Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт
Такой подход не только более надежен для достижения итогового результата, но и более выгоден для региона. Естественно, при этом не стоит забывать о том, что каждый из этапов инкубирования проекта не терпит ошибок, иначе никакого конкурса и списка желающих инвесторов не будет.
Стратегический проект – тот, необходимость создания которого определена руководством региона. Уже по определению понятно, что это наиболее тяжелый пласт работы КРР. Не только в силу того, что зачастую «задачки», которые ставятся перед Корпорацией, весьма условно можно считать детально продуманными, но и потому, что, как правило, отказать в приеме такого проекта в реализацию просто физически невозможно. Приходится брать. Высший пилотаж состоит в том, чтобы после инвестиционного анализа переформатировать идею таким образом, чтобы она была хотя бы как-то финансово и экономически обоснована. В большинстве случаев и у администрации, и у КРР для этого не хватает экспертизы. В итоге региону предъявляется счет на доплату из регионального бюджета. Или еще хуже: КРР вынуждают тратить на «мегапроект» средства, которые были заработаны (хотя малое количество инвестиционных госагентов умеют зарабатывать) на иных, более локальных проектах.
Итого: стратегический проект обычно инициируется губернатором или ФОИВ через руководство области, на стадии инициирования у него отсутствуют частные интересанты (по крайней мере, те из них, кого можно отнести к инвесторам или финансовым спонсорам), у проекта (а вернее, идеи) нет финансово-экономического обоснования (а учитывая ее размах, то и не скоро появится).
Разбивка проектов по источникам появления представлена на рисунке 13.
Порядок действий в зависимости от источника возникновения проекта
Наличие осознанного распределения проектов по источникам возникновения чрезвычайно важно. От этого зависит последовательность действий при реализации проекта, которая в конечном итоге (естественно, вместе с качеством этих действий) ведет к итоговому успеху или провалу проекта. Хотя на практике смешение происходит на каждом шагу. Но бессмысленно работать с входящим проектом так же, как со стратегическим, а с исходящим – так же, как с входящим. В рамках этого разделения не только разная последовательность этапов, но и зачастую принципиально разное наполнение каждого из этапов.
Разница в последовательности действий продемонстрирована в таблице 21.
Обратите внимание, что только некоторое количество шагов пересекается. Это связано, например, с тем, что используется принципиально разная последовательность организации привлечения инвесторов: конкурс или без него; развернутый или сокращенный; на чьей стороне утряска вопросов финансирования; многие иные, которые рассмотрены в этой главе далее или в соответствующих разделах.
Одно из важных замечаний, на которые стоит обратить внимание: между типами проектов разная последовательность конкурсных или отборочных процедур. В итоге именно это приводит к принципиальнейшим различиям в определении круга инвесторов, формате их прихода в проект и структуры участия в нем, источниках фондирования, объеме и параметрах участия самой Корпорации. От этого, в свою очередь, будут зависеть применяемые инвестиционно-правовые модели: концессии, квазиконцессии, включая КЖЦ, иные формы проектного финансирования.
Типы проектов по срокам реализации
Наряду с качественной сегментацией проектов по источникам инициации чрезвычайно важно сбалансировать портфель проектов по срокам реализации. Риск разрыва ликвидности КРР в первую очередь кроется в этом. Во многом от сбалансированности зависит эффективность работы Корпорации и ее политическое долголетие, а также зеленый свет в местных коридорах власти.
Оптимальным представляется следующее соотношение проектов в пайплайне Корпорации: краткосрочные (до 3 лет до «выхода» из проекта) – 40 %; среднесрочные («выход» в интервале 3–5 лет) – 40 %; долгосрочные[39] (5–10 лет) – 20 %.
Полагаю, что в тех случаях, когда подобное соотношение не выдерживается, это приводит к одному из следующих клинически опасных последствий.
Наличие краткосрочных проектов позволит показывать быстрые результаты руководителям региона, а они, в свою очередь, могут их предъявить местным элитам и населению. Кроме того, именно краткосрочные проекты (а их, если заниматься действительно инвестиционным анализом, весьма много в каждом регионе) формируют текущую ликвидность КРР, позволяя формировать резервы для реинвестирования.
С высокой степенью уверенности к краткосрочным проектам можно отнести: систему наземного маршрутного транспорта, теплоснабжение, утилизацию твердых бытовых отходов, независимые пригородные электрички, городские парки, спортивные объекты, детские сады, большие медицинские проекты (крупные больницы, медицинские комплексы).
Среднесрочные проекты зачастую обладают большей доходностью, но требуют более качественной инвестиционной, правовой, технической экспертизы и, что немаловажно, значительного опыта проектного менеджмента. Они позволяют также формировать всякого рода резервы для участия в долгосрочных проектах. Кроме того, поскольку они более размеренны, то вести их можно большее количество одновременно. Но со временем среднесрочные проекты показывают более значительные в глазах региональных властей и населения результаты.
К среднесрочным проектам стоило бы отнести: речные порты, региональные судоходные линии, местные и региональные автодороги, мосты, путепроводы, легкий рельсовый транспорт, газоснабжение, водоканалы, сбытовые электросети, учреждения культуры, средние и мелкие медицинские проекты (больницы, поликлиники, ФАПы), значительную часть иных проектов, входящих в мандат собственности региональных властей.
Для обеспечения этого соотношения необходимо активно маркетировать Корпорацию и территорию для организации входящего потока запросов на проекты, активно структурировать и продвигать исходящие проекты. Единственное, в чем не будет проблем, – это в спускании стратегических проектов со стороны руководства области. В этой части главное – научиться их быстро отфильтровывать, придавая им экономически эффективный формат, или снимать с повестки дня у руководителей региона. Именно этот блок является наиболее проблемным, запирая во многом управленческий и интеллектуальный ресурс топ-менеджмента корпораций в тиски невозможных либо чрезвычайно сложных в реализации проектов.
В свою очередь, к долгосрочным проектам относятся: региональные аэропорты, метро (хотя легкий рельсовый транспорт – уже среднесрочный проект), электрогенерация, тепло– и смешанная генерация, производство альтернативного топлива (хотя если проект небольшой, то можно его отнести к среднесрочным), образовательные учреждения, многие иные.
Покрытие расходов и доходы корпораций развития
В большинстве случаев власти регионов осуществляют первоначальные стартап-вложения в Корпорацию, ожидая, что этого достаточно для того, чтобы инвестиционные проекты на территории субъекта появились в большом количестве и сразу забурлили. Понятно, что так не бывает и не было ни в одном из случаев создания КРР или иного государственного инвестиционного агента.
Все-таки КРР создаются для того, чтобы осуществлять проектную работу по запуску новых проектов. Именно проектную работу. Понимание того, что есть проектная работа по запуску новой идеи в практическую жизнь, приходит не сразу (это на фоне того, что project management в стране вообще слабо развит).
На практике это означает, что каждый инвестиционный проект необходимо структурировать отдельным совершенно уникальным образом, используя такую мозаику доступного инвестиционно-проектного конструктора, чтобы обеспечить максимальную экономическую эффективность. Это проблема. В большинстве случаев КРР пытаются выработать тот единственный инструмент, который сможет обеспечить успешный старт любого и каждого из проектов. В моей практике вообще не встречалось проектов, которые хотя бы на треть были похожи друг на друга. Соответственно, основная задача Корпорации – овладеть пониманием всего инструментария, практикой его применения, иметь видение оптимальных контуров проекта и уметь сложить и взаимно согласовать те элементы, которые необходимы для структурирования именно данного уникального проекта.
Одновременно с этим не стоит забывать, что КРР – аккумулятор региональных инвестиций. Как в автомобиле: после того как мотор инвестпроекта заведен, он по-прежнему под капотом, но активно не используется до следующей остановки. Большинство относительно дееспособных корпораций это правило нарушает. Они перестают быть государственными стартаперами и стараются максимального долго оставаться в проекте де-факто, не выводя его на частный рынок. И, естественно, все больше и больше зашиваются в текучке управления проекта, что тут же сказывается на количестве средне– и краткосрочных проектов, которые они в состоянии анализировать, а уж тем более запускать.
Родитель любой КРР – региональная власть. Естественно, что она обеспечивает первоначальное финансирование. Но вопросы о том, что есть вход и выход из проекта для Корпорации, каков объем финансового и иного участия в конкретном проекте, и многие иные после фактического начала ее деятельности становятся еще более важными. Региональные чиновники, особенно если нет утвержденной стратегии развития КРР, говорят примерно следующее: мы вам дали первоначальное финансирование текущих расходов, остальное зарабатывайте сами или предлагайте иные варианты. Вот некоторые из основных видов прямого и косвенного спонсирования корпораций развития со стороны бенефициара.
Во-первых, взнос в уставный капитал денежными средствами. Наиболее понятный инструмент. Взнос при создании и обычно ежегодная дополнительная эмиссия акций, которая, впрочем, не может быть бесконечной. Ввиду очевидности на этом варианте нет необходимости останавливаться сколько-нибудь подробно.
Во-вторых, плата за агентские услуги на стороне государства. Один из весьма популярных инструментов в азиатских и европейских госструктурах, занимающихся развитием территорий. В нашей стране практически не применяется (хотя первые опыты уже есть). Во многом ввиду того, что мало понимания о механике работы инструмента (услуги на стороне государства, но платит частник), частично – из-за существующего заблуждения о том, что нет юридически допустимой схемы для этого.
В-третьих, плата за консалтинговые услуги. Это инструмент, не требующий особых комментариев по существу. Стоит только иметь в виду некоторые формальные аспекты. Поскольку закупка в целях удовлетворения нужд региона происходит по конкурсу, то государственный инвестиционный агент, выигрывающий госконтракт, вызывает дополнительное и весьма пристальное внимание антимонопольных регуляторов.
Собственные источники доходов корпораций развития регионов в той или иной форме вращаются вокруг следующих направлений. Полагаю, что 90 % доходов так или иначе формируются этими сферами, остальное же все – cитуативные несистемные доходы. При этом приводятся только рыночные и систематизируемые доходные механизмы КРР. Часто распространена ситуация, в которой регион перечисляет Корпорации весь объем средств, который необходим для какого-либо проекта, плюс пару процентов прибыли. В таком случае основное предназначение Корпорации – вывести финансирование проекта за скобки сложностей бюджетного процесса. Но систематизировать такую деятельность невозможно, да и бессмысленно, а главное – она не является источником рыночных и прогнозируемых доходов Корпорации. Вместе с тем у КРР существует несколько основных направлений извлечения дохода как для собственного содержания, так и для аккумулирования дополнительных средств в целях реинвестирования в стартапы новых проектов.
Совершенно понятный механизм – консультирование компаний по вопросам организации инвестиционного проекта на соответствующей территории. Небольшой этический аспект, на грани которого всегда стоит останавливаться, состоит в том, что основная целевая аудитория для такого консалтинга – внешние инвесторы. Выходит, что те, кто от имени региона должен облегчать им вложение средств в субъекте, являются их контрагентами по контракту и берут за это гонорары. Есть потенциальный конфликт интересов, размер которого, впрочем, каждый раз индивидуален.
Это, собственно говоря, то, что на деловом сленге определяется как project-exit (выход из проекта). Продажа тех долей в бизнесах, в которых Корпорация имеет участие.
В том случае, если проект верно сложен и качественно запущен, то со временем дополнительным источником замещения первоначального капитала могут стать ценные бумаги, к примеру облигации проектных компаний, соучредителем которых являются корпорации.
В случае входящего проекта с большей степенью вероятности (по исходящим проектам – с меньшей вероятностью) корпорации могут получать мандаты на start-up project management (управление проектом на первоначальной стадии) от своих партнеров по проекту. При определенном подходе это может быть неплохим источником доходов госинвестагента. Однако в этом вопросе нужно быть особенно внимательным к потенциальному конфликту интересов. Причем не столько он там есть на самом деле, сколько будет выглядеть таким в глазах партнеров (они же потенциальные заказчики), местных властей и общественности.
Иные источники доходов корпораций развития, как уже указывал ранее, носят непрогнозируемый, а в большинстве случаев еще и весьма политизированный характер.
Источники финансирования проектов корпораций развития
По существу источники финансирования проектов, в которых участвуют государственные инвестиционные агенты, ничем особо не отличаются от любых иных проектов, которые были бы структурированы полностью частными компаниями. Кредиты банков, проектное финансирование и прочие весьма традиционные инструменты. Отличий только несколько.
Во-первых, это возможность попытаться получить «политически мотивированные» кредиты. В основном от местных банков, так или иначе связанных с местными или федеральными ФПГ, имеющими значительный интерес в регионе. Не стоит обольщаться по этому поводу, поскольку «политическая мотивированность» никогда не достигает такого уровня, чтобы не было необходимости готовить всю банковско-кредитную, проектную и залоговую документацию. Но при прочих равных условиях (это важное замечание) возможность поблажек может быть полезна. Кроме того, именно на страже таких кредитов стоят нормативы Центробанка России, нарушать которые приличные банки сильно опасаются.
Во-вторых, возможность использовать в своих проектах государственное плечо. Обычно речь идет о всяких субсидированиях процентных ставок, докапитализации через уставный капитал, долгосрочных соглашениях с государством, некоторых иных инструментах. Причем именно долгосрочные соглашения – один из наиболее недооцененных на практике (весьма эффективно, но сложно для понимания) инструментов господдержки.
Реже речь идет о региональных госгарантиях. Хотя, например, когда ОАО «Корпорация развития Среднего Урала» строила один из крупнейших в стране выставочных комплексов под «Иннопром» и заявку на Экспо-2020, одним из основных инструментов подтверждения надежности проекта перед банками как раз были гарантии Свердловской области. Но такое «лобовое» применение региональных госгарантий в силу объективной экономической ситуации все больше становится скорее исключением, чем правилом.
В-третьих, возможность проведения докапитализации через уставный капитал Корпорации. Строго говоря, ни юридически, ни организационно такой способ ведения дел не возбраняется. Однако некоторые КРР настолько им часто пользуются, что не вполне понятно, в чем стимулирование инвестиционной деятельности, если каждый раз регион покрывает дефицит текущей или проектной ликвидности Корпорации.
Вместе с тем в некоторых случаях, когда инструмент докапитализации встроен в общую схему проектного финансирования, он может быть весьма и весьма эффективен.
В итоге как заемщик или финансовый агент КРР ничем особо не отличается от любых иных частных заявителей на финансирование. Даже в тех случаях, когда за их действиями дополнительно стоит господдержка – гарантии, субсидирование процентной ставки и прочие возможности, – она направляется не на саму Корпорацию, а на проекты, ею осуществляемые. И происходит это, конечно же, не в уведомительном порядке. В том смысле, что проекты, поддерживаемые Корпорацией, должны проходить все согласовательные процедуры в регионе. А учитывая сложность внутриполитической ситуации во многих из них, не факт, что участие КРР – фактор, ускоряющий этот процесс.
Работа агентов развития: логические ошибки
Часто мне задают вопрос: что именно должна сделать Корпорация в качестве своих первоочередных действий после создания или в случае реструктуризации? Мне кажется, что стоит исходить из того, что КРР существуют в условиях ограниченности финансового, политического, административного ресурса и жесткой борьбы за ограниченный инвестиционный капитал. На мой взгляд, находясь в таком положении, в обязательном порядке необходимо сделать несколько ключевых действий:
1. Осмыслить и утвердить инвестиционную декларацию (стратегию) КРР. Типы проектов, способы работы с ними, входящие, исходящие, стратегические проекты, источники фондирования, иные основные элементы инвестиционного планирования. Как ни удивительно, внятной инвестиционной стратегии нет у тотального большинства региональных госагентов развития. То, что так называется, ничего общего с тем, что необходимо, обычно не имеет. Единственное объяснение, которое нахожу этому, в том, что либо топ-менеджмент КРР также не понимает значимости этого документа, либо те, кто ее готовят, искренне полагают, что то, что получилось, и есть инвестиционная декларация. Это основополагающий документ для деятельности любого инвестиционного агента, включая государственного. На этом этапе происходит фокусировка на применимых схемах, процедурах, проектах. Стоит уделить особое внимание используемым маркетинговым схемам и приемам, не бывает инвестиций без маркетинга и IR.
Там же закладываются фундаментальные основы того, как осуществляется проектная деятельность Корпорации. Не стоит забывать, что хорошая Корпорация развития – хотя и аккумулированная в одном месте, но все-таки совокупность конкретных проектов. Управление ими – ключевое амплуа КРР.
2. Сформировать пайплайн – список сделок и потенциальных проектов. Весьма важно проанализировать все доступные источники для того, чтобы сформировать точное понимание потенциальных потребностей региона. Практически нигде не видел, чтобы всю эту информацию можно было получить в одном месте. Необходимо детально изучать региональные целевые программы (особенно в части заявленных, но не имеющих бюджетного покрытия проектов и задач), различные стратегии, проводить сравнительный анализ с соседними регионами, изучать федеральные стратегические документы, запрашивать отраслевые ассоциации и объединения. Конечно же, наивно предполагать, что они смогут представить более-менее качественную информацию. Данные такого анализа только натолкнут на идеи, дадут сухую статистику (на 90 % недостоверную, но станет понятно, где искать подробности).
В дальнейшем только в процессе моделирования потенциальных проектов топ-менеджмент Корпорации и ее подрядчики смогут более или менее точно понять, с какими из проектов стоит связываться, какие отложить до лучших времен, а от каких уворачиваться всеми доступными способами. Очень ценным инструментом, который, тем не менее, недооценен, являются глубокие интервью c профильными региональными руководителями.
Министр, например, транспорта региона и его профильные заместители смогут гораздо более точно рассказать о потребностях и перспективах того или иного проекта. Вы удивитесь, насколько это будет сильно отличаться от того, что написано в стратегических документах региона по той же теме.
Образ целевого результата этого этапа – формирование действенного пайплайна, который на 80 % будет определять повестку дня Корпорации развития на ближайшие годы. Именно поименованные в нем проекты – в сфере транспорта, энергетики, «социалки», медицины, сельского хозяйства и иные – предопределят специфику деятельности Корпорации на пару-тройку лет вперед.
Структурировать деятельность КРР без пайплайна – то же самое, что идти в горы без карты. С высокой степенью вероятности, будет тяжело, может, даже интересно, но шансов прийти туда, куда хочется, немного. Особенно на фоне того, что конечная точка маршрута, собственно, неизвестна.
3. Установить ключевые показатели эффективности деятельности Корпорации (KPI). Их необходимо утвердить на совете директоров или иным способом, который принят в конкретной КРР. В большинстве случаев у Корпорации нет никаких точных определений результативности ее действий. Вместе с тем надо понимать, что, имея внятную инвестиционную декларацию, более или менее определенный пайплайн, Корпорация и ее топ-менеджмент будут в первую очередь заинтересованы в том, чтобы такие KPI появились. Поскольку именно они оберегают от того, чтобы потратить пару лет своей жизни на то, чтобы заниматься политически мотивированными, но бессмысленными с точки зрения итогового результата проектами.
Если у вас нет собственноручно предложенных KPI, то придется заниматься всем, что пришлют «сверху». Корпорация не сможет демонстрировать активного поведения в раскручивании инвестиционной спирали в регионе в соответствии со своим видением. Останется лишь реактивно реагировать на входящие внешние импульсы, качество потенциала которых тоже соответствующее.
Какими должны быть эти KPI? В каждом случае это решается индивидуально и зависит от утвержденной инвестдекларации и пайплайна. Общим местом является: количество запущенных проектов (с разбивкой на три группы по срокам), количество инициированных исходящих проектов, запущенных входящих проектов, коэффициент привлечения инвестиций на бюджетное плечо (в России 1:3 считается подвигом, зарубежные корпорации достигают 1:12 и даже 1:15), иные локализуемые и счетные показатели.
В противном случае отсутствие ID, пайплайна и KPI может привести к хаосу, парализующему любые самые благие намерения. Сформировав подобные документы (а на это уйдет не так много времени), стоит приступать к тому, чтобы стартовать с конкретными проектами.
Региональное инвестиционное законодательство: есть и такое?
Многие жалуются на то, что качество регионального инвестиционного законодательства – существенный фактор, мешающий деблокировать инвестиционный потенциал региона и работать корпорациям развития. На основании собственного опыта c высокой степенью уверенности полагаю, что этот вопрос имеет мало общего с реальными успехами или провалами государственного инвестиционного агента.
Большинство отечественных регионов предлагает практически единый набор преференций и бенефиций, поэтому любой инвестор, «гастролирующий» по стране, услышит примерно одни и те же рекламные лозунги от всех. Региональный набор льгот давно стал «гигиеническим» уровнем: без него невозможна сколько-нибудь содержательная дискуссия с инвестором, но она сама по себе давно уже точно не «продает» регионы. Все предлагают сопоставимый набор. Оценка качества регионального законодательства давно уже переместилась в третий десяток позиций, анализируемых частниками при решении вопроса о месте размещения капитала.
Помоги себе сам?
Не стоит забывать о том, что основная работа государственного инвестиционного агента – проектный инвестиционный менеджмент. Проектная работа требует проектного подхода. В этом кроется одна из проблем, поскольку корпорации обычно или замыкаются на процессном подходе (даже если они называют это словом «проект»), или не могут организовать управление проектом ввиду отсутствия должного количества экспертизы.
Справедливости ради стоит отметить, что в стране вообще дефицит компетенций в сфере проектного менеджмента, а в инвестиционно-инфраструктурной сфере проблема только усугубляется.
В итоге корпорации неминуемо становятся перед выбором: наращивать экспертизы и делать проекты самостоятельно или привлекать других партнеров на свои ключевые амплуа. Полагаю, это существенный стратегический выбор. У каждого подхода есть свои плюсы и минусы.
В том случае, если Корпорация делает все сама, ей понадобится собирать весь спектр экспертизы на рынке. Это практически невозможно, так как ее не просто мало, но она еще и специализированная. В результате, собрав команду из энергетиков, хочет она того или нет, но получит фокусировку своей деятельности на энергетических проектах. Вместе с тем, если проектов очень много, а грант от акционера весьма значителен, то, конечно, можно собирать всю экспертизу в одном месте. Но, проделав кадровый «шопинг», можно узнать, что, например, инвестиционно-инфраструктурная экспертиза (а это ядро бизнеса) вообще не продается «внутрь». Ее придется или долго, но интенсивно выращивать, либо отказаться от этой идеи. Хотя, конечно, за аномальные деньги можно и это купить, но вряд ли это случай КРР.
Вместе с тем закупать на стороне все экспертизы тоже, наверное, не имеет смысла. Ряд позиций, которые могут осуществлять контроль, общий менеджмент над исполнителями, конечно, необходим. Кроме того, так или иначе необходимо разбираться (хотя бы в общих чертах) в организационных схемах, инфраструктурных проектах, структурах конкурсов, инвестиционных процессах и процедурах. Поскольку в противном случае мы будем иметь проблему «квалифицированного заказчика». Это проблема для добросовестного заказчика: он не может поставить задачу и проконтролировать исполнение. Это же и проблема для хорошего исполнителя: он не может выполнить качественно проект, даже если очень захочет. Кстати, одна из проблем с субподрядчиками, о которой мы говорим отдельно, в том, что их физически очень мало и представителей первой и даже второй лиги еще необходимо убедить стать вашими партнерами по реализации того или иного проекта. Когда вы ищете партнера, который вместе с вами структурирует проект, организует финансирование, управление и будет участвовать в запуске до стадии как минимум привлечения и фиксации конкретного инвестора или пула инвесторов, то вы неминуемо столкнетесь с проблемой поиска.
Анализ можно продолжать еще долго. В итоге мое мнение сводится к тому, что основное предназначение такого рода корпораций – быть универсальным инвестиционным агентом региональных властей. Если выбирается такое позиционирование, то оно накладывает отпечаток на всю деятельность КРР. Многое само становится на свои места, включая вопрос об организации работы (невозможно ведь быть универсальным агентом, если у тебя ситуативно сложилась фокусировка на какой-то отдельной инфраструктуре).
Корпорация развития не панацея?
Само по себе наличие государственного регионального агента проблем не решит. Относиться к нему как к самостоятельному решению инвестиционного развития региона – бесперспективно. Успешность деятельности КРР зависит от параметров инвестиционной декларации, пайплайна, организации работы по разного типа проектам, команды топ-менеджеров, качества инвестиционной, организационной и правовой работы, а также от наличия стратегического видения и у топов Корпорации, и у региональных властей. Корпорация развития – всего лишь инструмент, один из ряда доступных, эффективность которого зависит от того, как его создали и как его используют.
Доступ регионов к частному капиталу
В большинстве случаев, и это верно не только для России, ее регионов и муниципалитетов, но и для иностранных рынков, даже развивающихся, одних налоговых и иных бюджетных поступлений совершенно недостаточно для разрешения всех инфраструктурных проблем. Для реализации сколько-нибудь значимого количества инфраструктурных проектов властям необходимо иметь доступ к альтернативным источникам капитала – частным.
Именно такой подход позволит дополнительно реализовать значимые и важные проекты. В противном случае власти вынуждены будут ограничиться лишь незначительным количеством проектов, которые могут быть реализованы за бюджетный счет. Ну или вовсе обойтись без этого какое-то время.
Возможностей получить частное финансирование у государства не так уж и много, особенно у регионов. Получение кредита напрямую на региональный бюджет – самый простой способ. Но большинство регионов практически постоянно балансируют на грани допустимого объема заимствований и если уж осуществляют их, то тратят в основном на cамые первостепенные нужды.
Второй простой способ – выдача региональных государственных гарантий в пользу частного партнера. Но отечественное законодательство в этой сфере выстроено таким образом, что госгарантии – вовсе не гибкий инструмент, который не может быть использован в проектах практически никак иначе, кроме как обеспечение кредитов, привлекаемых частным партнером. В итоге частной стороне не понадобится много креатива для того, чтобы реализовывать проект с государственными гарантиями. Госгарантии традиционно, причем не только у нас в стране, считаются «ленивым» инструментом. О том же говорят и всевозможные надгосударственные институты типа ЕЭК ООН.
От запуска не вполне эффективных проектов обычно спасает тот факт, что регионы и не особо-то охотно выдают свои государственные гарантии. С точки зрения фактических финансов они, конечно же, не идентичны бюджетным деньгам, но вот с точки зрения учета для регионов – разница невелика.
Муниципалитеты формально тоже имеют право на выдачу муниципальных гарантий, но тотальное большинство из них не могут их выдавать с точки зрения собственной бюджетной обеспеченности, а если и могут, то ликвидность таких бумаг чрезвычайно невелика. Иные способы получения властями доступа к частному капиталу еще более сложны, а в большинстве своем и менее реалистичны.
Как следствие, выходит, что властям необходимо осуществлять так называемые забалансовые заимствования, те, которые не отражаются в официальной бюджетной отчетности. По существу, получается, что регион или муниципалитет инициирует объявление того или иного проекта за счет частных инвестиций, получает готовый актив, а расплачивается за него спустя какое-то, зачастую весьма продолжительное время.
В зависимости от структуры проекта объем вложений со стороны властей может находиться в интервале от 0 до 100 % в зависимости от того, генерирует ли введенный в эксплуатацию актив денежный поток, прибыль от которого может быть направлена в «зачет» доли властей. Собственно, будущий денежный поток как ядро финансовой структуры проекта является одним из ключевых отличий от традиционного коммерческого кредитования.
Хлипкие региональные концессии
Если не все, то очень многие региональные и муниципальные концессии выглядят как-то хлипко и на первый взгляд не производят впечатления надежно и основательно подготовленных проектов.
Во-первых, стоит иметь в виду, что в регионах количество анонсированных концессий соотносится с количеством реально объявленных как 1:15. Это означает только одно: ради каких-то своих целей (в основном PR) анонс концессионных проектов объявляется в тот момент, когда еще нет ровным счетом ничего, никакой качественной проработки проекта или вообще какой-либо проработки.
Во-вторых, зачастую у некоторых бизнесменов и отдельных чиновников существует ложное представление о том, что концессия – это как приватизация, только сделать можно все тише и дешевле. Происходит «артподготовка» на местном уровне среди заинтересованных кругов, достигается предварительный консенсус, делается объявление о том, что в регионе или муниципалитете появился отличный инвестор, с которым вскоре будет заключено концессионное соглашение. По мере того как бизнес и чиновники углубляются в этот процесс, приходит понимание, что это вовсе не приватизация. Да и вообще, все выглядит не столь уж оптимистично, как им рассказывал их общий приятель, который прочитал концессионный закон и теперь большой специалист по сравнению с ними.
В-третьих, в некоторых случаях концессионные проекты, которые анонсируются, выглядят настолько дико даже по современным российским меркам, что становится не вполне понятно, как вообще такой «бесстрашный» проект пришел кому-то из чиновников в голову.
Как можно объяснять рынку и проверяющим органам такую вот конструкцию проекта, предлагаемую властями? Из реального анонса:
Предмет – центр медицинской реабилитации. Капитальный грант от региона – 95 % от стоимости объекта. Частник инвестирует, стало быть, 5 %. При этом концессия заключается на 25 лет, на протяжении которых 150 коек для пациентов оплачиваются по линии обязательного медицинского страхования, а еще 50 – для «платников». Вот и все содержание проекта, никаких дополнительных условий, которые предпринимали хотя бы попытку объяснить такие диспропорции проекта.
В переводе с инфраструктурного языка на русский читать надо так. На стройке доходность составляет порядка 20–30 %. Государство платит частной стороне практически полную стоимость объекта. Из этой суммы он вынимает норму доходности. Часть этой суммы реинвестирует в проект, показывая как свои кровные инвестиции. На этом инвестиционная стадия заканчивается. Частная сторона уже заработала свои 15–25 % от объема стройки.
Далее начинается этап эксплуатации. Судя по вводным, он выглядит так. Реабилитанты, оплаченные обязательным медицинским страхованием, выводят этот этап на уровень операционной самоокупаемости плюс относительно небольшой прибыли. А оставшаяся четверть коек дает реальную прибыль. Прошу не забывать еще о том, что коммерческие потребители дают выручку большую, чем «государственные», потому эта четверть пациентов может быть гораздо выгоднее, чем все остальные вместе взятые.
Но и это еще не все. Если к этому добавить различные возможности для реструктуризации концессионных соглашений в интересах концессионера или возможности для создания смежного имущества, да еще некоторые права, пусть и временные, на срок концессии, на земельный участок, то количество преференций, которые получает частный партнер, начинает просто зашкаливать. Хороший бизнес для частной стороны, а государственная как под этим планирует подписаться-то?
Радует только то, что таких проектов в стране все же не очень-то и много, они составляют незначительную часть от общего количества проектов. Но именно такие инвестиционные «идеи» приносят максимальный вред рынку. Честно говоря, когда становится известно про такие проекты, оторопь берет, поскольку вообще непонятно, как они вообще могли появиться и начать всерьез обсуждаться. Мотивация всех сторон слишком уж очевидна и наглядна.
В-четвертых, отсутствие качественной подготовки проектов на региональном уровне подтверждается тем фактом, что 95 % судебной практики по концессионным и смежным проектам относится все же к региональному и муниципальному уровню. При этом ее анализ подтверждает тот факт, что на региональном уровне совершается определенное количество тех ошибок, которые на федеральных крупных и известных концессиях давно уже были пройдены, причем гораздо менее болезненно.
Глава 15
Мошенники и непрофессионалы: кто хуже?
Может быть, тебе дать еще ключ от квартиры, где деньги лежат?
Остап Бендер, великий комбинатор
Еще одной особенностью, наблюдаемой мной последние годы, является увеличивающееся в геометрической прогрессии количество аферистов, которые спекулируют на потребностях регионов в создании инфраструктуры. Причем они проявляют недюжинную активность в посещении губернаторов, их заместителей и других акторов, имеющих влияние в регионе. Хотя многие из них существенно расширили свой ареал обитания и добираются уже до руководителей госкомпаний и ведомств федерального уровня.
В отличие от весьма малого количества тех, кто действительно умеет делать инфраструктуру, такие лица весьма активны в переговорах, уговорах, обещаниях золотых гор и на первый взгляд даже производят сильное впечатление.
Возможно, проблема и в том, что квалифицированные игроки весьма загружены реальными проектами, качественное предложение со стороны таких «инфраструктурных девелоперов» на рынке весьма ограниченно. В результате в воронку этого неудовлетворенного спроса и устремились всякого рода прохиндеи. В большинстве случаев они не сталкивались в реальности с инструментарием ГЧП и не до конца понимают, что реальные проекты инвестиций в инфраструктуру – не такая уж и легкая нажива. Хотя это утверждение имеет смысл в том случае, если предположить, что они на самом деле хотят реализовывать проекты ГЧП. А это, как видно из анализа ниже, в большинстве случаев отнюдь не так.
Был довольно-таки продолжительный момент, когда мы знали практически все эти «цирковые команды», разъезжающие из региона в регион. Однако сейчас их количество выросло до таких масштабов, что уследить за всеми их речами (в основном в администрациях субъектов) не представляется возможным. Некоторые из таких «гастролеров» умудряются удивлять даже традиционно опасливо относящихся к таким идеям бизнесменов.
Мои коллеги и я начали думать, что ситуация критическая. Но это заблуждение довольно быстро развеялось, поскольку в этот момент на рынке появились еще и непрофессионалы. Долгое время был не вполне уверен, что хуже для проекта – мошенник или непрофессионал. Мое итоговое мнение приведено в конце главы. А пока стоит рассмотреть обе эти категории «участников» инфраструктурного рынка.
Таких «игроков» можно сгруппировать по нескольким основным направлениям.
Наибольшую активность в последнее время проявляют так называемые «зависимые» агенты, которые, правда, представляются независимыми. Собственно, они даже особо не дезинформируют региональные власти, в чем именно их интерес. Они просто не в полном объеме сообщают необходимую информацию.
По большому счету, «зависимые» агенты – это своеобразные sales-house, представляющие кого-то из линейных участников рынка: строителей, проектировщиков, банков, иных игроков. Таких «торговых агентов», естественно, стоит отличать от тех участников рынка, которые изначально обозначают, в чем состоит их интерес, и действуют напрямую от своего имени. Не всегда подобные предложения представляют наиболее эффективное экономическое решение, но, по крайней мере, вы знаете, в чем оно состоит. Ведь они не дезинформируют своих визави, а просчитывать экономику и последствия решений каждый должен за себя сам. Подобные организации не попадают в категорию «зависимых» участников рынка.
Их основная задача состоит в том, чтобы под видом инфраструктурной инвестиции продать услуги головной структуры, которая их выпустила на рынок именно для поиска таких сделок. В итоге даже если они и предлагают организовать инвестиционный проект, то с высокой степенью вероятности все сведется к тому, что все риски будут переложены на бенефициара проекта. А они тем временем получат возможность продать услугу своей материнской (не всегда официально) организации – построить, спроектировать, профинансировать.
Следующая большая группа – это откровенные аферисты. Причем действуют они весьма активно. Перемещаясь по регионам, такие «участники» рынка предлагают какие-то нереальные условия для сделок: практически бесплатные деньги, зачастую из далекого иностранного источника, возможность поставки оборудования в крайне сжатые сроки и прочие слишком привлекательные для того, чтобы быть правдой, условия. В большинстве своем все это банальные «маркетинговые» предложения регионам. Эти лица совершенно не собираются делать то, о чем говорят. Расчет на то, что они заинтересуют первое лицо, а в дальнейшем в процессе обсуждения конкретных условий проекта через несколько итераций плавно отойдут на те позиции, которые их действительно интересуют. По странному стечению обстоятельств весьма велико такое предложение в медицинской сфере. В большинстве своем их интерес состоит не в том, чтобы сделать проект, а в том, чтобы быть «привилегированным» поставщиком оборудования для региона.
Но самая «тяжелая» группа участников рынка – это неспециалисты. Зачастую их крайне тяжело отличить от тех, кто на самом деле понимает, о чем речь, и умеет делать проекты. На фоне того, что подавляющее количество заказчиков инфраструктурных проектов еще недостаточно искушено в таких проектах, неспециалисты внешне действуют и ведут себя практически так же, как и настоящие профессионалы.
Отличить их от всамделишных спецов можно только в том случае, если заказчик максимально быстро переходит к деталям того, как именно будет реализовываться проект. Дело в том, что «запаса прочности» у неспециалистов хватает в основном только для обсуждения проекта на первом, максимально неконкретном уровне. Обычно их задача – получить мандат, а дальше уже в процессе реализации проекта – обрести недостающие знания и умения. Надежда весьма призрачная, поскольку взять этих знаний особо неоткуда: рынок весьма узкий, и все находятся при деле.
Именно благодаря таким неспециалистам мы располагаем весьма удручающей статистикой: на каждые 20–30 формально объявленных и запущенных инфраструктурных проектов продвигается дальше только один-два.
Аферистов от неспециалистов можно попытаться отделить следующим образом. Те, кто понимают, что они неправы, – это мошенники, а те, кто этого не понимают и при этом уверены в своей правоте, – неспециалисты. Наверное, и для рынка в целом, и для отдельных заказчиков вторая категория хуже первой.
Но в любом случае было бы неплохо отделять прожекты тех и других от реально перспективных предложений. Обычно это происходит на одном из следующих переговорных этапов (или, если угодно, на одном из следующих проверочных вопросов). Но отделить их друг от друга на бумаге совсем не то же самое, что отличить в реальной жизни.
Вот некоторые примеры того, на чем обычно засыпаются авантюристы от инфраструктуры, предлагающие инвестиции в создание региональных государственных медицинских центров.
Применимое право
Торговцы «дешевыми» европейскими, американскими или азиатскими деньгами частенько предлагают региону – субъекту РФ, между прочим, подписать контракт, в котором будет отсылка на то, что он регулируется иностранным правом. Будто про хрестоматийное дело компании Noga губернаторы даже и не слышали. Честно говоря, когда я узнаю про предложения применимого права штата Нью-Йорк, США или Англии в контрактах с отечественными регионами, берет оторопь. Всем должно быть понятно, что подобное невозможно. И прежде всего потому, что это незаконно. Но на деле все еще интереснее. Некоторым губернаторам не просто предлагали иностранное применимое право, но еще и место разрешения споров за пределами РФ в зарубежных юрисдикциях (и это по госконтракту!).
У меня до сих пор нет никакой качественной гипотезы о том, почему «торговцы» дешевыми деньгами несколько лет тратили свои средства на то, чтобы ездить по регионам и убеждать хоть кого-то в возможности заключения таких контрактов. Ну, кроме, пожалуй, самого очевидного соображения – незнания отечественных законов или расчета на авось. Но это слишком уж простое объяснение.
Вместе с тем понять, почему они просили именно таких условий, можно. Зарубежные экспортно-импортные агентства готовы (и многие из них и даже сейчас) на достаточно длительный срок кредитовать свои же национальные компании в том случае, если они поставляют оборудование (настоящий интерес таких, например, «медицинских инвесторов» состоит именно в поставках оборудования) в третьи страны. А поскольку никто не утруждал себя построением качественных инвестиционных схем (с трансфер-агентами или SPV), то на выходе схемы были простыми и линейными, что приводило к тому, что условие об иностранном применимом праве присутствовало в проектах контрактов с государством.
Отдавая должное, необходимо отметить, что ни одного контракта на таких условиях все же не было заключено. Наши региональные власти проявили удивительное благоразумие. Хотя путешествия таких «инвестиционных» команд на некоторое время отбили у чиновников желание разговаривать на тему инфраструктурных инвестиций с кем бы то ни было. Что ж, понять их по-своему можно.
Стоимость денег
Еще один пассаж, который часто пытаются «продать» региональным властям, – дешевизна привлекаемых денег. Условия сообщаются в одном из двух форматов – либо очень сжато (их основная задача – втянуть регион в переговоры), либо, наоборот, очень подробно, но не логично. В последнем случае, как правило, предоставляется просто набор цифр, каждая из которых по-своему интересна, но в совокупном анализе они дают не очень-то радужную картину.
Возьмем, к примеру, грейс-период (отсрочка начала платежа со стороны региона). Если рассмотреть условия более пристально, то этот период по основному долгу и процентам выглядит обычной формальностью. Фактически его нет. То есть он «предоставляется» за счет или увеличения аванса региона по проекту, или (а иногда и одновременно) выбора всей суммы кредита сразу с последующим размещением свободных средств под процент. Но тогда регион берет на себя лишний процентный доход банка-спонсора. И это еще при том, что классическая форма финансирования инфраструктуры – проектное финансирование, что практически автоматически исключает обсуждение каких-либо кредитов, которые регион должен взять на себя.
Иногда доходило до комичного. Несколько раз изучал проекты, по которым выходило, если проводить качественный финансовый анализ представленных компаниями документов, что стоимость денег вообще была отрицательной. Не инвестпроекты, а какая-то благотворительность.
Встречное исполнение со стороны региона
В определенный момент переговоров (когда у властей уже загорелись глаза) почти всегда всплывал пикантный «нюанс» – требование предоставления государственных гарантий со стороны региона для обеспечения встречных гарантий со стороны различных ECA[40]. Думаю, список возражений против того, чтобы выдавать госгарантии по таким проектам, большинству очевиден. Упомянем лишь то, что особенности национального бюджетного законодательства таковы, что госгарантии можно приравнять к прямым бюджетным инвестициям. Разница несущественна. Выдают их регионы крайне неохотно, да и мало кто может себе это позволить в принципе. Чаще всего региональные администрации приберегают такую возможность на черный день. Кроме того, в подавляющем большинстве случаев такие гарантии могут быть выданы через конкурсную процедуру.
Некоторые дополнительные особенности
В процессе анализа таких «инвестиционных» предложений традиционно всплывает еще большее количество нестыковок, многие из которых имеют пресекательное значение для потенциальной сделки.
Например, контракт предлагается только на период строительства, но на самом деле туда «вшивается» и поставка оборудования. Это приводит к тому, что все риски скрытых дефектов и взаимоотношения по этому поводу со множеством сторон после ввода в эксплуатацию становятся проблемой региона. Таким образом, подобный инвестпроект, который, казалось бы, должен был охватывать все стадии создания и функционирования объекта, оказывается еще ближе к реализации проекта через процедуру госзакупок.
Кстати, обычно в таких случаях «торговцы» не могут предложить никаких качественных работающих моделей реализации их инициативы. Регион начинает попытки структурироваться в этой части самостоятельно, неминуемо съезжает на госзакупки, и получается, что необходимо провести от двух до пяти-шести конкурсов. И только если все эти госконтракты будут выиграны в рамках единой логики, то можно говорить о некоем подобии единой инвестиционной сделки. Но на моей памяти до этого еще никто толком не доходил, поскольку каждый описанный выше риск региона является пресекательным.
Отдельно стоит упомянуть и то, что региону обычно предлагается стать прямым получателем или участником сделки по получению кредита. Это само по себе, конечно, проще, чем госгарантии, но не намного. Замечу, что частенько начинают с того, что кредит и вовсе предлагается в иностранной валюте. Вкупе с другими нюансами предлагаемых контрактов это приводит к тому, что готовящаяся сделка как максимум может быть признана незаконной, а как минимум – требует проведения конвертации через западный банк, что порождает дополнительные риски для региона и увеличивает стоимость проекта.
Ядро предлагаемой сделки
Одним из перлов таких предложений является требование «инвестора» оставить за ним право ряда финальных подписей как по строительству, так и по поставке оборудования. При таком подходе понятно, почему они говорят о дешевых деньгах. Не вкладывая никаких собственных средств, не проводя экспертиз и не имея соответствующих компетенций, такие «инвесторы», по сути, хотят получить право безнаказанных игр со стоимостью строительства, оборудования и иными параметрами объекта. Притом что финальная нагрузка все равно ляжет на бюджет региона.
Можно еще очень долго описывать подобные, мягко говоря, не вполне адекватные схемы, которые существуют на рынке. Нюансов различных много. В данном случае я остановился на медицинском строительстве только потому, что в этой сфере, по моим наблюдениям, в 2011–2012 гг. был пик неадекватных, но активно навязываемых предложений. В 2013 г., судя по всему, в первые строчки хит-парада уже попали ДОУ (детсады). Во всяком случае именно там наблюдается максимальная активность «торговцев». Стоит отметить, что в 2014 г. такого рода прохиндейских предложений в адрес отечественных регионов, конечно, стало существенно меньше, однако их прекращения еще очень далеко. Тем более что периодически на рынке появляются новые «игроки».
На что же они надеются, предлагая заведомо «непроходные» условия своего участия в проекте? Полагаю, что ответ прост. Это в чистом виде неосознаваемый (но как красиво подаваемый) непрофессионализм или сознательные маркетинговые действия прохиндеев. Маркетинговые в том смысле, что они совершенно не собирались делать то, о чем говорят.
По моим наблюдениям, основное их стремление в том, чтобы установить коммуникации с первым лицом региона, профильными замами и получить статус «почти инвестора», но главное – параллельно с обсуждением проекта осуществлять поставки или стройки в рамках обычных бюджетных госзаказов.
Таких предложений на рынке в разных сферах инфраструктуры существует еще очень много. И в своем большинстве они не имеют под собой реального инвестиционного фундамента. Это подтверждается тем, что несколькими простыми вопросами можно сразу отличить тех, кто понимает, о чем говорит, от всех остальных. Но вывести таких «инвесторов» на чистую воду очень просто.
Для того чтобы это сделать, обычно предлагаю рассказать мне детали организационно-правовой схемы проекта. Никакие отсылки на то, что «к вам приедут мои юристы», в расчет приниматься не должны. Не может быть так, что участник индустрии не понимает основного элемента своего бизнеса. Каковы инвестиционная и юридическая схемы, он должен знать совершенно точно.
Все инфраструктурные проекты в нашей стране – это всегда на 40 % «инфраструктурная» юриспруденция, еще на 40 % – «инфраструктурный» инвестбанкинг и на 20 % – «инфраструктурная» политика и GR.
Следующий вопрос – о том, как выглядят детали инвестиционной схемы. Не инвестиционная схема, а именно ее детали. Если нет точного понимания того, каковы основные элементы структурирования проекта, процессы, инвестиционные процедуры и иные нюансы, то как можно называться «инфраструктурным инвестором», представить себе невозможно. За десять минут обсуждения таких вопросов становится понятно, кто именно находится перед тобой и есть ли смысл продолжать общение с таким «инвестором» или попросить секретаря зайти с сообщением о «важном совещании, на которое вы уже опаздываете».
Если кто-то специализируется на инвестициях в инфраструктуру, то должен знать детали всех трех опорных китов собственного бизнеса. Если это не так, то, скорее всего, их бизнес в чем-то ином, а вы сейчас ведете с ним «маркетинговый» разговор.
На постоянный вопрос руководителей регионов о том, кто же в итоге хуже – мошенники или непрофессионалы, всегда убежденно отвечаю, что мошенники точно лучше, чем непрофессионалы. Если первых поймать на слове, они тихо уходят, прикрыв за собой дверь. Непрофессионалы же убежденно, а временами и агрессивно, мобилизуя дополнительные ресурсы, включая административно-политические, стоят на своем, не осознавая глубины своего «энтузиазма невежества». В случае, если еще и заказчик демонстрирует недостаточный уровень квалификации, это и вовсе может привести к плачевным результатам. И примеров загубленных вследствие такого подхода проектов уже достаточно для того, чтобы не считать, что это разовая проблема.
Давите по условиям, и если они не отказались, то вы еще по-прежнему не в рынке. Как только вы приведете их к рыночным условиям, они, скорее всего, сами откажутся. Не все, но большинство. Отказ и есть водораздел реальности условий. Но если так делать с реальными инвесторами – это лучший способ их распугать.
В данной главе приведены только самые «странные» и вопиющие примеры того, насколько в некоторых случаях бывает поверхностным, а иногда и злонамеренным подход отдельных недобросовестных стервятников рынка к переговорам с менее опытными сторонами. В реальности же используемый инструментарий значительно шире и изощреннее. Потому, как бы мне ни хотелось, чтобы проектов запускалось все больше и больше и рынок рос ускоренными темпами, вынужден признать, что не все участники рынка квалифицированны и чистоплотны. Все-таки большинство известных на рынке команд и людей, конечно же, дорожат своей репутацией, а многие из них еще и отличные профессионалы. Но временами на нашем рынке появляются и другие, скажем мягко, не вполне чистоплотные игроки. Они, конечно, очень быстро пропадают с горизонта, видимо, уходят осваивать новые сферы, но, пока они в инфраструктуре, успевают привнести много негатива. А квалифицированные игроки, которые в любом случае остаются на рынке, вынуждены расхлебывать последствия. Надеюсь, этот комментарий объясняет некоторую эмоциональность, которая есть в настоящей главе в адрес непрофессионалов и мошенников. Уверен, что любой квалифицированный участник рынка скажет примерно то же самое.
Глава 16
Будущие премьеры рынка: военизированные госорганы, службы, надзоры, частные компании
Только мертвые рыбы плавают по течению.
Малькольм Маггеридж, английский журналист, писатель и сатирик, разведчик
Изначально этой главы не должно было быть в книге, поскольку мне казалось, что отличия традиционных госзакупок от различных моделей ГЧП уже настолько часто обсуждаемая тема, что большинству интересующихся игроков случаи, когда инструментарий внебюджетного инвестирования представляет существенную эффективность, очевидны.
Вместе с тем в последнее время на рынке стало появляться значительное количество новых акторов, которые не вполне еще понимают детали и различия в логике структурирования проектов, возможностях его применения и полезности для своих интересов.
У всех таких новых игроков есть одна отличительная черта. Открывая для себя новые знания, новые возможности и новые перспективы, они в значительной степени повторяют ошибки, которые уже массово совершили их предшественники из смежных ведомств и организаций. Они не очень-то спешат поделиться неудачным опытом, предпочитая выпячивать только позитивные примеры, «честь мундира» все-таки. А если речь идет о том, чтобы выпытать секреты конкурента, то и вовсе могут акцентировать внимание на дезинформации. Зачем им своими же руками обучать конкурента новым приемам?
Но удачные примеры, по которым в инфраструктурные проекты инвестируются десятки миллиардов рублей, а совокупно уже и многие сотни, бродят по рынку, возбуждая интерес все новых и новых неофитов. А искажение данных о них подпитывает рынок домыслами, а не фактами, недостоверная же статистика и информация порождают применение не вполне верных схем.
Поэтому источников получения релевантной информации не очень-то много: никто не озаботился сбором и анализом информации для предоставления ее последователям и широким кругам заинтересованной деловой и административной общественности.
Те частные компании, которые только входят в рынок, вынуждены нарабатывать опыт в данной сфере лишь на собственных ошибках, покрывая убытки от неверных действий в инвестиционных инфраструктурных проектах за счет прибыли в иных направлениях или средств акционеров. Если учитывать размеры таких проектов, то каждая ошибка стоит огромных денег. Совершив одну по собственной неопытности, можно «еле ноги унести» и уж точно не желать больше никакого участия в подобного рода проектах, сосредоточиваясь только на традиционных госзакупках или частных подрядах. Но количество и тех и других сокращается уже не первый год.
Те же, кто научился зарабатывать весьма хорошие прибыли на подобных проектах, заинтересованы в сохранении «информационной монополии» с тем, чтобы как можно дольше удерживать свое лидерство в данной сфере, поскольку основано оно в первую очередь на опыте и знаниях.
Итак, кто те новые потенциальные игроки рынка инвестиций в инфраструктуру и государственно-частного партнерства, кто начинает пробовать свои силы в этом сегменте или у кого только пробуждается аппетит к этой сфере?
Гражданские министерства и ведомства, регионы
В последнее время все большее количество федеральных органов исполнительной власти – министерства и ведомства из числа тех, что не имели ранее опыта реализации проектов ГЧП, – активно интересуются этим сегментом и даже начинают структурировать первые проекты. К этой же категории примкнуло даже определенное число федеральных, надзорных служб. В отечественной системе власти последние годы уже существует несколько очевидных ведомств-лидеров, на долю которых приходится порядка 70–80 % всех запущенных инвестиционных проектов ГЧП. Остальные в прежние годы находились в позиции активно «завидующих» или просто «интересующихся».
Это не означает, что в этих органах власти не было заинтересованных в этом отдельных специалистов, пусть и весьма высокопоставленных. Они были, но не существовало общего спроса на эти знания в том или ином ведомстве. Для внедрения системы внебюджетных инвестиций и запуска пилотных проектов все же недостаточно одного-двух заинтересованных специалистов, – необходима поддержка первого и второго уровня руководства ведомств. На настоящий момент проблема «квалифицированного заказчика» по-прежнему стоит перед этими госорганами, но параллельно они озаботились все же формированием и пилотных проектов. Даже не всегда понятно, формирование потребности в проектах и внебюджетных инвестициях заставило их заниматься поиском специалистов, которые необходимы для форсирования подобных проектов, или, наоборот, появление таких специалистов привело к возникновению проектов.
Но факт остается фактом: линейка вовлекаемых в реализацию проектов ГЧП федеральных органов исполнительной власти существенно расширяется.
Полагаю, что вскоре будет общим местом мнение о том, что не только и не столько в транспортную сферу могут привлекаться внебюджетные инвестиции. Пойдут проекты в сфере сельского хозяйства, например мелиорации, в сфере высокотехнологичной медицины появятся реальные проекты создания медицинских комплексов и кластеров, основанные на инструментарии ГЧП и проектного финансирования.
Внебюджетные инвестиции в оборону, войну и защиту
От гражданских федеральных министерств и ведомств стоит отделить так называемые военизированные, или, по сложившейся терминологии, силовые министерства и ведомства. МЧС, Минобороны, МВД, равно как и сфера оборонно-промышленного комплекса, имеют значительные экономические перспективы выхода в сегмент внебюджетных инвестиций. И постепенно они начинают проявлять все больший интерес к этой сфере.
Более того, только у нас в стране лидерами такого рода инвестиционного проекта остаются гражданские ведомства. В большинстве развитых стран все наоборот: силовые ведомства лидируют в интеллектуальном и экономическом смысле этого слова на рынке внебюджетных инвестиций, существенно опережая «штатских» и по количеству стартапов. Другое дело, что в силу специфики этой сферы сколько-нибудь надежной статистики по иностранным государствам на этом рынке не существует, но, по оценкам иностранных экспертов, порядка 25–30 % бюджетов военизированных ведомств в Западной Европе, США, Израиле и некоторых иных странах составляют проекты, запущенные по рассматриваемым моделям.
Причем в некоторых государствах передаются не только вспомогательные и обеспечительные функции, но и некоторые иные.
Например, на аналоги БТР заключаются контракты жизненного цикла, в соответствии с которыми консорциум-победитель должен обеспечить проектирование, производство, поставку по адресам конкретных военных частей такого-то количества машин, обеспечивать поддержание в эксплуатационной готовности (с разным временным интервалом в мирное время и мобилизационный период), а в дальнейшем и утилизацию. Военных на всех стадиях жизненного цикла продукции поддерживает консорциум, в который входят производитель, эксплуатант, финансовая организация и иные участники.
Аналогичная ситуация с производством некоторых видов тяжелых и легких вооружений. Или, например, с беспилотными летательными аппаратами. По контрактам ГЧП единственная функция, которая напрямую выполняется военными, – это боевое дежурство на этих БПЛА. Остальные обеспечительные функции закупаются на стороне. И не разрозненно, а на основании единого контракта, охватывающего все этапы функционирования аппарата.
Именно силовые органы за рубежом, например, изобрели сервис закупки итогового информационного продукта, заменив им различного рода контракты на услуги. Или внедрили комплексный продукт безопасности тех или иных населенных пунктов в сфере ГО и ЧС. В ряде случаев встречались даже пожарные службы, которые на 90 % функционировали на началах ГЧП. Но, полагаю, для нашей страны это совсем уж экстремальный неолиберализм, и в ближайшие годы такого ждать не стоит.
Силовые ведомства также являются лидерами на соответствующих рынках в своих странах и по более традиционным видам объектов ГЧП – созданию зданий, сооружений и иных объектов недвижимости.
Например, министерство обороны США именно посредством инструментария ГЧП решало проблему того, что у нас, наверное, назвали бы «военными очередниками жилья». Пять лет назад закончилась программа этой организации, которая обеспечила жильем 1,5 млн человек из числа военнослужащих и членов их семей. Эта программа, которая состоит из череды проектов ГЧП, позволила заокеанским военным стимулировать вложения со стороны частных компаний в решение государственной задачи $16 млрд. Кроме того, эти проекты обеспечили дополнительные прямые инвестиции в смежные объекты, а также производные бюджетные эффекты в объеме еще около $50 млрд.
И это не единственная программа по привлечению внебюджетных инвестиций в целях выполнения вспомогательных функций – не только в США, но и в Европе, Южной Америке, Израиле чрезвычайно активно используется привлечение инвестиций в социальные, медицинские, автотранспортные и многие иные проекты военных.
Как правило, по количеству возможных к запуску и потенциальным объемам привлекаемых средств силовые ведомства предоставляют наиболее широкие возможности для внебюджетных инвестиций в различных формах проектного финансирования, включая ГЧП. А финансовые институты в большинстве своем обычно рассматривают подобные проекты с повышенным энтузиазмом. Жесткий многолетний контракт, одна из приоритетных сфер отечественного бюджета, обычно отсутствие необходимости работать на открытом рынке, привлекая дополнительных клиентов, фиксированные ритмичные платежи от государства – это мечта финансиста.
Выходит, что одна из наиболее интересных для вложения сфер наименее задействована по сравнению с гражданскими ведомствами, которые проявляют бльшую активность в структурировании и запуске проектов.
Даже французская корпорация DCNS, производитель пресловутых «Мистралей», работает со многими государственными и частными заказчиками по схемам контрактов жизненного цикла, а ее топ-менеджмент связывает значительный рост ее капитализации в последние десять лет именно с развитием инструментария ГЧП и проектного финансирования.
Одна из причин того, почему частные компании активнейшим образом интересуются возможностью заключения соглашений ГЧП с силовиками, состоит в том, что большие возможности по организации внешнего финансирования еще и дополняются тем, что в отличие от гражданских управление такими проектами представляется более легкой задачей. Дело в том, что частному партнеру либо вообще не ставится задача извлекать дополнительный доход из проекта и делиться им с властями, либо эта задача не приоритетна. Ключевыми задачами обычно являются все же качество содействия властям по выполнению ими тех или иных государственных функций и задач, ради которых, собственно, и запускается проект.
Службы и надзоры: промышленная безопасность и частные тюрьмы
Следующими за силовыми ведомствами в неформализованном рейтинге привлекательности для внебюджетных инвестиций идут различные службы и надзоры. На настоящий момент, в отличие от силовых ведомств, они не стоят на пороге входа на рынок, но являются возможными ближайшими претендентами, судя по тому, как развиваются события в сфере внебюджетных инвестиций.
Органы, отвечающие за промышленную безопасность, за безопасность на транспорте, и иные, конечно же, не могут и не должны передавать частному партнеру выполнение той или иной государственной функции, но точно могут выставить на инвестиционный конкурс задачи по созданию материально-технической базы для выполнения такой функции.
Например, по аналогии с зарубежными рынками может быть запущен и профинансирован из внешних источников инвестиционный проект по созданию и эксплуатации судов обеспечивающего флота для органов транспортного надзора.
Аналогично с системой, обеспечивающей поддержку выполнения государственной функции по надзору за безопасностью на промышленных, особо опасных и иных объектах. Выполнение этой задачи – прерогатива государства, а вот создание для нее новейшей информационной системы онлайн мониторинга и оценки, например, по допустимым отклонениям и иной материальной и технической базы – это уже потенциальный предмет для соглашения ГЧП.
Количество сделок по инвестициям в пенитенциарную систему в мире составляет свыше нескольких сотен. Причем такие инвестиции имеют место на всех континентах и осуществляются в странах с совершенно разным уровнем политического и экономического развития.
Это то, что в народе известно как «частные тюрьмы». Но в самом названии заложена ошибка. В большинстве анализируемых случаев создается не частная, а государственная собственность. Частник лишь инвестирует в нее, а потом управляет, но только в части технической эксплуатации объекта, поэтому в большинстве случаев это никак не может быть «частной» тюрьмой. Правда, в некоторых из подобных проектов право собственности все же остается у частника, а государство берет недвижимость (тюрьма без охранников – всего лишь объект недвижимости) в долгосрочную аренду.
При этом количество сделок, в которых пенитенциарная система выносит на инвестиционные конкурсы проекты без элементов капитального строительства, основанные на предоставлении долгосрочного сервиса, составляет еще несколько сотен.
Причина повышенного интереса частных компаний и финансовых институтов к инвестициям в надзорные ведомства и службы примерно такая же, как и в случае с военизированными министерствами.
«Природные» ограничения на инвестиционный капитал
Инвестирование в «силовые» и надзорные инвестиционные проекты, конечно же, имеет свои особенности. Например, существенно корректируются целевые аудитории потенциальных финансовых спонсоров, не каждый тип инвесторов будет рассматривать для себя такого рода проекты. Возникают сложности с некоторыми видами структурирования. Например, непросто будет разместить квазиинфраструктурные облигации специализированного общества проектного финансирования на рынке. Список участников потенциальных конкурсов существенно меньше, чем в обычных гражданских проектах, поскольку, скорее всего, в рамках конкурсной документации будут определенные ограничения, накладываемые на возможных участников.
Как следствие этих и некоторых иных отличий от традиционного сегмента ГЧП, вызванных самой природой проектов, целевая аудитория потенциальных исполнителей и список доступных финансово-инвестиционных инструментов в ряде случаев значительно сужаются. Иностранное даже портфельное инвестирование, не говоря уж о стратегическом, для многих из подобных проектов закрыто по понятным причинам национальной безопасности.
Несмотря на такое укорачивание линейки заинтересованных в проекте, остающиеся компании и инвестиционные институты обычно с повышенным интересом относятся к таким проектам, что в итоге и приводит к отсутствию каких-то более жестких параметров финансирования, чем в сравнимых гражданских проектах.
«Новообращенные» частные компании
Очередной крупной категорией новых потенциальных игроков рынка ГЧП и инфраструктурных инвестиций являются частные компании, которые, будучи вдохновленными примерами своих конкурентов, смежников, уже попробовавших ГЧП, или напитавшись слухами о текущем состоянии этого рынка, решили попробовать свои силы на нем.
В этом сегменте присутствуют разные компании с разными целями, стратегиями, планами, различающимся инструментарием. По большому счету объединяет этих неофитов только одно – стремление подписаться под инвестиционным инфраструктурным проектом. В остальном все они очень разные.
Во-первых, те компании, которые на самом деле действуют на этом рынке аккуратно, но весьма активно, явно решившие для себя сделать стратегическую ставку на вхождение в этот рынок. Наиболее ценная и полезная категория новых игроков.
Во-вторых, те компании, которые не вполне понимают, что такое ГЧП, его отличительные особенности и инструментарий. Они пытаются оседлать волну модности этой аббревиатуры, «продавая» потенциальные проекты тем госструктурам, до которых могут дотянуться. И, несмотря на то что в большинстве случаев из этого ничего особо не получается, они, сами того не понимая, неслабо тормозят развитие рынка.
Веь что происходит, когда у них не получится запустить проект? Верно, топ-менеджмент докладывает акционерам, а заодно и информирует сообщество из числа тех, кто еще не пробовал сам, о том, что «баловство все это ваше ГЧП». А государственные органы, включая региональные власти, которые начинают прорабатывать с ними проект, просто теряют время и в итоге также приходят вместе с ними к негативным результатам, сильно затрудняющим старты иных проектов внебюджетных инвестиций.
Перефразируя правило рекламы, можно сказать, что десять положительных примеров внебюджетных инвестиций меньше вдохновляют рынок, чем один отрицательный его разочаровывает.
В-третьих, на рынке присутствует класс компаний, которые утверждают, что они активно интересуются проектами государственно-частного партнерства. На самом деле их основной интерес состоит в том, чтобы подвизаться на субподряд к какому-то крупному игроку, который стал партнером государства в амбициозном проекте. При этом такие компании вообще не делают для себя различий между проектами, реализуемыми, например, в рамках концессионного законодательства или госзакупок. Рекламируя свой интерес к таким проектам, они даже не понимают, в чем ключевая разница, пытаясь традиционно впихнуться в лекала госзаказа.
Им бывает весьма непросто объяснить, что вполне вероятно, что консорциум сложился еще раньше, контракты распределены. А если не распределены, то для того, чтобы входить в проект, необходимо удовлетворять таким-то критериям конкурсной документации и параметрам проекта. Смотрите: вот они таковы, удовлетворить вы им не можете, а если можете, то структура субподрядного контракта с вами будет совершенно иной, нежели вы привыкли в госзакупках или прямых подрядных контрактах в частном секторе.
Иногда эти компании впадают в другую крайность. Их желание участвовать в инфраструктурных инвестпроектах столь велико, что на фоне отсутствия собственного опыта и экспертизы они полностью доверяются лидеру консорциума еще на стадии его формирования, при этом считая, что он отстаивает их совместные интересы в процессе конкурса и в коммуникациях с государством. Безусловно, это так и есть. Но это не отменяет тот факт, что лидер консорциума одновременно ведет игру на два фронта, «торгуясь» с властями и участниками собственного консорциума.
Традиционным итогом неактивного подхода со стороны такого будущего участника консорциума является поздно приходящее осознание того, что работать на проекте ему предстоит долгие годы, а уровень доходности минимален и все его ожидания по дивидендам осели в карманах лидера консорциума.
На сленге таких участников консорциумов называют статистами. Нет, они могут быть весьма и весьма профессиональными в своем деле, даже зачастую относиться к лидерам рынка, но в проектах по модели ГЧП их роль обычно второстепенна.
В целом особого влияния на рынок эти компании не имеют и его развитию не мешают, если не брать в расчет тот факт, что просто на коммуникацию с ними обычно уходит немало времени.
Но это как раз и есть проблема: они могли бы развивать рынок и стать на нем полноценными игроками. Больше желания, инвестиционных навыков, креатива, подкрепленного прыткостью и ресурсами, могло бы привести к тому, что количество инвестиционных инфраструктурных проектов существенно выросло бы.
Среднего и крупного размера компании из совершенно различных типов бизнеса – IT, производства, поставки – могли бы стать участниками таких проектов, добавив к своему бизнесу функции эксплуатации, операторства, управления проектами – именно в них нуждается рынок и именно это на настоящий момент является свободной нишей.
Собственно договоры подряда, причем не только строительного, но и договоры поставки, относительно легко могут быть модернизированы до инвестиционных инфраструктурных проектов.
Можно быть производителем программного обеспечения и ежегодно мыкаться, продавая свою продукцию. Можно предложить государству действовать по-другому: создать проект по закупке сервиса итогового предоставления информации, подписав контракт лет на десять, и включить в него не только само оборудование, но и программное обеспечение, его обслуживание и эксплуатацию и зарабатывать на ритмичном предоставлении информации государству с заранее оговоренными сроками и объемами. Тому, чей базовый бизнес в разработке ПО, даже не придется сильно менять свою бизнес-модель, необходимо только иначе подходить к формированию проекта и взаимоотношениям с государством.
Таких примеров из совершенно различных сфер, когда подрядчики и поставщики могут по-другому подходить к собственному бизнесу, существенно его расширяя, можно представить немало. Особо этим никто не занимается, поскольку, как уже неоднократно обсуждалось, экспертизы на рынке немного, а инвестиционных компаний, которые могут реализовать такой проект под ключ, выступая, например, инфраструктурным промоутером проекта, и того меньше.
Рынок тем временем развивается не так быстро, как мог бы. Это при том, что от подрядчиков и поставщиков при переходе в статус оператора, эксплуатанта, управляющего не требуется особых финансовых вложений. Финансовый рынок профинансирует подобный проект, причем залогом выступят не активы материнской компании или ее акционеров. Одновременно вырастает ее капитализация, она получает справедливую, а не «годовую» оценку стоимости.
В-четвертых, в отдельную категорию новых участников рынка можно отнести владельцев уже действующих инфраструктурных активов, которые стали понимать для себя, что, чуть расширив свое амплуа, они могут существенно увеличить стоимость своего базового актива.
Традиционный пример – владельцы терминалов аэропортов. Со временем стало понятно, что в том случае, если реализовать проект ГЧП в концессионной форме, «прикрепив» к собственному терминалу еще и ВПП, и иную аэродромную инфраструктуру, стоимость актива вырастет.
Читать бесплатно другие книги:
