Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт

Экономическая ответственность за итог и мотивация бизнеса

Как мы уже говорили, традиционные господрядные контракты мотивируют исполнителей только на то, чтобы более или менее в срок сделать работу, которая будет принята государством, получить оплату, и, собственно, на этом все.

В случае с проектами ГЧП принципиальным отличием является мотивация участников проекта, ориентированная на достижение его итоговых показателей, заложенных, например, в концессионный контракт. В том смысле, что поставщик оборудования находится в едином консорциуме с проектировщиком и строителем и заинтересован в том, чтобы помочь им не допустить ошибок и реализовать проект наиболее эффективно.

В отличие от госконтракта он не будет ожидать начала «своей» стадии, чтобы сказать, что на предыдущих этапах что-то было сделано не так. Он заинтересован в том, чтобы как можно раньше подключиться к взаимодействию со смежниками, чтобы попросту не дать им допустить тех просчетов, которые будут важны для выполнения его обязанностей впоследствии.

Одновременно с этим государство требует от консорциума в целом и его участников экономической ответственности за итоговую реализацию проекта, чтобы все изложенное выше осталось не только словами.

В случае с государственными подрядами ситуация с инструментами проще, так как ключевой из них – банковская гарантия на исполнение. Но сложнее с его экономической сущностью, поскольку он не особо-то мотивирует, как показывает практика, придерживаться своих обязательств. А в случае их нарушения не особо что-то и компенсирует.

Обратная ситуация с концессионными проектами. Действующее законодательство предоставляет немало возможностей для того, чтобы сложить такую мозаику различных управленческих, финансовых, контрольных инструментов, которые на самом деле, а не только на бумаге будут стимулировать консорциум и его участников на то, чтобы наилучшим образом выполнять условия соглашения, не допуская даже мелких дефолтов.

Ведь если произошло неисполнение по господрядному контракту, то власти имеют ограниченный выбор. Один из вариантов – встать на «компенсационный» путь. В большинстве случаев, как, например, со строительными компаниями, это де-факто означает разорение фирмы. Обратив взыскание на банк, выдавший гарантию, придется долго с ним судиться, и это закончится или признанием договора банковской гарантии незаключенным через встречный иск со стороны банка, или удовлетворением требований государства за счет банка. После чего тот, в свою очередь, обращает взыскание на того участника проекта, в пользу которого он выдавал гарантию. Но в любом случае формальные процедуры растянутся надолго.

И тут мы подходим к финалу. Если речь идет о том, что банковская гарантия изначально выдавалась под строительную организацию (а чаще всего так и происходит), то, учитывая специфику отечественного рынка, эта компания окажется неспособной ответить по обязательствам.

Каков же итог? Государство не получит какой-либо значимой (а зачастую и вообще какой-либо) компенсации за недоделанный или сделанный некачественно проект. Частый итог таких проектов – объект недостроен, строитель разорен, денег у властей на то, чтобы произвести окончание работ силами другого подрядчика, нет, все сосредоточены на перекладывании ответственности друг на друга.

Государство также не сможет заставить подрядчика все-таки реализовать проект. Причин тому несколько. Оно, скорее всего, слишком поздно узнало о том, что проект заваливается. Кроме того, инструментарий реагирования у него серьезно ограничен. В основном власти могут только остановить проект, пытаясь вернуть свои деньги, что вряд ли осуществимо, или помочь нерадивому исполнителю, увеличивая ему финансирование, сдвигая сроки исполнения и корректируя критерии качества. Иных действенных возможностей нет.

Концессионные же проекты позволяют государству создать в рамках каждого отдельного проекта действенную систему экономических санкций и поощрений, основанную на постоянстве мониторинга.

Если концессионное соглашение сбалансированно, то не будет необходимости дожидаться преддефолтного состояния для того, чтобы властям понять реальное положение дел в проекте и успеть предпринять какие-то меры.

Кроме того, экономическая система финансовых и управленческих взаимоотношений между властями и концессионным пулом на практике складывается гораздо более изощренной, чем в господрядах. Устанавливается она в первую очередь еще в условиях первоначальной конкурсной документации, потом отражается в проекте концессионного соглашения, но отшлифовывается уже с итоговым победителем на финальных переговорах по детализации текста концессии.

При этом конкретный набор «кнутов» и «пряников» – поощрительных и «карательных» экономических стимулов – моделируется по отношению к каждому отдельному проекту исходя из его индивидуальных особенностей. Какие это могут быть условия?

Список довольно широк: премии за ускоренный ввод элементов или объектов проекта в эксплуатацию, стимулирование применения новых технологий, штрафы за несоблюдение уровня отказоустойчивости IT-системы, являющейся составной частью проекта, санкции за отклонение от текущих показателей качества, их аннулирование или частичное списание в том случае, если в определенный последующий период консорциум самостоятельно устранил недочеты, а также иные возможности.

Хаотичная система санкций господрядных контрактов, вступающая в силу в большинстве своем в тот момент, когда уже спасать особо нечего, часто напоминает не просто попытки реанимировать умирающую лошадь, но еще и заставить ее выиграть дерби. Это невозможно. Она не то что до финиша не добежит, она подняться на ноги-то не сможет.

Мозаика же наказаний и поощрений в рамках каждого конкретного проекта ГЧП складывается таким образом, чтобы максимально точно мотивировать частную сторону на выполнение обязательств, а властям давать возможность не избыточно, но системно оценивать ритмичность реализации проекта. И не выполнять условия концессионных соглашений концессионерам становится страшновато, а выполнять и перевыполнять – действительно экономически выгодно.

Мифы о госгарантиях и правда о гарантировании

Традиционно считается, что проекты ГЧП так или иначе связаны с необходимостью выдачи федеральных или региональных государственных гарантий по проекту. Полагаю, что это очередной рыночный миф, вызванный терминологической путаницей между терминами «гарантии» и «гарантирование».

В профессиональных кругах считается, что государственные гарантии – весьма «ленивый» инструмент. Нет особой сложности в том, чтобы «нарисовать» какой угодно проект, а потом показать в нем финансовую дыру, закрыть которую и предложить государству.

Выходит, что бы ни делали участники проекта, при его реализации значительный объем финансовой ответственности все равно ложится на бюджет соответствующего уровня. Естественно, что финансовые институты в этом заинтересованы. Выдавая кредит на такой проект, они рискуют только своими нервами: в том случае, если он не взлетит, то придется, конечно, помаяться, но государство рано или поздно ответит за него своими средствами.

Поэтому, естественно, частные инициаторы проектов и их финансовые спонсоры максимально заинтересованы в том, чтобы до последнего говорить о необходимости получения государственных гарантий федерального и регионального уровней. Кстати, они особо не пристают с этим к муниципалитетам и регионам из второй и третьей трети инвестиционного рейтинга субъектов РФ, но лишь потому, что понимают: в случае дефолта получить там особо нечего.

Итак, в сознании чиновников (а нередко и частных участников проекта) относительно прочно укрепилась мысль о том, что проекты ГЧП связаны с обязательным получением государственных гарантий.

Если комментировать это кратко, то стоит отметить, что за последние лет десять количество выданных федеральных государственных гарантий хотя и относительно невелико по объему, но значительно по количеству траншей и измеряется тремя – пятью десятками случаев. Из них на проекты ГЧП – лишь единицы.

Активность обсуждения госгарантий в контексте ГЧП связана в большей степени с тем, что и государство, и частники относительно неаккуратно используют этот термин, заменяя им «гарантирование». Что оно собой представляет?

Во-первых, отличие от госгарантий состоит в том, что любые виды гарантирования – договорный инструмент, он закладывается сторонами в соглашение и исполняется ими в рамках предусмотренного в нем объема и инструментария.

Во-вторых, гарантирование – это условное обязательство, связанное с различными ковенантами, которые стороны включают в договор. На практике это означает, что гарантирование, в отличие от гарантий, может быть выражено в различных формах.

Например, государственная сторона концессии соглашается на включение условия о минимальной гарантированной доходности (МГД) частной стороне в рамках реализации проекта. Ее смысл обычно состоит в том, что если проект слишком рискованный и велик шанс не собрать с итогового потребителя необходимого объема поступлений, то государство в рамках концессионного соглашения обязуется компенсировать минимальный уровень экономической целесообразности проекта.

Или, например, государство обязуется гарантированно потреблять такое-то количество продукции или услуг, производимых проектом, в который инвестировала частная сторона. Существует определенное количество возможностей структурировать такое «гарантирование» со стороны властей в рамках конкретного проекта. Было бы желание.

Но в любом случае это точно отличается от совершенно иного инструмента, который именуется государственными гарантиями.

Многие из таких способов «гарантирования» являются разновидностями офтейкерских соглашений – контрактов на будущий сбыт или потребление, которые в последнее время завоевывают все большую популярность. Это, правда, пока не сильно сказывается на частоте их применения. Но финансовые институты и частные инвесторы постепенно входят во вкус таких возможностей в проектах ГЧП. В первую очередь реагируя на их несомненные преимущества: просчитываемый и очевидный денежный поток, его ритмичность и значительная независимость от традиционного бюджетного процесса, возможность оценки, залога и капитализации таких контрактов, более понятная процедура отстаивания своих интересов в суде в случае дефолта.

Эффекты для чиновников в сфере PR и GR

В чиновничьем и деловом обиходе существует термин, который в новостях по телевизору воспринимается большинством совсем не так, каковым он является по содержанию. Когда мы слышим слово «освоение», какие только мысли не приходят в голову! На самом деле он означает совершенно простую вещь – какое количество бюджетных средств из тех, что были отведены тому или иному ведомству, было отыграно на господрядных конкурсах и ушло на авансы и оплату работ. Меня не покидает мысль о том, что, учитывая негативный оттенок, который приобрело это слово в предыдущие годы, наверное, стоило все-таки придумать ему замену. То, что для чиновников просто статистика эффективности, простым смертным режет слух.

Так вот, не будет особой заслугой выносить на суд общественности или вышестоящего начальства информацию о том, что было «освоено такое-то количество бюджетных средств». Это просто неплохо выполненная работа. Да, редкость, но все же не сверхдостижение. Информировать же о том, что «было привлечено» такое-то количество средств из внебюджетных источников, – другое дело. И «высшим сферам», и СМИ, и общественным институтам будет интересно узнать о том, что в государственные проекты инвестируют не только деньги налогоплательщиков, но и частные средства. Такие проекты в общественном сознании обладают кратно большей «установленной мощностью», чем обычные бюджетные инвестиции.

Из опыта могу сказать, что для коммуникаций со СМИ и высшими руководителями внебюджетные инвестиции в инфраструктуру – кратно более благодатные поводы для общения и их «рекламирования», чем традиционные господряды. Учитывая, что у подобных проектов по мере развития есть периодические пики, даже в течение одного года представляется значительное количество поводов для того, чтобы поднять на флаг информацию о том или ином проекте. А если еще и ставить перед собой задачу ее правильно позиционировать и преподносить, то эффект может быть весьма значительным.

Контракты жизненного цикла: пересечение госзакупок и ГЧП

Считается, и весьма обоснованно, что контракты жизненного цикла (КЖЦ) – единственная точка пересечения концессионного законодательства и федеральной контрактной системы (ФКС).

Дело в том, что КЖЦ возможны как в «концессионном», так и в «госзакупочном» виде. Они могут структурироваться как на основании одного, так и другого закона. Но поскольку они существуют в окружении «своих» нормативных актов, то и экономическая, и юридическая природа таких КЖЦ отличаются друг от друга.

Совмещены по понятным причинам они быть не могут, потому и необходимо выбирать, на основании какого закона делать проект, если он планируется в формате КЖЦ.

Формальное описание КЖЦ, реализуемого в рамках госзакупок по ФКС, звучит довольно-таки убедительно. Это контракт, предусматривающий закупку товаров или работ, последующее обслуживание предмета договора и его эксплуатацию в течение срока службы, а также ремонт. Выглядит примерно так же, как логично бы смотрелось в рамках и концессионного проекта. Все стадии жизни объекта или проекта присутствуют. Договор может быть заключен на срок, превышающий срок традиционного бюджетного планирования.

Но активность использования КЖЦ, реализуемого в таком виде, на настоящий момент ограничена в первую очередь тем, что на такого рода контракты распространяется значительное количество ограничений, которые заложены в саму госзакупочную логику. Все-таки процедуры госзакупок предназначены не для привлечения внебюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, а для того, чтобы наиболее оптимальным образом тратить государственные средства. Поэтому в рамках концессионных соглашений логика жизненного цикла с привлечением внебюджетных средств более востребована и располагает кратно большим количеством примеров. Хотя не стоит отрицать и факта того, что КЖЦ в рамках ФКС также становится постепенно более востребованной формулой для ограниченного сегмента проектов, которые, впрочем, не особо пересекаются с традиционными концессионными проектами.

Поэтому очевидно, что две модели КЖЦ еще некоторое время будут развиваться автономно, порождая и дальше терминологическую и фактическую путаницу.

Наверное, частичным примером использования логики КЖЦ в рамках госзакупок можно признать объединенный контракт на проектирование и строительство совмещенного автомобильного и железнодорожного мостового перехода через Керченский пролив. Не только в целях назначения единого исполнителя, но и для того, чтобы совместить в одном контракте стадию проектирования и строительства, потребовалось целое распоряжение правительства России. Иначе было практически невозможно заключить контракт сразу на обе эти стадии, ведь строительный контракт должен указывать твердую цену, которая, в свою очередь, появляется лишь по итогам госконтракта на проектирование и получения положительного заключения Главгосэкспертизы.

В том случае, если проект был бы реализован в формате КЖЦ, но уже в рамках концессионных норм, подобных сложностей можно было бы избежать. Но по ряду соображений выбрали вариант с господрядной закупкой, поскольку первоначально считалось, что так можно быстрее приступить к реализации проекта. В дальнейшем, конечно, выяснилось, что концессию можно было бы запустить примерно в те же сроки и с меньшим количеством рисков, но на этом этапе правительство уже не могло изменить траекторию принятого решения, так как к тому моменту время действительно уже было упущено.

Вовлечение внебюджетных средств в ГЧП и квази-ГЧП

Как мы уже говорили, в традиционных госзакупочных процедурах возможность вовлечения внебюджетных средств фактически отсутствует. Источник инвестиций в тот или иной проект – федеральный, региональный, муниципальный бюджеты. Иного не дано, на то она и госзакупка. Впрочем, иногда и средства госкомпаний или госкорпораций могут включаться в периметр инвестиционных сделок с частной стороной.

На рынке существует значительное количество игроков, которые хотели бы проинвестировать в те или иные проекты развития инфраструктуры, связанные с государством: негосударственные пенсионные фонды; строительные компании; банки, причем не только государственные; специализированные инвесторы, например фонды, причем не только азиатские; иные квалифицированные инвесторы.

На настоящий момент единственной формулой, позволяющей им инвестировать в создание и запуск тех или иных проектов, связанных с восполнением государственной и общественной потребности, остается ГЧП, а если быть еще более точным, то концессии. Именно они раскрывают потенциал интереса частных инвесторов к финансированию различных проектов.

Существуют ли иные возможности, так называемые «квази-ГЧП»? Да, безусловно. Но, во-первых, это все равно не госзакупочные контракты. Во-вторых, что представляют собой различные квази-ГЧП-формы? В большинстве случаев это просто формирование инвестиционного проекта таким образом, чтобы отойти от формата традиционной госзакупки, обеспечив хоть какую-то долгосрочность проекту и возможность внебюджетных вложений. Например, передача какого-то актива в региональную корпорацию развития, которая потом осуществляет инвестиционный конкурс по привлечению внебюджетных средств.

Вместе с тем такой подход к реализации проектов не решает значительного количества проблем, которые в итоге приводят не к самым лучшим итогам, – вопросов долгосрочности отношений, прав собственности, процедур отбора и иных. В конечном счете повышение уровня рисков приводит к тому, что стоимость привлекаемого капитала становится выше, чем в концессиях. Ведь риски проекта никуда не делись, и, соответственно, они отражаются на цене привлекаемого капитала. И не стоит питать иллюзий на тот счет, что раз ответственной стороной за привлечение капитала является частная, то это ее проблема. Все равно стоимость денег будет учтена в том экономическом предложении, которое будет сделано региональным властям.

Обычно появление квази-ГЧП-форм в том или ином проекте вызвано тем, что просто никто не озаботился задачей оценить возможность реализации проекта через реальные процедуры ГЧП. Это в большинстве случаев лишь производная от часто упоминаемой на страницах данной книги проблемы «квалифицированного заказчика».

Стоит также иметь в виду, что вовлечение средств, основанное на формате КЖЦ по законодательству о госзакупках, больше похоже на прямое кредитование исполнителем – от частника государству со всеми вытекающими рисками, чем на реальное проектное финансирование, которое лежит в основе финансирования концессий.

В большинстве случаев квази-ГЧП-проекты возможно реализовать в формате классического ГЧП, минимизировав риски и максимизировав экономическую эффективность привлекаемого капитала.

Так или иначе, привлечение внебюджетного финансирования в рамках государственных закупок и подрядов невозможно. В рамках же проектов ГЧП не просто возможно, но и весьма эффективно для интересов проекта и соответствующего уровня бюджета.

Не стоит забывать, что даже и в нынешние времена, и во время кризиса 2008–2009 гг., и, уж конечно, в более спокойные периоды на рынке был капитал, активно интересующийся различного размера инфраструктурными проектами. Например, одни из самых заметных, но точно не единственных, особенно в нынешние времена, игроков на рынке инвестиций в инфраструктуру – госбанки.

В прежние годы многие из них даже не выходили за порог 50 % между теми объемами средств, что они хотели бы потратить именно на подобные инвестиции, и тем, что на самом деле тратили. И так повторялось из года в год, поскольку на рынке так и не появлялось качественного и количественного предложения проектов внебюджетных инвестиций в инфраструктуру. А те, что появлялись, разлетались, как горячие пирожки.

Это мы говорим только об одном классе инвесторов. С остальными ситуация еще хуже (или лучше, это зависит от того, откуда смотреть): уровень их финансовых аппетитов к такого рода инвестициям реализовывался еще в меньшем объеме.

Внебюджетные инвестиции в государственные проекты возможны только в рамках, например, концессионных проектов, а их ежегодно запускается не такое количество, чтобы можно было хотя бы с большой натяжкой говорить, что финансовые возможности интересующихся инфраструктурой достигли дна. Конечно же, по 400–500 проектов ежегодно рынок точно не потянул бы и раньше, но пока и близко о таком количестве «поставок» проектов речи не идет.

Любят ли финансовые спонсоры проекты ГЧП?

Как мы установили, в рамках традиционных господрядов внебюджетные инвестиции невозможны по закону. Но это не отвечает на периодически возникающий вопрос о том, почему отечественные и иностранные финансовые спонсоры демонстрируют аппетит к проектам инфраструктуры. Происходит это и в кризисные, и в обычные времена. Причем в кризисные подобная привязанность зачастую только обостряется. Ответов на вопрос «почему?» несколько, и вот только некоторые из них.

Во-первых, финансируется проект, одной из сторон которого выступает государство. Контракт длительный с четко прописанными обязанностями как частной, так и государственной стороны. Понятно распределение рисков, и видны методы управления ими. Четко просчитан денежный поток, понятны поступления и расходы. Создается тот или иной объект в рамках проекта, к которому могут быть применены различные залоговые схемы и модели. В большинстве случаев речь идет о каком-то проекте или объекте, который действительно нужен государству, и оно будет стимулировать его дальнейшее развитие.

Это совокупность определенных экономических интересов, которые, если кратко, сводятся к тому, что как минимум одна сторона проекта очень надежна, вторая – просто надежна (иначе не прошла бы сито концессионного отбора), объект генерирует рыночный денежный поток или за него платит государство, а в случае дефолта можно достаточно быстро вступить в права управления проектом, например, через залог акций консорциума или различные положения прямого и кредитного соглашений.

Во-вторых, не последним аргументом является то, что, несмотря на отсутствие стройной государственной политики в сфере стимулирования внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, усилиями отдельных ключевых игроков сложились некоторые элементы «нормативного стимулирования» подобных инвестиций. Отечественное законодательство постепенно все больше выделяет финансирование подобных проектов в определенную группу операций, которые поощряются властями. Например, на обычные кредиты банков, выдаваемые на традиционные проекты, распространяется норма Банка России о повышенном резервировании, которая фактически приравнивает кредиты строителям, девелоперам и иным подобным игрокам к мусорным. На практике это естественно приводит к увеличению стоимости денег.

В случае же с концессионными проектами ситуация иная. Резервирование практически сведено к нулю, что не только снижает уровни рисков и объем отчетности банков, но и приводит к удешевлению денег. Правда, если не попросить эту «скидку», то банк, скорее всего, «забудет» об этом сказать.

Такое же стимулирование и с негосударственными пенсионными фондами. Формально они имеют право вкладываться лишь в ограниченное количество активов, включая облигации компаний из котировального листа А1[4]. Но есть исключение. Если компания не в листе А1, но является стороной концессионного соглашения, то приобретать и держать ее облигации можно.

Существуют и другие меры «нормативного стимулирования», важные для иных классов инвесторов.

В-третьих, как это ни удивительно, финансовые институты привлекает относительная четкость нормативной базы, которая присуща концессионным проектам, а из этого вытекает возможность построить внятную контрактную обвязку проекта. Никто не берется утверждать, что концессионное законодательство великолепно, но оно более внятно прописано, чем многие иные виды договоров в отечественном праве.

С одной стороны, концессионное соглашение может включать в себя признаки всех иных доступных российскому праву контрактов, что позволяет брать лучшее от каждого из них. С другой – значительная и реальная свобода договора, предусмотренная законом, позволяет структурировать сложносочиненные конструкции, максимально удовлетворяющие интересам сторон.

Нужно не забывать, что в «денежной» части концессии в большинстве случаев структурируются через такую форму организации инвестирования, как проектное финансирование. Кроме прочего, это означает обособленное структурирование расходов и доходов проекта непосредственно на проектной компании, что ведет к снижению рисков, которые могут существовать у участников проекта в рамках их основной деятельности. Это подтверждается прямым запретом на обращение взыскания на права частной стороны в рамках концессии по ее иным долгам. Правило о том, что участники концессии не смогут перетащить в нее проблемы основного бизнеса, может быть весьма востребовано в ближайшие годы. Такое положение дел дополнительно увеличивает интерес к финансированию подобных проектов.

И если уж финансисты кредитуют даже достаточно рискованные проекты строительных компаний под относительно короткие господрядные договоры, то на фоне вышесказанного тем более они имеют интерес к различным проектам внебюджетных инвестиций в инфраструктурные проекты и объекты.

Следствием ряда описанных выше и иных преимуществ и является аппетит потенциальных инвесторов к подобному типу вложений. Особенно если еще иметь в виду норму доходности, которую могут генерировать такие проекты.

Ритмичность финансирования и риски бизнеса исполнителей

Можно очередной раз констатировать, что господряды не порождают возможности привлечения внебюджетных средств в реализацию того или иного проекта. Не может же считаться «инвестицией» ситуация, при которой частный подрядчик вынужден брать на себя кредиты, закладывая собственные активы, при исполнении госконтракта. Никто не отменял требований со стороны государства о том, что объект целиком или его значительная часть должны быть сделаны до конца текущего бюджетного года.

При этом проблема неритмичности финансирования со стороны властей стояла всегда. Деньги можно получить и в сентябре или ноябре вместо февраля – марта. А чтобы успеть что-то сделать к Новому году, работать нужно весь год. Вот и кредитуются. Но ясно, что это никакая не «инвестиция», а банальное принятие на себя подрядчиком риска неритмичности финансирования работ со стороны государства.

В случае с концессионными проектами ситуация выглядит значительно лучше. Фактически подрядчик и многие иные участники консорциума исполнителей получают средства на реализацию проекта от частных инвесторов, которые де-факто должны оплатить создание объекта или проекта в интересах государства. Существует график создания такого объекта, график платежей, контрольные и мониторинговые процедуры, в соответствии с которыми финансисты «отпускают» очередной транш денег, осваиваемых создателями объекта. А потом уже в соответствии с условиями концессионного и прямого соглашений финансовые спонсоры получают удовлетворение фактически от государства или за счет денежного потока, генерируемого проектом.

Таким образом перекрывается одна из важнейших причин задержек или срывов проекта – неритмичность финансирования, которая присуща традиционным господрядам. А для тех строителей, которые активно кредитуются под залоги для того, чтобы не допускать таких проблем, существенным образом снимается риск для основного актива. Ведь исключается сама необходимость кредитования под госконтракт, поскольку проектное финансирование как форма финансирования ГЧП существенно отличается от традиционного кредитования.

Возможность зачета предпроектных расходов

Когда проект готовится к реализации в рамках традиционного господряда, то и финансировать его подготовительную стадию государство должно самостоятельно. Это логично.

Но в случае с проектами ГЧП государство имеет существенные возможности для маневра. Например, концессионное законодательство позволяет государству компенсировать себе те или иные расходы, которые были им понесены на подготовку проекта и собственно конкурса.

Если же проект готовился в рамках так называемой частной концессионной инициативы, то есть частными компаниями, а властями только фактически одобряется, то и не нужно ничего потом компенсировать государству, оно просто изначально не тратится.

Кроме того, существует еще несколько различных возможностей переложить расходы на «посевной» стадии на инвестиционного агента, на будущих участников конкурса или иных интересантов.

В таком случае вопрос состоит не в том, можно ли получить компенсацию расходов подготовительной стадии или вовсе переложить их на третью сторону. Бльшая проблема, очевидность которой часто становится понятной, когда уже поздно что-то менять, в том, как это сделать так, чтобы не попасть в зависимость от одного из потенциальных участников будущего конкурса. Ответы также существуют и давно отработаны практикой, важно об этой проблеме помнить изначально.

Антимонопольное регулирование

Ключевой контролер, регулятор и «ночной кошмар» всех отечественных процедур государственных закупок – антимонопольные органы. И любой, кто сталкивался с подобным регулированием на практике, без дополнительных обоснований согласится с утверждением о том, что жесткость и эффективность регулирования со стороны соответствующих властей все последние годы только нарастает.

Нет никаких серьезных оснований предполагать, что в ближайшее время произойдут какие-либо изменения в этом курсе, тем более что, с одной стороны, качество администрирования постоянно улучшается, а с другой – Россия находится в общемировом тренде усиления антимонопольного давления на частные компании.

Следовательно, можно констатировать, что проекты в сфере ГЧП находятся в более привилегированном положении. Как было сказано одним из руководителей антимонопольного органа в частной беседе: «Твои концессии – законодательно установленный антимонопольный анклав».

Законодательство о концессиях сконструировано таким образом, что позволяет закладывать в условия конкурса такие процедурные и содержательные требования к конкурсантам, способу исполнения и иным критериям проекта, что в рамках обычных госзакупочных процедур точно бы выглядело как абсолютно невозможное условие. Но в этом изначальная логика концессий, причем не только в нашей стране.

Нельзя сказать, что антимонопольные органы вовсе не интересуются концессиями. Но в целом взаимодействие концессионных проектов с антимонопольными органами не такое уж частое, как в обычных госзакупках, в том числе и потому, что меры реагирования, предусмотренные в «обычных» делах, рассматриваемых такими регуляторами, по факту ограниченны.

Это обусловлено еще и тем, что само концессионное законодательство достаточно детализированно, конкурсная документация проходит согласования перед утверждением, а условия и показатели концессий весьма транспарентны.

Естественно, антимонопольные регуляторы могут проявлять внимание, например, к процедурным аспектам, но оценивают соответствие процедурам на основании собственной конкурсной документации конкретного проекта, а также общих норм концессионного закона.

Могут также анализироваться и содержательные требования к участникам конкурса. Но и они осуществляются в первую очередь на основании закона о концессиях.

Например, для какого-то проекта, предмет которого – концессия на создание и управление 200 км автодороги, иногда разумно написать, что условие участия – наличие в консорциуме оператора, эксплуатирующего такой же протяженности участок в сопоставимых климатических условиях. Можно даже, наверное, объяснить и требование про 500 или 1000 км в управлении. Но вот требования о необходимости «показать» 10 000 км автодороги, причем в Южной Африке, уже все-таки придется объяснять антимонопольным чиновникам.

Тарифы и особые условия

Считается, что одной из проблем, сводящих на нет все возможности запуска концессионных и иных проектов в сфере внебюджетных инвестиций, является тарифное регулирование. Для традиционных бюджетных подрядов этой проблемы нет вовсе. Собственник – государство, и возвратность инвестиций, для которой и важен уровень тарифа, частного подрядчика не заботит.

Вот во внебюджетных проектах вопрос о тарифообразовании поднимается постоянно. Но и он не является столь существенной проблемой, как принято полагать. И это несмотря на то, что у нас так или иначе «тарифицируются» практически все основные индустрии, в которых «приживается» ГЧП: автодорожная, железнодорожная отрасли, авиация, морские порты, коммуникации и связь, генерация и передача электроэнергии, подавляющее большинство иных.

И это если иметь в виду прямое установление тарифов. А ведь есть еще так называемое «косвенное тарифицирование», которое активно применяется, к примеру, в медицине, социальной сфере и многих других.

В общем, практически в любой сфере, в которой возможно применение ГЧП или концессий, в 90 % случаев будем иметь дело с прямым или косвенным тарифицированием со стороны государства.

Конечно, хотелось бы в своем концессионном соглашении написать, что в проекте будет такой-то тариф, и прекратить беспокоиться. Увы, такое невозможно. Это не соответствует тарифному законодательству, которое из-за одного концессионного проекта (или даже сотни) никто переделывать не будет. Слишком уж велика социальная, административная и общественная роль регулирования тарифов в нашей экономике.

Вместе с тем в концессионных проектах регулирование происходит иначе. Существуют так называемые «Особые обстоятельства» или «Особые условия» – раздел, который есть в любом концессионном соглашении, конечно, если оно хорошо скроено. Сам по себе он всегда представляет повышенный интерес, поскольку в нем много чего интересного можно обнаружить.

В случае с тарифами есть несколько возможностей предусмотреть соответствующий уровень разрешенных цен. Ведь почему в обычной инвестиционной деятельности компаний всегда идет «битва за тариф»? Де-факто он регулирует поступление выручки, которая обеспечивает и возвратность инвестиций, и доходность акционерам. Это его экономическая сущность.

Значит, частных концессионеров волнует не сам тариф, а та экономика, которая за ним стоит. Тогда в «Особых обстоятельствах» может быть указано, что некие показатели, важные для проекта, не могут составлять менее чем определенную в соглашении величину. Определяется она либо конкретными цифрами, либо в виде какой-то формулы. Там же указывается, что в том случае, если по ряду объективных обстоятельств, в том числе вследствие действий государства, показатели будут меньше, то оно доплачивает концессионеру.

Таким образом, не меняя тарифного законодательства и не нарушая его в концессионном соглашении, происходит выравнивание экономики проекта на случай неадекватной корректировки тарифа. Выходит так, что государство каждый раз перед установлением тарифа находится перед дилеммой: оно должно зафиксировать его на экономически обоснованном уровне либо напрямую доплатить компенсацию выпадающих доходов частному концессионеру.

Подавляющее количество «прямых» тарифов, но не все, в нашей стране прерогатива ФСТ – Федеральной службы по тарифам. Количество же госорганов, вовлеченных в «косвенное» тарифообразование, весьма велико. И вот в том случае, если какой-либо установленный тариф влияет только на конкретный проект, то регулятору, наверное, проще установить его на соответствующий год на необходимом и приемлемом уровне. А вот если он влияет на какую-то индустрию в целом, то иногда разумнее просто выплатить единичную компенсацию конкретному концессионеру, чем иметь проблему со всем рынком. Какое решение примет государство в каждом конкретном случае, по-прежнему остается его делом. Хотя на настоящий момент о каких-либо существенных выплатах, основанных на фактах установления низкого тарифа, неизвестно; все-таки власти стараются не допускать нарушения этого условия.

Главное, что экономика проекта и права концессионера в итоге е нарушаются и не являются ежегодной головной болью на весь срок существования концессионного соглашения.

Устранение проблемы десинхронизации в крупном проекте

Даже если предположить, что у государственного органа есть все необходимые для запуска проекта средства, то это еще не означает, что он сможет запустить какой-то комплексный проект. Например, если необходимо создать нечто, например «сухой» порт[5], то к нему следует подвести автомобильную и железную дороги, обеспечить энергоснабжение и много еще чего.

Особенность федеральной контрактной системы госзакупок – логика пообъектного подхода к предмету контрактов. При реализации через процедуру господрядов каждая из этих видов инфраструктуры в большинстве случаев – это отдельный конкурс со своими исполнителями, техническими заданиями и прочими нюансами.

Конечно, в ряде случаев могут быть частичные исключения, основанные, положим, на фундаменте технологической неразрывности объектов или критериях единого имущественного комплекса, но количество их относительно невелико, и практически каждый такой конкурс из числа крупных привлекает повышенное внимание антимонопольных властей.

Велик риск, вернее, он почти всегда срабатывает, получить нечто, что между собой не будет синхронизировано. В большинстве случаев вопрос только в уровне десинхронизации – от незначительной и устранимой до очень большой и требующей значительных капитальных затрат.

Тогда и случаются такие примеры, как промах на 200 м в створ железнодорожных ворот между внутренними железнодорожными путями перерабатывающего предприятия и внешними. И не стоит полагать, что это такая уж редкость. Это при том, что каждый из обоих подрядчиков по проекту точно отработал свое техническое задание и выполнил точно и в срок все условия своего договора. И ведь «претензии к пуговицам» никому не предъявишь: по документам все отлично, только итоговой цели не добиться – не будет единого технологического комплекса, в котором все элементы синхронизированы между собой.

Аналогичная ситуация может быть не только в транспортной инфраструктуре, но и в любой иной сфере. Положим, в проектах по обеспечению выполнения государственными органами контрольно-надзорных полномочий или в сфере телекоммуникаций. Проблема десинхронизации различных частей де-факто единого проекта, а де-юре – разрозненных объектов стоит острейшим образом.

Если же двигаться через концессионную процедуру ГЧП, то существует возможность объединения в едином проекте не только различных стадий (проектирования, поставки оборудования, строительства, операторства, эксплуатации) – так называемая «вертикальная синхронизация».

Возможна также и «горизонтальная синхронизация»: различные части проекта могут быть сведены в единый инвестиционный конкурс и отыграны в руки одного консорциума исполнителей, хотя и имеющего в своем составе, кроме прочих, еще и подрядчиков, которые будут реализовывать различные части комплексного проекта в соответствии со своей специализацией, но все же единым окном отвечающего перед государством, закрывая еще и риски десинхронизации разных частей проекта.

ГЧП и земля

В рамках концессионных проектов существует один аспект, который делает эту инвестиционную форму еще более привлекательной. Речь идет об особом режиме земельных участков. Если коротко, то после заключения концессионного соглашения в целях его реализации возможна передача земельных участков частной стороне без проведения соответствующего конкурса.

Сравните, например, проект создания парковочных комплексов традиционным путем и реализуемым на основании концессий. Обычным порядком муниципалитету нужно сначала отыграть конкурс и передать земельный участок некоторому частному инвестору, который уже несет расходы без особой уверенности в том, что на нем будет все-таки построена парковка. Последовательность может быть и обратная, но сути это не меняет. Процедур все равно будет несколько, и формально они между собой не связаны.

В случае с концессией все наоборот. Сначала проводится концессионный конкурс на создание объектов, в конкурсной документации которого указано, что обязанность предоставления земельных участков лежит на муниципалитете. После того как тот или иной конкурсант становится победителем, утрясает все оставшиеся детали взаимоотношений с публичной стороной в концессионном соглашении и подписывает его, в этот момент у муниципалитета появляется законное основание для того, чтобы вне конкурса заключить договор аренды земельных участков для строительства паркингов. По факту это происходит не раньше, чем концессионер осуществит финансовое закрытие концессионной сделки, на которое, в свою очередь, ему отводится полгода. Как раз к тому времени «поспевают» и земельные участки, хотя в некоторых особо сложных случаях ситуация может неоправданно затянуться. Но тогда ответственность за это несет государство. Необязательно материальную, хотя бывает и такое, но чаще – продлением срока концессионного соглашения или улучшением каких-то его показателей для частной стороны.

ГЧП и приватизация

Практически в завершение споров, когда у сторонников традиционного бюджетного подхода начинают подходить к концу более разумные аргументы, то выставляют, как им кажется, один из наиболее болезненных. Утверждают, что различные формы ГЧП, особенно концессия, – это разновидность приватизации, просто осуществляемой в некой «скрытой» форме. Если отвечать коротко, то ничего общего с действительностью ни с точки зрения права, ни с точки зрения экономики это не имеет.

Самое наглядное объяснение состоит в том, что антипод приватизации – национализация, то есть что-то считается приватизированным только в том случае, если потом, чтобы его вернуть обратно, необходимо провести процедуру национализации. При концессиях нет необходимости что-то потом деприватизировать. Концессия – контрактная форма, поэтому по окончании срока такого соглашения или ранее его достаточно расторгнуть. Поскольку права собственности остаются за государством, то и нечего изымать обратно.

Не подходят под определение приватизации и другие формы ГЧП, а концессия не удовлетворяет и иным признакам, квалифицирующим продажу госсобственности. Де-факто это обычно возможность проинвестировать в казенную собственность, с тем чтобы потом получить оплату или возможность поуправлять, извлекая совместный с публичной стороной доход. Причем сделать это на основании условий конкурентного конкурса, которые определены властями.

Можно и дальше развивать аргументацию, но если кратко, то ГЧП не обладает ни одним из большинства традиционных признаков приватизации. Собственно говоря, в мире считается, что концессии и иные формы ГЧП и были в свое время изобретены, чтобы не рубить сплеча и не начинать приватизацию в тех сферах, где можно без этого обойтись. Такова была логика не только в развивающихся, но и в развитых странах.

Считается, что если выбирать между приватизацией и ГЧП, то первая проигрывает второму как по части уверенности государства в надежности развития актива, так и по критериям экономического и общественного интереса. Естественно, от приватизации никто из стран не отказался, но значительное количество активов, над которыми национальные или муниципальные власти не хотят терять фактического контроля, развиваются посредством инструментария ГЧП. И список объектов, которые попадались под волну ГЧП, заместившую приватизационную, совершенно различен. Более того, на наш текущий взгляд, временами причудливо включает в себя музеи, исторические усадьбы, тюрьмы, пляжи и многое иное.

Если все так хорошо, то почему еще не вся страна делает ГЧП?

Существует несколько причин этому, и ни одна из них не является объективным препятствием. Как говорил профессор Преображенский в «Собачьем сердце»: «Разруха не в клозетах, а в головах».

Мы наследуем советской эпохе, когда никаких других инвесторов в инфраструктуре не было, кроме государства, никто не озадачивался подсчетом общей стоимости владения и распоряжения объектами, никто не был озабочен оптимизацией подходов и использованием инвестиционных схем. Но времена изменились быстрее, чем мы.

Существующая в стране система организации проектов и финансирования в нее была модернизирована с советской в середине 1990-х – начале 2000-х гг., когда никто и подумать не мог, что появятся иные инвесторы, будет активно развиваться инфраструктура и появятся новые возможности. Должно было пройти время.

Большинство нынешних специалистов по возрасту и опыту отлично понимают специфику бюджетных инвестиций и не видят особого резона в том, чтобы менять парадигму своей деятельности. Именно потому периодически возникают столкновения между большой армией бюджетопоклонников и крупными, но автономными отрядами ГЧП-партизан. Но при этом постепенно все больше «бюджетников» понимают, что и для них ГЧП может быть эффективно, поскольку высвобождает средства для запуска иных проектов, не имеющих потенциала внебюджетных инвестиций. В последнее время именно они все чаще становятся инициаторами старта каких-то новых проектов, а в силу своего предыдущего опыта подходят к их анализу максимально детально и предметно.

Вместе с тем усилия и тех и других групп, интересующихся ГЧП, разбиваются о ту проблему, что на стороне бюджетных инвестиций – стройная система, наработанная годами. Это не означает, что концессионного законодательства не хватает. Его вполне достаточно.

Это означает лишь то, что без внимания первого лица – министерства, ведомства, региона, муниципалитета – запустить новую систему будет чрезвычайно сложно, а они не до конца разобрались с логикой, присущей ГЧП. Естественно, они могут и не становиться лучшими специалистами в этой сфере. Но, став носителями идеологии, смогут дать возможность своим подчиненным запустить определенное количество проектов, которые сложатся в критическую массу. Тем более что опыт федеральных «ведомств-чемпионов» тому наглядный пример.

Многим, кто еще не разобрался в том, как ГЧП может быть полезно и его карьере, и государству, пока проще традиционный подход. Внебюджетное инвестирование в его различных формах для тех, кто еще не попробовал, выглядит навскидку излишне муторным.

Проще по госзакупкам ничего не делать, чем по ГЧП продвигаться. Но ситуация постепенно меняется. Причем как и многое в нашей стране – меняется сверху. На фоне продолжающейся оптимизации бюджетных расходов и нарастающей потребности в инфраструктуре и новых проектах лидеры страны и высшие власти требуют больше инициативы по привлечению внешних средств.

Кроме того, постепенно и чиновники и бизнес начинают понимать, какой им прок от ГЧП и как это запускать на практике. По мере того как разбираются в деталях, отходят на второй план и опасения правоохранительных рисков, которые ранее были существенными психологическими ограничителями. Пока сам не разобрался – непонятно, как объясняться с контролирующими и проверяющими органами. Разобравшись, понимаешь детали, и выходит, что не так уж и неясно, что отвечать, когда будут проверять.

Обобщение мотивации сторон

Все страны, активно применяющие ГЧП, так или иначе применяют одну из нескольких мотиваций или их компиляции.

Во-первых, ГЧП и концессии используются и в тех случаях, когда у государства попросту нет ресурсов для того, чтобы обеспечить за счет собственных средств развитие того или иного инфраструктурного проекта. В таком случае основное, но не единственное предназначение ГЧП – простое замещение бюджетного финансирования.

Во-вторых, ГЧП используется не только как инструмент организации инвестиционного финансирования, сколько как механизм гарантирования большей, нежели обычно, эффективности реализации проекта и создания в конечном счете того, что называется добавленной стоимостью.

В-третьих, ГЧП и концессии как один из ключевых инструментов проектного финансирования использовались для так называемого «забалансового» финансирования государственных органов, крупных корпораций и иных участников проектов. В отличие от прямого кредитования инструменты ГЧП являют собой финансирование проектное, когда все риски и ответственность сфокусированы на самом проекте и денежный поток, который он будет генерировать, является основанием для залогов и источником возврата инвестиций в дальнейшем.

Непонятное всегда пугает. Но в мире основные рывки в развитии инфраструктуры были связаны, например, с заливанием потребностей государственными деньгами. В данном случае самый свежий и наглядный пример – Китай. Но там огромные бюджетные инвестиции в сегмент инфраструктуры – не столько самоцель, сколько способ стерилизации значительной излишней денежной массы, образующей «навес» в экономике, и способ ее «расщепить», диверсифицировав в направлении большого количества подрядных компаний, занятых в инфраструктурных проектах. Ввиду этого они активно инвестируют в инфраструктуру. Упрощая, можно отметить, что в лучших кейнсианских традициях ее развитие – не самоцель, а следствие финансовой политики властей по поддержанию национальной экономики и диверсификации развития различных секторов бизнеса.

Другой путь – активное вовлечение частного капитала. Судя по отсутствию существенных излишков бюджета в обозримой перспективе, стерилизовать нам будет нечего, а инфраструктура давно является тормозом развития экономики и общества. Ведь из-за инфраструктурной необеспеченности (причем не только транспортной), по оценкам разных экспертов, мы теряем до 10–20 % ВВП ежегодно. Кроме того, учитывая географию России, могли бы не просто запускать какие-то новые проекты, но и зарабатывать «инфраструктурную ренту» для страны. Время принимать решения.