольшими различиями для регионов. Одной из них остается необходимость использования какого-либо инструмента, который мог бы стимулировать инвестиционный рост на территории.

Большинство новых губернаторов начинают задумываться о создании Корпорации развития региона (КРР) или инвестиционных агентов местных администраций во всевозможных иных формах[37]. А те, кому они достались в наследство, их модернизируют, пытаясь вдохнуть новую жизнь. Но стоит иметь в виду, что на настоящий момент нет никаких убедительных подтверждений того, что инструмент КРР работает на самом деле. Естественно, не утверждаю, что у такой формы совсем нет успехов. Проблема в другом. Некоторые КРР сделали один – максимум два результативных проекта, но не смогли систематизировать свой успех. Большинство же КРР не смогли сделать даже этого. Ведь, изначально задумываясь как инвестиционно-проектные машины, выведенные из-под влияния проблем бюджетного процесса, они смогли в большинстве своем только справиться со второй задачей, но «машинами» так и не стали. Вот в этом и стоит разобраться.

Забегая вперед, скажу, что, по моему мнению, инструментарий КРР или иных региональных агентов развития весьма и весьма активен и полезен за рубежом. Нет никаких особых ограничений для того, чтобы КРР показывали кратно лучшие результаты. Проблема лишь в ряде допускаемых системных ошибок в «проектировании» их деятельности, неверных, а порой и завышенных ожиданиях, неинтегрированности их в инвестиционные процессы региона, в отсутствии разумной поддержки (нефинансовой, в первую очередь) со стороны региональных властей.

Собственно, проблем, которые стоят на пути большей эффективности КРР, традиционно несколько.

Восприятие КРР со стороны губернатора и общественности

Этот ограничитель является весьма существенным в деятельности КРР. В подавляющем большинстве случаев региональные власти пребывают в уверенности, что раз КРР создана, то дело сделано. Можно вскоре ожидать (скорее, даже требовать) результатов. Кроме того, КРР очень быстро становится губкой для впитывания всевозможных (зачастую нереальных по срокам или по сути) поручений руководства региона – произвести на свет такой-то проект в такие-то сроки. При этом, выдавая поручение в адрес КРР, никто не анализировал экономическую целесообразность и вообще возможность реализации задачи. КРР ставят в большинстве случаев просто перед фактом. Это проблема завышенных ожиданий, в том числе со стороны менеджмента КРР, который перед назначением наивно полагал, что ему дадут спокойно выполнять свои функции. Указанное, однако, не означает, что в такой ситуации невозможно реализовывать проект. Но для этого как минимум необходимо достаточно точно делить проекты на несколько категорий. Назовем их условно: входящие, исходящие и стратегические.

Разный подход к идеям разного происхождения

В КРР необходимо наладить систему работы, которая применяла бы дифференцированный подход к разным источникам появления проектов.

Входящий[38] проект – тот, который появился у Корпорации извне. Например, инвестор обратился к ней как к «единому окну» в регионе для продвижения своей идеи. Естественно, такая категория проектов самая лакомая для КРР. Однако такие проекты и самые редкие. Если, конечно, не считать того, что администрации регионов и менеджмент КРР пачками получают письма от разного уровня странности «инвесторов» и в этом потоке тяжело отделить зерна от плевел, а ведь именно среди этого хлама затеряны весьма перспективные предложения.

Входящий проект инициируется внешней группой инвесторов (или инвестором). Несмотря на это, он нереализуем или трудно реализуем без участия государства (необязательно речь идет о прямом финансировании).

Исходящий проект – тот, фактическим инициатором которого стала сама Корпорация, определив для себя существующую на территориальном рынке потребность, состыкованную с интересами региона, которую она могла бы реализовать с инициативным привлечением внешнего партнера. Обычно такие проекты наиболее интересные и емкие. Однако они требуют более высокого уровня инвестиционной экспертизы топ-менеджеров Корпорации, наличия маркетинговых, коммуникационных и переговорных навыков. В противном случае проект не взлетит или будет как в той сказке про «вершки и корешки» (в пользу частного партнера).

Исходящие проекты инициируются самой Корпорацией развития в соответствии с собственной инвестиционной стратегией. Обычно уже на этой стадии возникают сложности. Я не видел ни одной реальной инвестиционной стратегии или инвестиционной декларации, соответствующей классическим канонам, а временами – и здравому смыслу. Зачастую на стадии инициирования отсутствует даже примерное представление о возможных частных интересантах – инвесторах и финансовых спонсорах, и отсутствие этого понимания с успехом заменяется общими словами или перечислением вообще всех, кто может иметь хотя бы отдаленный интерес.

Несмотря на то что такое отсутствие воспринимается КРР и местными властями как существенный минус, на мой взгляд, это на самом деле огромный плюс. Имеется возможность сделать проект изначально правильно (не оглядываясь на потенциального «инвестора», который, по статистике, в 80 % случаев потом отойдет от проекта), провести конкурс, вызвать существенную конкуренцию между инвесторами и их финансовыми спонсорами, точно структурировать ренту региона.