Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование Еганян Альберт

ГЧП в мире: транспорт или не только?

Безусловно, что в мире количество проектов, реализуемых в большой номенклатуре инфраструктурных отраслей, значительно возрастает на протяжении последних двадцати лет. Развивается и система инвестирования частных средств в такого рода проекты посредством инструментов проектного финансирования, проектного финансирования с государственным плечом, ГЧП, концессионных и квазиконцессионных форм[6].

Несмотря на значительное количество не вполне удачных примеров, подобного рода проекты зарекомендовали себя как наиболее эффективный способ создания новых и поддержания действующих инфраструктурных проектов и объектов.

Зачастую вопрос стоит не «делать ли таким или традиционным способом?», а «делать ли посредством ГЧП или не делать вовсе?», поскольку в ряде случаев особой-то альтернативы нет.

Не только в России тиражируется заблуждение о том, что ГЧП – это удел транспортников, а конкретнее – автодорожников (в большинстве случаев). При более пристальном взгляде это не соответствует действительности. Такое мнение в некоторых кругах доминирует в том случае, если обсуждение проходит в категориях валового объема инвестиций. Тогда эта точка зрения справедлива для всех макрорегионов – США, Канады, Мексики и Латинской Америки, Европы, Азии. См. рисунок 1.

Но если смотреть на те же макрорынки в разрезе количества проектов, реализуемых в разных сферах, картина существенно меняется. Транспортные отрасли продолжают лидировать, но уже не доминируя в общем зачете. В среднем в мире уже практически половина общего количества проектов не транспортные. См. рисунок 2.

Традиционные статистические исключения

На рисунке 2, так же как и на рисунке 1, указаны обобщенные данные за период с 1985 по 2013 г., но с двумя важными оговорками: статистика проводилась по проектам, требующим частных инвестиций свыше $50 млн. Кроме того, использовалось весьма консервативное определение ГЧП. На мой взгляд, вполне обоснованно полагать, что при изменении любого из этих двух критериев произойдет существенное изменение «количественного» рисунка. В учет попадет еще большее количество медицинских, образовательных, IT, сервисных и иных проектов. Пока же в статистике отражены только наиболее крупные из них или попадающие под наиболее жесткое определение ГЧП. Ведь в современном мире посредством инструментария ГЧП реализуется практически все, что относится к различным формам инфраструктуры, государственным услугам, а зачастую и государственным функциям, а также монопольным государственным сферам экономики.

Остановился на этом так подробно не только потому, что данный анализ важен для понимания возможностей инвестирования в инфраструктурные проекты посредством ГЧП-инструментария и понимания широты номенклатуры сфер, в которых можно осуществлять проекты, но и потому, что в России также существует проблема качественной аналитики как по количеству, так и по объему проинвестированного, а нередко даже с определением того, что считать проектом ГЧП, а что – нет.

Не хочется вдаваться в теоретическую дискуссию, просто отметим этот факт, а в дальнейшем в процессе обсуждения тех или иных статистических данных будем дополнительно анализировать, какие именно показатели лежат в их основе.

Традиционный и ГЧП подходы: водораздел – ОСВР

По сравнению с обычной практикой раздельного контрактования работ на рынке государственных подрядов, в том числе эксплуатационных и строительных, ГЧП обычно подразумевает заключение через конкурс комплексного и долгосрочного (в среднем на практике семь – тридцать лет) соответствующего соглашения и объединяет все или большинство стадий реализации проекта, а зачастую и весь его жизненный цикл.

При этом стоит принимать в расчет, что ГЧП как форма обустройства отношений между государством и частником активно существует несколько десятков лет (при этом нельзя сказать, что ее раньше не было). Но парадоксально, что только с недавних пор (лет десять тому как) в основе таких проектов лежит комплексная финансовая модель, основанная на общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР). ОСВР включает в себя все стадии функционирования инфраструктурного объекта – от формирования проекта, проектирования, строительства, поставки оборудования, технической эксплуатации, операторства, текущих и капитальных ремонтов, замены оборудования до фактически момента утилизации объекта.

Это не значит, что ГЧП-соглашение должно включать в себя все эти элементы. Это лишь означает, что при расчете стоимости проекта необходимо точно понимать, во сколько он обойдется на весь период владения им, а дальше эти цифры могут быть соотнесены с элементами проекта, которые перекочевывают в контракт. Если упрощать, то ОСВР защищает нас от известной поговорки, гласящей, что «мы заложники тех вещей, которые накупили».

До этого в большинстве проектов использовались менее системные подходы при анализе экономики взаимоотношений между сторонами ГЧП. В этом смысле нашей стране повезло, поскольку у нас есть возможность избежать значительного количества неверных расчетов и предпосылок, которые уже наработаны негативной частью мирового опыта. Судя по тому, что в России сейчас в некоторых проектах используется модель ОСВР, есть шанс сэкономить, опираясь на опыт чужих ошибок.

Логика преимуществ ГЧП

Естественно, основные преимущества подхода через ГЧП состоят в том, что в силу комплексности в него «зашиты» фундаментальные стимулы для частной стороны для осуществления значительных инвестиций на стадии создания проекта, соотносимые с достижением операционной и долгосрочной эффективности. Она же в свою очередь предопределяется изначальной минимизацией (не в ущерб итоговым потребительским свойствам продукта) сопутствующих расходов в течение всего срока действия соглашения.

Если проект структурирован верно, то указанные возможности и преимущества перевешивают чуть более высокую стоимость финансирования со стороны рынков капитала. Тем более что подобное увеличение вовсе не всегда является признаком проекта ГЧП, особенно если провести анализ по методике ОСВР или подсчитать реальную стоимость всего жизненного цикла объекта в рамках традиционных бюджетных инвестиций.

Кроме того, эффективное соглашение ГЧП неминуемо смещает внимание сторон: упор делается на предоставление качественных услуг, а не на капиталоемкие стадии вроде строительства. Внимание сосредоточено также на том, чтобы еще на предыдущих стадиях сделать все ради дальнейшего выхода на эффективную стоимость содержания.

Инструментов для этого существует множество, значительная часть которых в нашей стране уже опробована. Базовое правило – различные формы установления взаимосвязей между возмещаемыми расходами и стоимостью, а также качеством оказываемого предметом проекта сервиса, в том числе посредством платы конечного пользователя. Даже в тех случаях, когда она по количеству и объему и близко не покрывает инвестиций в проект со стороны частника, государство все равно использует привязку к этому показателю как индикатив для уточнения позиций сторон в процессе реализации проекта.

Модели ГЧП и путаница

Естественно, никакой универсальной или единой модели ГЧП не существует. Принято говорить, что в разных странах используются различные модели. Это только часть действительности. На практике даже в рамках одной страны разные отрасли используют разные модели или их компиляции. В нашей стране аналогичная ситуация. Та пара моделей, что могут быть применены в медицинских проектах, не вполне подходит, например, для телекоммуникаций.

Понятно, что каждая страна по-своему подходит к законодательному обеспечению ГЧП, определению национальных приоритетов, выбору отраслей для инициатив по привлечению частных партнеров. В нормативной базе различных стран описаны различные модели инвестиционных схем ГЧП (BOT, BTO, DBFM, LCC, иные). Однако существует и некоторая путаница: в разных странах те или иные аббревиатуры, которые выглядят различными, по сути могут означать одно и то же.

Поэтому считается, что реальных форм ГЧП в мире не более двух десятков. Остальное – путаница в названиях или компиляция различных форм под конкретный проект. Это как с цветами и оттенками, воспринимаемыми человеческим глазом. Мы же понимаем, что их всего семь основных и около ста производных, но мой смартфон на полном серьезе утверждает, что у него их тысячи и миллионы, что, впрочем, ничего не значит для меня на практике.

КПД нормативной базы в стране и стратегия ГЧП

Вопрос, касающийся уровня развития законодательства в сфере ГЧП, тоже не вполне однозначен. С одной стороны, верно утверждение о том, что количество нормативно разрешенного в стране инструментария не дотягивает до уровня сопоставимых стран. Поэтому в сфере ГЧП, как и во многих других, модно постоянно говорить о том, что законодательства недостаточно. С другой стороны, даже то, что разрешено на настоящий момент (я уж не говорю о ближайших поправках и новых актах), имеет гораздо больший потенциал, чем по факту используется. На основе даже действующего законодательства можно делать гораздо больше разновидностей проектов, чем принято считать.

Проблема в том, что за последние годы в нашей стране во многих сферах появился и окреп синдром «юридического иждивенчества»[7].

Вместо того чтобы сложить воедино 10–20 законов, которые приводят к юридической допустимости того или иного инвестиционного проекта, стороны процесса зачастую ожидают появления какого-то федерального закона ну или как минимум акта правительства, которое на 100 % описывает потребности именно их инвестиционного проекта. И чем крупнее проект, тем больше ожидания получить такой индивидуальный акт. Конечно, в ряде случаев такие ожидания и оправданны, и соответствуют мировой практике. Но это иногда, а не всегда.

Как мы понимаем, в большинстве случаев это объективно невозможно. Но навыки синтеза возможностей законодательства под конкретный проект не вполне удаются многим инициаторам проектов (снова возвращаемся к вопросу об экспертизе и компетенциях), приводя их в итоге к ошибочному мнению о том, что реализация конкретного проекта невозможна.

Именно поэтому на вопрос о том, нужно ли законодательное расширение инструментов ГЧП, я всегда отвечаю, что «да». На вопрос о том, можно ли в рамках действующего законодательства делать разного рода проекты, – тоже «да». И по моему мнению, эти два ответа не противоречат друг другу.

Мы еще не исчерпали возможностей действующих законов. Они позволяют сделать гораздо больше, чем те сто с лишним ГЧП-проектов, которые запущены. Но и не вижу особых минусов в том, что будет расширен список дозволенных законом инструментов. Я лишь говорю о том, что как предыдущее законодательство использовалось не на полную мощность, так и с новым будет происходить так же. Поэтому всплеск инвестиций в инфраструктуру может произойти, но сейчас он ограничен по большей части вовсе не законодательством.

Неофициальной датой рождения ГЧП в России можно считать 2005 г., когда была принята первая редакция закона о концессиях. Выходит, что 2015 г. – юбилей ГЧП. За эти десять лет наш юбиляр перестал восприниматься как что-то инопланетное и чуждое нашей экономике. Но, несмотря на явный интерес всех участников рынка, включая различных регуляторов, число проектов пока не создало критическую массу для того, чтобы говорить об уже окончательно сложившемся рынке.

Нынешний концессионный закон определяет инвестиционные модели, виды проектов, закладывает основы взаимодействия участников между собой и с финансовыми институтами, регулирует значительное количество процедурно-конкурсных и содержательных аспектов взаимодействия сторон при реализации проекта. При этом горячими головами периодически предлагаются какие-то изменения, которые по существу выхолащивают возможности его инструментария. Справедливости ради стоит отметить: несмотря на такой интерес к этому закону, совсем критичные изменения в него в итоге не пропускались. Обычно только перед лицом такой угрозы многие участники рынка, если не все, в состоянии объединиться, чтобы блокировать появившиеся на горизонте зачастую странные, затрудняющие штатное применение закона тексты поправок в него.

Некоторое время назад подавляющее большинство регионов были увлечены принятием региональных законов о ГЧП. Если кратко, то нигде, кроме Санкт-Петербурга, это толком не сработало. Собственно, остальные региональные законы были в основном калькой с питерского.

Диагноз такой «мертворожденности» легко установить: все регионы уникальны, у каждого – своя потребность в разного рода проектах. Сначала необходимо определить список проектов, которые хочется реализовать посредством этого закона, потом прикинуть необходимый инструментарий и уже в конце прописать под выявленные потребности текст. В обратную сторону логика не работает, что доказано практикой нескольких десятков неработающих законов в разных регионах.

Очевидно, в качестве альтернативы стоит присмотреться к непросто проходящему через Государственную думу законопроекту, регулирующему ГЧП на федеральном уровне. В случае его принятия (а целесообразность этого уже вроде никем не оспаривается) будут деблокированы дополнительные инвестиционные мощности, которые сейчас заперты и не могут поступать на инфраструктурный рынок. Если закон будет принят в 2014–2015 гг., то спустя один-два года он сможет раза в два увеличить количество предложения проектов на рынке.

Одна из проблем, которая существенно тормозит процесс, – отсутствие национальной ГЧП-стратегии. Нет предложения от государства, списка проектов, его предполагаемых обязательств и иных показателей. Инвесторы не могут строить долгосрочных планов по входу в конкурсы и проекты, а властям непонятно, что именно в законодательстве необходимо корректировать, какие инструменты вкраплять в законы для того, чтобы наиболее эффективным образом мобилизовать частное соинвестирование в проекты.

Количество текущих проектов

В России на настоящий момент не существует достоверной статистики по запущенным проектам. С одной стороны, это связано с расплывчатостью термина «ГЧП» и оптимистичными подсчетами ключевых участников рынка – в основном когда необходимо сдать публичный доклад или отчет в госорганы. С другой – что стороны, как только пройдут стадию публичного конкурса, тут же вспоминают поговорку «Деньги любят тишину». С третьей – что никто особо не озадачивался необходимостью проанализировать итоги проектов на разных стадиях.

Представляется, что достоверная статистика у нас появится только в тот момент, когда государство или частные участники рынка поймут для себя преимущества анализа сложностей продвижения проектов и итогов их реализации. В таком случае экономическая мотивация сравнительно быстро приведет нас к тому, что необходимо заниматься на национальном уровне скрупулезным анализом и обобщением данных.

В настоящий момент подобной информацией обладают в основном наиболее продвинутые участники рынка, и нельзя сказать, что используют эти данные они для общественного блага, а не для того, чтобы переигрывать конкурентов. Впрочем, это естественное и непредосудительное желание. Правда, тормозящее развитие рынка, но развитие национальной инфраструктуры инвестиций в инфраструктуру – задача все-таки в основном государства.

Пользуясь экспертными количественными данными о рынке инфраструктуры, можно прокомментировать следующие цифры. Во-первых, за последние пять – семь лет рынок слышал примерно о 500–600 проектах, в отношении которых в релизах или из уст больших руководителей звучало, что они «будут реализовываться на основе ГЧП». Начальство явно дезинформировали те, кто готовил речи. В половине случаев эти проекты не имели никакого отношения к ГЧП даже на уровне замысла. В основном априори непроходными они были по критериям предлагаемого к использованию инструментария или же долгосрочности отношений между сторонами. Еще чаще их подводил критерий соответствия процедурной инвестиционно-конкурсной механики и, следовательно, итоговой формы фиксации отношений между сторонами.

Из оставшихся 250–300 проектов, которые могли бы стать ГЧП, значительная часть также не дошла до конкурсной стадии. Причин «схода с дистанции» весьма много. Остается порядка 120–140 проектов, которые были заявлены как ГЧП и которые только запущены в реализацию или уже прошли стадию финансового закрытия.

Оценки некоторых аналитиков еще более пессимистичны. В исследовании «Центра развития ГЧП» 2013–2014 гг. в разделе «Практика применения концессионных соглашений для развития инфраструктуры в России» упоминается о 79 проектах. Из них коммунальная, социальная, энергетическая инфраструктура – 58 проектов и 21 – транспортная. И это при том, что в обзор включен ряд анонсированных, но пока не запущенных проектов, тех, по которым не пройдена стадия начала или окончания публичного конкурса или финансового закрытия.

Поскольку концессия пока один из наиболее «раскрученных» ГЧП инструментов, то представляется, что оценка общего количества в 120–140 заявленных реалистичных проектов ГЧП выглядит более-менее правдивой. И это за десять лет. Текущее предложение на рынке таково.

Сравнение отечественных и иностранных текущих количественных показателей

Какое количество проектов ГЧП, выносимых на рынок, считается нормой в других странах? Единственно верного ответа на этот вопрос, естественно, не существует. Во всех странах ситуация различна. Более того, в любой статистике смешиваются не только разные виды инфраструктуры между собой (во всех странах свои термины и нюансы), но и размерность проектов. Потому какой-то единой и полезной для анализа количественной статистики, сравнивающей разные государства и вызывающей доверие, пока не встречал.

Например, по данным Asian Development Bank, проводившего исследование по условиям для ГЧП в инфраструктуре в 11 странах Азии за почти аналогичный период (2000–2009), КНР финансовое закрытие достигнуто для 614 инфраструктурных проектов.

Прошу обратить внимание на несколько фактов. Во-первых, статистика по КНР учитывает только те проекты, по которым уже достигнуто финансовое закрытие. Количество же запущенных проектов составляло, по оценкам экспертов, в два раза больше.

Во-вторых, приведены данные на период до 2009 г. Доступных независимых данных за этот период не существует, только внутрикитайские. А всем известно вольное отношение властей КНР к статистическим данным и стремление их преуменьшать в политических целях. Если внутрикитайские данные о тысячах запущенных проектов верны, то это уже чрезвычайно впечатляющие итоги. А если они окажутся еще и существенно заниженными, то даже не знаю, что сказать. Любые аналогии будут бессмысленными ввиду того, что мы в таком сравнении со своими итогами выглядим статистической погрешностью.

Кстати, такое количество «выбрасываемых» на рынок ГЧП-проектов свойственно не только развивающимся странам. Точной статистики, конечно, не существует, но, например, ЕЭК ООН утверждает, что британское Partnership UK[8] уже к 2008 г. поставило на рынок свыше 600 подготовленных проектов. По оценкам специалистов, в последние годы оно достигло своей пиковой эффективности, катализировав появление или самостоятельно выбросив на рынок в общей сложности около 940 больших, малых и средних проектов. И это на европейском рынке с его уровнем развития инфраструктуры.

Потребность в новых проектах

По оценкам Всемирного банка, Россия относится к группе стран с доходами выше средних, а ее общие расходы на инфраструктуру (без деления на государственные и частные) – водоснабжение, транспорт, канализацию, медицину (без учета операторства), телекоммуникации и иное – должны составлять не менее 4–5 % ВВП. Мы к этому уровню уже вплотную приблизились. Но формально это необходимо для поддержания текущего уровня состояния, имея в виду недоинвестирование в предыдущие годы, а также отсутствие особых задач по развитию инфраструктуры.

Фактически наш объем инвестиций в инфраструктуру соответствует аналогичным показателям Центральной и Восточной Европы. Правда, кроме прочего не учитывается размер страны и некоторые иные особенности, которые делают значительно менее линейными макрорасчеты и взаимозависимости.

Предполагается, что для того, чтобы выполнить национальную задачу (правда, она была настолько стратегическая, что все о ней уже давно забыли), которая лет десять – двенадцать назад была сформулирована как необходимость догнать к 2020 г. Португалию, в том числе по уровню развития инфраструктуры, необходимо, чтобы на рынок ежегодно не просто поступало, но и было им «переварено» не менее 300–500 инфраструктурных инвестиционных проектов разного размера. И так десять лет подряд.

Даже если предположить, что Португалия остановилась и ждет нас (а похоже, так и происходит из-за европейского экономического кризиса), то Россия все равно «отстает от графика», вернее, даже еще не начала его толком выполнять.

Транспортные примеры

Если уж было установлено, что не только у нас в стране, но и в мире транспортная инфраструктура – один из лидеров привлечения внебюджетных средств, то стоит отдельно проанализировать состояние дел в ней. Еще раз обращаю внимание, что лидерство в номинации «объем инвестиций» не равно лидерству по критерию «количество проектов».

В целом вполне справедливо обычно указывается, что транспортные проекты привлекли за последние годы внебюджетных инвестиций на несколько десятков миллиардов долларов США.

По сложившейся традиции считается, что в нашей стране транспорт – намного больше, чем просто отрасль экономики. Большинство иностранных экономистов всегда приводит в пример в первую очередь Россию и еще пару государств, когда говорят о транспортной инфраструктуре как о самостоятельной отрасли экономики и самовоспроизводящемся сегменте бизнеса, не относя его к сопутствующим индустриям, как в большинстве стран.

Не хотелось бы углубляться в политическую сферу, но отмечу, что с начала XX века и до сегодняшнего дня иностранные эксперты и по геополитике, и по военной теории говорят о чрезвычайной важности транспортной инфраструктуры именно в России для единства экономического пространства страны, поскольку именно она во многом определяет и устойчивость, и динамику функционирования национальной экономики, да и в целом жизнедеятельности общества.

При этом вряд ли найдется хотя бы один гражданин страны, включая меня и всех моих знакомых, который считает приемлемым сегодняшний уровень состояния инфраструктуры. Конечно, никто из нас не ждет, что ситуация скорректируется одномоментно. Но хотелось бы видеть намного более энергичную динамику позитивных изменений, каждое из которых тянет за собой новое позитивное изменение.

По оценкам экспертов, только в транспортную отрасль в России необходимо привлечение свыше $1 трлн инвестиций, которые разбиваются на несколько тысяч проектов. Обе цифры представляются чрезвычайно сложно достижимыми. Даже при том, что требуемый «гигиенический» минимум составляет около $500 млрд. Вместе с тем, если качественно структурировать подобную сумму на перспективу в десять лет, то привлекать в «Инфраструктурную Россию» по $50 млрд в год выглядит по-прежнему амбициозной, но уже не невыполнимой задачей. Некоторые страны BRICS с этим вполне справляются.

Стоит также ненадолго вернуться к анализу состояния дел в строительно-инфраструктурной отрасли. Ближайшие годы она будет находиться в сложном положении. Для поддержания ее в более-менее работоспособном состоянии необходимо будет либо «заливать» ее деньгами через госзаказы (что в условиях текущего и прогнозного состояния федерального бюджета не очень-то просто будет сделать), либо увеличить предложение по схемам ГЧП. Считается, что при втором варианте только для поддержания деятельности крупных федеральных и региональных строительных компаний властям необходимо выносить на рынок не менее 30–40 разноразмерных проектов. Это «диетический» порог, который необходим для сохранения потенциала отрасли.

Ожидания федеральных и региональных властей

Официально высказываемые ожидания властей состоят в необходимости максимизации привлечения частных инвестиций в различную инфраструктуру. Декларируемая цель – повышение эффективности расходов. В реальности же, полагаю, важной является задача замены большей части государственного инвестирования в проекты частным капиталом. Государственные же средства (в гораздо меньшем удельном объеме в каждом конкретном проекте) могут быть использованы в качестве своеобразного стартап-плеча для мобилизации частных инвестиций.

Вместе с тем эффективность и транспарентность реализации проектов – важная задача, стоящая на повестке дня, поскольку ее решение может привести к оптимизации структуры конкретного проекта и снизить его стоимость, а соответственно размер необходимого госплеча. Кроме того, контрольные и мониторинговые функции также могут в значительной степени быть перенесены на инвесторов проекта. «Присматривая за своими деньгами, они присмотрят и за государственными» – эта известная логика рачительных чиновников становится постепенно данностью и в России.

Вместе с тем существует значительный разрыв в подходах федеральных и региональных властей. На федеральном уровне можно говорить о менее продвинутых и более продвинутых в привлечении внебюджетных инвестиций министерствах и ведомствах. Продвинутые уже накопили существенный опыт в сфере штатной последовательной подготовки проектов и проведении конкурсов до стадии коммерческого и финансового закрытия.

Региональные же власти по большому счету только выходят на рынок ГЧП-проектов, при этом делая значительное количество ошибок, уже совершенных предшественниками. Даже в тех регионах, которые успешно реализовали тот или иной ГЧП-проект, это не стало общей логикой работы властей, а, скорее, похоже на героический пример успешной деятельности отдельных чиновников.

Практика финансирования проектов

Текущие проблемы организации финансирования инфраструктурных проектов в меньшей степени упираются в непосредственно доступную ликвидность. На протяжении как минимум последних пяти лет крупнейшие отечественные финансовые институты, а также российские подразделения ЕБРР и иных МФИР[9] констатируют, что в среднем они не выбирали и 50 % (и это исторический максимум) лимитов, отведенных на инвестиции в российскую инфраструктуру.

Наверное, одна из причин сложностей в размещении этой ликвидности на рынке – крайне ограниченный список качественно подготовленных проектов. Профинансировать абы что они не могут, а проектов, подготовленных к финансированию, рынок предлагает не очень-то и много.

Вместе с тем взаимодействие с финансовыми институтами – весьма сложно структурированная материя. Для того чтобы понять, какие процессы происходят на рынке финансирования проектов в настоящий момент, стоит разобрать некоторые причины незначительного объема предложения проектов, подготовленных для финансирования.

По крайней мере, один из первоисточников – отечественная практика проведения конкурсов. ГЧП подразумевает отход от классической схемы подряда и требует взаимодействия между сторонами в комплексном формате. Это означает, что на стороне заявителя выступает консорциум, состоящий из ключевых бенефициаров. Чрезвычайно важно, кто в нем является фактическим и формальным лидером. По иностранному опыту можно резюмировать, что если речь идет о создании объекта транспортной инфраструктуры, то им будет строительная компания, а если проект в сфере телекоммуникаций – то компания-оператор. Лидер де-факто формирует итоговую конструкцию консорциума, распределяет амплуа и объемы работ между остальными, организует привлечение финансирования.

Однако на фоне того, что отечественные строительные, операторские, технические и технологические компании вообще не торопятся формировать у себя концессионные и ГЧП-подразделения, а многие даже и не видят этого рынка, не умея не то что конструировать, но и даже «читать» сконструированные сделки, у нас в стране появляется отечественная специфика.

На лидерство какое-то время назад стали претендовать кредитные учреждения и иные финансовые инвесторы проекта. Через весьма непродолжительное время выяснилось, что конкуренция за лидерство в проектных консорциумах российскими нефинансовыми компаниями проиграна финансистам. Хотя слово «проиграна» было бы более уместно, если бы наблюдалось хоть какое-то сопротивление, а не происходила сразу капитуляция.

Справедливости ради нельзя не отметить, что банки действовали таким образом не по злому умыслу, а лишь потому, что видели свободную и никем не занятую нишу, сулящую значительную выгоду. Их управленческие инвестиции были относительно невелики. В основном стоило нарастить компетенции в части управления (или контроля) строительными проектами, специфическими проектировочно-строительными, эксплуатационными и операторскими рисками. Тем временем нефинансовые участники рынка даже не пытались развить у себя специфические концессионные и ГЧП-экспертизы. Исходя из собственной эффективности, финансовые институты, естественно, поступали (да и продолжают поступать) абсолютно разумно.

Как бы там ни было, на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой баланс интересов и бенефитов внутри консорциумов смещен в сторону финансовых партнеров, а не представителей реального сектора.

В аналогичном положении пребывали и зарубежные концессионные рынки в период их становления. Но в определенный момент строительные компании начали наращивать экспертизу, а финансовые институты в рамках подобных проектов стали заниматься своими прямыми обязанностями – организацией финансирования, а не управлением бизнесом.

Анализ годовых отчетов крупнейших строительных компаний западных рынков подтверждает мнение об их лидерстве в подобного рода проектах. Дочерние ГЧП-компании выступают лидерами проектов, управляют консорциумами и передают значительные объемы физического исполнения проектов своим материнским компаниям.

Стоит иметь в виду, что такая же ситуация складывается и в иных сферах, в которых применимы концессионные и иные механизмы ГЧП. Телекоммуникации, IT, ОПК, ВПК, иные проекты отличаются такими же перекосами в отечественной практике структурирования проектов и консорциумов. Между тем их иностранные конкуренты на национальных и зарубежных рынках активно продвигаются по модели, аналогичной строительно-инфраструктурным проектам.

Конкуренция финансовых институтов

Давайте сделаем краткий анализ того, каковы в действительности показатели финансирования инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. В большинстве подобных отечественных проектов сразу всплывают названия ряда всем известных финансовых институтов. Следует отметить, что некоторые из крупнейших госбанков занимают куда более взвешенную позицию, чем остальные, предпочитая или вовсе не участвовать в проекте, или предоставлять лишь финансирование, зачастую не перетягивая на себя одеяло в консорциумах.

Остальные финансовые институты занимают гораздо более «капиталистическую» позицию, предъявляя традиционные переговорные требования: лидерство в консорциуме, доля в прибыли и капитале проектов, жесткие условия по их кредитованию.

Не стоит, конечно, и демонизировать подобный подход. Во-первых, максимизация прибыли – обычное предпринимательское стремление. Во-вторых, государство ранее позволяло финансистам доминировать на этом рынке и только сейчас вводит процедуры, опробованные на иностранных рынках, с тем чтобы умерить аппетиты всех участников проектов, а не только банков. В-третьих, конкуренты все равно не проявляют должного уровня активности по входу на этот относительно свободный рынок.

Какое количество потенциальных финансовых институтов (а соответственно консорциумов) считается хорошим показателем на нашем рынке? Как мы говорили ранее, в среднем два-три, а четыре – уже успех. Сколько приходит потенциальных инвесторов на западные аналогичные конкурсы? Если менее 8–10, то работа по структурированию и продвижению проекта сделана не очень хорошо.

Например, в рамках Diabolo Rail Project – одного из первых ГЧП в Бельгии, предусматривавшего привлечение финансирования в сумме до €540 млн для строительства участка от аэропорта Брюсселя до магистральной железнодорожной линии, – в тендере в 2007 г. приняли участие более двадцати потенциальных инвесторов. И это несмотря на тот факт, что для Бельгии, да и Европы в целом, это был один из первых проектов, где планировалось применение специализированных механизмов, способствующих росту конкуренции, – в частности, отдельные конкурсы для строителей и для инвесторов, желающих профинансировать проект.

Поскольку у нас в стране ситуация сложилась иная, то некоторое время назад было естественно, что госбанки занимали лидирующие позиции во многих сегментах отечественного финансового рынка. Не знаю, что представляется более важным – накопленная экспертиза на рынке инфраструктурных проектов или уровень активов по сравнению с общим уровнем капитализации банковской системы, но это данность. Впрочем, и без дополнительного анализа ясно, что лимиты на одного заемщика, учитывая то, в каких суммах исчисляются проекты в инфраструктуре, могут себе позволить только крупнейшие банки. Тем не менее ситуация, при которой один банк финансирует весь проект (даже если это очень крупный банк), достаточно редки на мировом рынке инфраструктурного капитала. Соответственно, возникает вопрос, могут ли банки второго эшелона участвовать в такого размера инвестпроектах. Ответ – «да», и иностранная практика тому подтверждение.

Развитие рынка инвестиций в инфраструктуру еще не привело к росту компетенций и экспертизы у более широкого круга финансовых институтов. В крупных проектах они могли бы синдицировать финансирование, формируя пулы спонсоров проекта из числа других банков.

Более того, поскольку страна нуждается в большом количестве проектов, которые расположены в интервале выше $50 млн и менее $0,9 млрд, то этот уровень представляется весьма перспективным для них направлением бизнеса. Если мы движемся в русле общемировых трендов, то такие лидеры среди отечественных банков из числа крупнейших частных в ближайшие годы появятся. Слишком уж интересным для них может быть этот сегмент, и отсутствие экспертизы и навыков не могут долго служить препятствием для движения в этот рынок. Даже другие финансовые институты (НПФ, фонды, иные) начинают активно входить в этот рынок.

Реальная цена проектов

В равной степени и публичная, и частная сторона проектов сталкиваются с множеством всевозможных рисков на всех стадиях их реализации, которые в случае «срабатывания» и отсутствия защиты в структуре проекта приводят к значительному изменению его параметров. Причин может быть великое множество, но канализируются они в итоге в изменение одного из трех параметров – цена, срок, качество.

Достоверной отечественной статистики по изменению стоимости проектов пока не существует. Большинство из них еще в различной стадии исполнения, и сравнение провести невозможно. Опираться на анализ причин превышения расходов, например, по Олимпиаде-2014 или АТЭС-2012 и иным схожим проектам не имеет особого смысла. Превышения-то есть, но анализ причин и выявление закономерностей нам особо ничего не даст, поскольку эти проекты не ГЧП, даже несмотря на «маркетинговые» заявления некоторых участников процессов.

Потому будем опираться пока на иностранный опыт, тем более что статистика представляется любопытной, а релевантные российские данные появятся лет через пять, когда запущенные проекты пройдут через первый и второй этапы своего развития.

Стоит иметь в виду, что в приведенном примере акцент сделан на наиболее крупных превышениях последних лет. Средняя же статистика не столь удручающая, и многие проекты реализуются более-менее в соответствии с изначально запланированными расходами. Как минимум перерасход в проектах ГЧП не больше, чем в сопоставимых примерах традиционных проектов, а в большинстве своем – значительно меньше.

Вместе с тем цена ошибок, вытекающих из неверных структурирования и оценки проекта, видна весьма отчетливо. И платят ее в том числе те страны, которые уже вроде бы поднаторели в реализации крупных инфраструктурных инвестпроектов.

Реальная стоимость денег для проектов

Однако вернемся к стадии моделирования проекта и определения его стоимостных показателей. В отечественных реалиях сложившееся олигопольное (порождаемое не в последнюю очередь самими потребителями) положение финансирующих партнеров в еще большей степени усугубляет описанную выше классическую проблему увеличения стоимости проекта. На нее еще накладываются расхождения между начальными условиями и ожиданиями по проекту и итоговыми показателями участия финансистов. Эта проблема существует во всех странах и по всем типам проектов, но в России последних лет она особенно вызывающа.

Были проанализированы семь конкретных проектов, прошедших финансовое закрытие в последние пять – семь лет, и выявлены расхождения между начальными и конечными условиями предоставления финансирования именно по инфраструктурным проектам ГЧП.

Классические «ножницы», которые в других видах бизнеса известны как разница между «маркетинговым предложением» и «итоговым счетом», в контексте финансирования инфраструктурных проектов показаны в таблице 6[10].

В целом такие цифры говорят сами за себя. Цинизм ситуации усугубляется еще и тем, что большая часть этих цифр – это дрейф, который происходит всего за полгода с момента выбора победителя концессионного конкурса. Он случается на стадии между объявлением победителя по итогам конкурса и непосредственно финансовым закрытием. Фактически это только «бумажная» стадия и даже не проекта, а первых его шагов. Это так называемое переговорное увеличение стоимости денег в проект.

Обращаю внимание, что происходит оно уже в отношении конкретного проекта. Что же говорить о тех случаях, когда чиновники уточняют у финансирующих организаций параметры и индикативы по возможному финансированию ими проектов еще на стадии формирования конструкции проекта. В таком случае они получают еще более маркетинговые ориентиры, но строят на них свои предпосылки по структурированию проекта.

Есть традиционная оговорка банкиров про то, что «мы не можем дать вам точных данных до того, как проект реально начнется, мы же еще не проходили кредитный комитет у себя, не разбирали в деталях структуру сделки, не имеем точного представления о структуре проекта и нюансах». Это все действительно так. Но не в данном случае. Если вы обратились в банк, еще не внеся ему проект официально, а просто для того, чтобы узнать об интересе с целью получения от него комфортного письма, то такой подход обоснован. Но здесь речь идет о другой ситуации: они уже заявились на финансирование проекта, уже видят его структуру и детали. В таблице приведена не сравнительная информация о дрейфе условий между стадией выражения заинтересованности и кредитным комитетом (иначе, видимо, он был бы еще больше). Приведены изменения параметров на стадии между победой на конкурсе и финансовым закрытием, то есть сравнивалось то, что уже должно было быть реальностью, и сама реальность.

Да, небольшой люфт бывает во многих проектах во всем мире, но не такой. Выходит, что или плохо прогнозируют, или такова сознательная «маркетинговая» позиция.

Фактически получается, что если в качестве примера рассмотреть эту ситуацию на не самом крупном инфраструктурном инвестпроекте, например размером около 30–40 млрд рублей, то рост расходов государства может составить 1,2–6,9 млрд рублей. Такое повышение на 4–17 % зависит от многих факторов: планового срока реализации, соотношения долей концессионера и концедента, соотношение собственного и заемного финансирования у консорциума. Примеры взаимосвязей между этими показателями приведены в таблице 7. Но в любом случае это весьма значительное колебание, которое вполне обоснованно вызывает раздражение у государственной стороны при согласовании каждого концессионного соглашения или условий прямого соглашения.

Переговорные тактики: перетягивание финансового каната

Казалось бы, как можно добиться столь существенного улучшения показателей проекта для финансового института еще на «бумажной» стадии согласования проекта, да еще всего за полгода переговоров? Для иллюстрации приведен джентльменский набор приемов и тактик, используемых в ходе переговорного процесса, который обязателен в рамках отечественного концессионного закона. Благодаря им или схожим инструментам зачастую стремление к тому, чтобы «размыть» первоначальные условия конкурсной заявки и получить дополнительные бенефиты, оканчивается успехом для частной стороны. И это при том, что основные действия и возможности сторон определены законом. Объективности ради стоит указать, что так поступают не только с государством. Когда инициатор проекта не оно, а частная структура и взаимодействие с победителями конкурса и финансирующими организациями не регламентировано законом, то итоговая ситуация не особо сильно отличается.

Финансовые институты научились лучше «отжимать» инфраструктурные проекты, чем остальные участники рынка, хотя раньше считалось, что лидеры этого процесса – строительные компании. Но в последние годы финансисты явно отобрали у них пальму лидерства, и в первую очередь потому, что в последнее время общий объем получаемой прибыли в проектах зависит от знания деталей и нюансов, которые фиксируются еще на стадии согласования всего пакета документов.

Такой подход больше соответствует привычной логике работы финансистов, нежели строителей, которые привыкли в обычных проектах на входе соглашаться с большинством требований, считая, что потом, уже выйдя на объект, можно будет наверстать недополученное в процессе дополнительных переговоров. В итоге они потом узнают о законодательно установленном уровне жесткости концессионного соглашения и с удивлением понимают, что для инициирования дополнительных переговоров нужны более веские основания, нежели просто неурегулированность той или иной позиции на предыдущем переговорном этапе.

Стоит также иметь в виду, что не все участники рынка особо увлечены такими «маркетинговыми войнами» в инфраструктурных проектах. Например, ЕБРР крайне неохотно дает свои индикативы на будущее участие в проекте. А если и делает это, то с огромным количеством оговорок. В первую очередь – со ссылкой на то, что не будут участвовать в обсуждении проекта на предконкурсной стадии. Имея весьма жесткие внутренние регламенты, ЕБРР вступал во взаимодействие лишь с итоговым победителем конкурса. Но, несмотря на авторитет и на то, что 19 % выделенных заемщикам средств даже в первой половине 2014 г. пришлось на Россию, удельный вес ЕБРР в «Инфраструктурной России» не столь велик, как мог быть: в 2013 г. российские проекты получили от ЕБРР совокупно около €2,5 млрд (у России и тут было первое место).

Но поскольку это инвестиции не только в инфраструктуру, но и девелопмент, сельское хозяйство, иные сферы, то критической массы, демонстрирующей иной подход к структурированию финансовой части проектов, не создается, потому изменить подход к проектам в части «маркетингового» прогнозирования не удается.

Перспективы переговоров о финансах

Возникает вопрос: что делать с таким положением вещей и делать ли вообще? Ответов может быть несколько.

Прежде всего, следует перестать попусту ругать банкиров. Как мы говорили ранее, любой на их месте поступал бы так же, если бы была возможность. Изменить поведение и мотивацию одного конкретного финансового института, наверное, и можно (хотя не представляю, как именно), но для того, чтобы это коснулось не одного проекта, а рынка в целом, необходимы более системные меры.

Программа-минимум, и она вполне достижима в рамках конкретного проекта, состоит в том, что необходимо решать проблему «квалифицированного заказчика». Организация конкурсов, проведение необходимых процедур, переговоры и фиксация юридических обязательств требуют от властей существенной экспертизы и квалификации, которую они должны выставлять на каждый конкретный проект.

Необходимо также резервировать в системе управления конкретным ведомством дополнительные управленческие ресурсы на уровне руководства для координации проекта, эффективного и быстрого принятия решений по ключевым точкам бифуркации в процессе развития проекта. Проще говоря, должна быть отличная команда – ведь именно ей делать проект и вести множество переговоров – и руководитель, обеспечивающий ей «политический» зеленый свет.

Программа-максимум, многие элементы которой, кстати, также возможны без изменения законодательства, заключается в том, что стоит начать активнее применять специальные методики и процедуры, снижающие в итоге «переговорную зависимость» от финансовых институтов. Например, разделение конкурсов на две составные части – отбор консорциума-исполнителя и того финансового института, который профинансирует проект посредством предоставления капитала отобранному государством победителю конкурса.

Мнение о дороговизне ГЧП

Стоит иметь в виду, что в целом по ряду причин инициаторы конкурсов, будь то власти или частные компании, на стадии подготовки и запуска проектов пользуются далеко не всеми возможностями, которые предоставляет законодательство и сложившиеся правила на рынке. Обычно это объясняется противопоставлением сроков выбрасывания проекта на рынок качеству его подготовки. Честно говоря, сложно комментировать данное утверждение, поскольку никак не могу взять в толк, почему «быстро» автоматически означает «некачественно». Мне не кажется, что это обязательно противопоставляемые понятия. Кроме того, в итоге быстро (в смысле – быстрее максимально разумно возможного) все равно никогда не получается. Не утверждаю, что не нужно делать все быстро, но если просто неразумно суетиться, то пострадают и сроки, и качество.

В качестве логики, объясняющей факт подрастания цены денег, обычно нам приводится аргумент о том, что ГЧП-проекты всегда дороже. Но мне кажется, что частенько это банальная подмена понятий.

Во-первых, мы говорим о разнице на «бумажно-юридической» стадии проекта, о том, почему «маркетинговое предложение» так сильно отличается от «итогового счета на оплату». Это лишь расхождение между рекламным «словом» на той стадии, когда за него нет необходимости нести ответственность, и реальным «делом», когда доходит до момента фиксации обещаний.

Во-вторых, несомненно, ГЧП – не самый дешевый инструмент финансирования потребностей в создании инфраструктуры. Но и не самый дорогой. Весь мир – и вполне богатые страны, и те, кто не мучается избыточным госбюджетом, – им пользуется; видимо, на то есть причины.

Ключевой аргумент тех, кто говорит, что финансирование через ГЧП дороже обычного бюджетного, состоит в том, что только сама организация проекта и процесса отбора дороже на несколько десятков или сотен миллионов рублей. Вне зависимости от того, кто в итоге платит за это – государство или нет, эти расходы в любом случае ложатся на стоимость проекта. Признается и факт того, что при нынешних условиях предоставления фондирования со стороны финансовых рынков стоимость частного капитала существенно выше, чем бюджетных средств. Оба этих утверждения справедливы.

Сторонники эффективности ГЧП-финансирования предпочитают приводить экономические аргументы, демонстрируя не сравнение расходов по стадиям, а совокупный экономический расчет. Частные инвестиции приносят в проект дополнительную стоимость посредством более сбалансированной системы распределения рисков, применения новых технологий и управленческих методик, а также более эффективной организации реализации проекта «в поле». В итоге, утверждают они, за счет экономии на всех циклах разница между бюджетной и ГЧП-моделями финансирования выходит не столь уж существенной. А если произвести расчет по методологии ОСВР, то и еще меньше.

Вместе с тем согласен с их оппонентами в том, что основная проблема состоит в сложности подготовки ГЧП-проекта. И именно это больший ограничитель, чем стоимость денег в проект.

Стоит также иметь в виду, что само сравнение имеет смысл лишь в том случае, если у бюджета вообще есть средства на проект. Иначе эта дискуссия чисто теоретическая. Как правило, решение принимается не по развилке «делать за счет бюджета или по модели ГЧП», а по развилке «делать по модели ГЧП или не делать вовсе».

Обычно в этот момент (когда становится понятно, что бюджетных денег нет) вспоминают, особенно муниципальные и региональные власти, аргумент о том, что ГЧП – классическое проектное финансирование и долг «висит» на самом проекте, не обременяя «книжку» публичной стороны. Кстати, частные компании, инициирующие проекты в своих интересах, также весьма часто упускают из виду этот аспект.

Обзор движения рынка: проекты и интересы

В настоящий момент явно прослеживается несколько трендов, которые постепенно нарастают на рынке ГЧП.

Во-первых, амбиции региональных властей на появление проектов, решающих государственные и общественные задачи на местах. Несмотря на большое количество проблем – неоптимальные структуры проектов, отсутствие «квалифицированного заказчика», подверженность влиянию «потенциальных» инвесторов и многих иных, – желание к запуску проектов демонстрируется устойчивое.

Очевидно, пройдя путь негативного опыта и неудачных примеров, со временем часть регионалов преодолеет подобные родовые проблемы и сможет стать поставщиком существенного количества проектов на рынок. Часть посчитает, что «баловство все это ваше ГЧП», и на долгое время – до очередного регионального политического цикла и смены руководства – в значительной степени выпадет с рынка. Судя по хотя и неуклюжим, но активным действиям, первых все-таки будет большинство. Вопрос в том, кто первым сможет систематизировать подобную деятельность и снимет сливки с рынка.

Во-вторых, намечается отраслевая дифференциация проектов. Мы постепенно дрейфуем от капиталоемких и относительно простых (да-да, те, что делаются сейчас, – это еще простые) в структурировании проектов к существенно менее дорогим, но более «умным». Если оценивать по совокупному количественному выражению, то рынок дрейфует от проектов автодорог, мостов, туннелей к проектам аэропортов, портов, путепроводов. От транспортной инфраструктуры к иным секторам – первые пилоты начинают обсуждаться в ОПК, ВПК, телекоммуникациях, различных секторах государственных услуг. В том числе это обусловлено появившимся у большинства акторов рынка осознанием того, что такие внешне более сложные проекты запустить в реализацию можно быстрее, а профинансировать – проще и эффективнее.

Это происходит также и по ряду чисто финансовых соображений. Например, по оценкам экспертов, в традиционных проектах мы неминуемо сползаем вниз в части соотношения между государственным и частным финансированием в проектах от нынешнего среднего 1:3,175 в сторону большего вклада со стороны государства. Кстати, именно такой показатель соотношения инвестиций мы получаем, если исключить из статистики федеральные автодороги и некоторые иные неоправданно капиталоемкие проекты.

Вместе с тем существует значительное количество проектов, которые в состоянии мобилизовать до 100 % от потребностей в финансировании из частных источников, которые ориентируются на будущий поток, обеспеченный обещаниями МГД со стороны государства или поступлениями от офтейкерских контрактов. И латентный рынок таких проектов гораздо больший, нежели видится участникам рынка сейчас.

В некоторые сферы инфраструктуры (в первую очередь телекоммуникации и железнодорожный транспорт) внебюджетные инвестиции могут вливаться опережающими темпами. У них есть все шансы за три-четыре года сначала нагнать автодорожников (по объемам), а потом перейти к более сложным и умным проектам, постепенно снижая их размерность. Рынок значителен, поскольку минимальные оценки стоимостного потенциала для частных инвестиций в железнодорожную отрасль составляют порядка 340–490 млрд рублей, в телекоммуникационную – 470–520 млрд рублей до 2020 г. Понятно, что в каждой из отраслей ситуация осложняется наличием монополистов, которые не выработали пока формулу приемлемого для них проектного финансирования и ГЧП, что во многом тормозит инициирование проектов. Приведенные оценки, конечно же, не в полной мере отражают потребности модернизации соответствующей инфраструктуры, это лишь условный анализ того, сколько проектов мог бы переварить рынок, особенно учитывая текущую макроэкономическую ситуацию.

В каком направлении бы ни двинулся рынок в ближайшей перспективе, это повлечет за собой изменение мозаики ключевых участников рынка. В строительной сфере будут продолжаться изменения акционерно-корпоративной структуры, а сами компании еще несколько лет будут находиться в нестабильном экономическом состоянии. А в иных сферах – эксплуатационный, операторский, управляющий бизнес – неминуемо будет происходить появление новых игроков.

Беспокоящий рынок «фактор Крыма» также внесет свою лепту в изменение инфраструктурного инвестиционного ландшафта. Воссоединенный регион, оттягивая значительные ресурсы в целях выравнивания уровня инфраструктурной обеспеченности с иными регионами страны, неминуемо будет опираться на возможности федерального бюджета, а не частных инвесторов. При этом те же государственные ассигнования на территории «материковой» России могли бы быть использованы как стартап-плечо для трехкратных внебюджетных инвестиций. Это означает, что в физическом смысле мы недосчитаемся большего количества абсолютных значений инвестиций в инфраструктуру на территории иных регионов РФ, чем их будет запущено в Крыму. Государству неминуемо придется двигаться в сторону умно структурированных проектов. Очевидно, это станет не первым шагом. Сначала будет (и она происходит постоянно) ревизия запущенных и близких к запуску проектов, пересмотр показателей, включая перенос сроков по части из них и полное прекращение других. Можно предполагать, что этих мер будет недостаточно, но только потом начнется поиск более современных форм внебюджетных инвестиций в необходимые проекты.

На поверхность сразу выйдут типовые проблемы, которые существуют в тех случаях, когда государство и частная сторона реализуют проект вне рамок юридически обязывающих соглашений ГЧП. Столь любимые и государством и частником своеобразные соглашения о синхронизации или соинвестировании (в конце 1990-х гг. что-то подобное называлось термином ponyatiyka) уже начали демонстрировать свою силу, вернее, бессилие (хотя при определенных условиях это относительно неплохой инструмент).

При этом не только государство демонстрирует завидное рвение в невыполнении и секвестировании проектов, но и частные стороны. Традиционные риски, основанные на десинхронизации и необязательности исполнения взаимных обязательств, становятся непреодолимыми для сторон. Это в свою очередь запускает активные процессы, с одной стороны, точечной настройки, а с другой – технических и фактических дефолтов проектов или их реструктуризации.

Точечная настройка, а зачастую – коренная модернизация инвестиционных механизмов, становится в свете описанного уже не желаемым, а необходимым условием для расширения рынка и предлагаемого им количества и качества проектов. Кроме того, стоит расширять наиболее узкие места, которые есть в инвестиционных моделях на настоящий момент. Один из первых шагов – сосредоточиться на финансовых аспектах инвестиционных проектов, включая катализацию более активного использования ПКФ и ряда иных инновационных инвестиционных инструментов.

Многие проекты из числа запущенных ранее в ближайшие один-два года будут в состоянии фактического дефолта. И от того, в каком направлении государство и бизнес станут их реструктурировать, какими механизмами и по каким критериям реанимировать, а по каким нет, зависит и заложение основ для анализа и оценки рисков для всех запускаемых проектов. А это скажется в первую очередь на стоимости денег на ближайшую среднесрочную перспективу. В принципе и для государства, и для частников сама проблематика реструктуризации не нова и не вызывает ужаса. Но масштабы явления и само количество проектов, требующих реструктуризации, кратно увеличатся.

Один из наиболее ярких, но вместе с тем успешных примеров вынужденной реструктуризации проектов связан с одним из первых проектов ГЧП в современной России. В начале ноября 2006 г. стартовал конкурс по выбору инвестора для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге общей стоимостью проекта 212 млрд рублей. Сроки конкурса несколько раз продлялись. В июне 2008 г. было принято постановление о заключении концессионного соглашения с победителем в лице ООО «ЗСД «Невский меридиан» (в составе компаний Strabag AG, Bouygues Travaux Publics, Hochtif PPP Solutions, Egis Projects, «Мостотрест 19»). Однако невозможность привлечь заемные средства на приемлемых условиях в период мирового финансово-экономического кризиса заставила консорциум отказаться от участия в проекте.

В результате организаторы были вынуждены реструктурировать проект, уточнять его условия и параметры, изменять структуру финансирования, привлекать больше бюджетных средств (федеральных и региональных) и т. д., а в итоге утвердить и вовсе иную акционерную и инвестиционную структуру проекта. Он, кстати, успешно реализован и является на настоящий момент одним из титульных проектов в сфере неконцессионного автодорожного ГЧП.

Первые реструктуризации проектов были весьма болезненны с психологической стороны, основанной на отечественной ментальности. Потом пришло осознание, в том числе через анализ иностранной статистики, что реструктуризация инфраструктурного проекта в течение срока его жизни – более вероятное событие, чем ее отсутствие. Конечно, в этом утверждении есть небольшой гротеск, но он относительно невелик.

Причины такого поворота событий – сам характер большинства (но не всех, конечно же) инфраструктурных отраслей, объективный предел точности «длинных» прогнозов, наложенный в случае с Россией на отсутствие у нас пока достоверной «актуарной» статистики. Дополнительными могут стать объективные и субъективные волюнтаристские причины – изменение государственной политики и регулирования, сложность обеспечения неизменности стратегических ориентиров, преемственность политики властей, особенно региональных, вытекающие из этого изменения требований к итоговому продукту или услуге на разных этапах запуска или реализации проекта.

Вместе с тем реструктуризации проектов ГЧП, естественно, не уникальное отечественное явление. Институт Мирового банка на основе анализа более 1000 проектов ГЧП (заметьте, у них набралось столько проектов!) в Латинской Америке и Карибском бассейне в период 1985–2000 гг. констатировал, что 41,5 % соглашений перезаключались заново или существенно модернизировались: 85 % – в течение первых четырех лет и 60 % – первых трех лет. Причем в транспортном секторе доля таких проектов составила 55 %, а в 61 % случаев инициатором новых переговоров выступал концессионер. Схожая статистика наблюдается и в других макрорегионах.

Как мы видим, справедливо утверждение о том, что корректировки и уточнения соглашений по проекту в последующем практически неизбежны. Вопрос заключается в том, насколько они велики, вызовут ли необходимость реструктуризации проекта или могут быть интегрированы в него в более-менее штатном режиме. Во всем мире в среднем половина проектов перезаключалась на разных этапах развития (включая ситуации не реструктуризации всего соглашения, а лишь утверждения дополнительных соглашений), и большинство в первые три-четыре года. Это означает, что остальные десять – тридцать лет проекты реализовывались более или менее спокойно. При этом наименьшую подверженность реструктуризации демонстрируют, как это ни удивительно, проекты «военно-оборонного» ГЧП и различного рода нелинейно-протяженные объекты типа медицинских, спортивных и иных.

Отечественный рынок производственных мощностей

В настоящий момент на рынок давит уже упоминавшийся существенный «навес» избыточных производственных мощностей 2010–2014 гг. Благодаря мегастройкам мы раскрутили значительное количество индустрий – от телекоммуникаций до строительства. Этот избыточный ресурс требует все новой и новой подпитки, поскольку при дальнейшей реализации негативного сценария в состоянии потянуть за собой значительное количество иных игроков или даже целые отрасли. Причем одинаково болезненно рынок реагирует как на количественное, так и на качественное изменение. Особенно явно это ощутилось на фоне общего сжатия рынка, реально начавшегося в первом-втором кварталах 2015 г. Падение на взлете оказалось слишком ощутимым.

В итоге любая корректировка конфигураций запущенных инфраструктурных проектов, выставляемых властями на рынок, приводит к ожесточенным схваткам лоббистов, которые разворачиваются на всех фронтах – административном, политическом, PR, финансовом. Причем от уровня проектов зависит и уровень лоббистов. По крупнейшим федеральным проектам это представители самой высшей лиги.

Если проанализировать состояние, например, большинства строительных компаний как потенциальных участников консорциумов в проектах ГЧП, то оно далеко от идеала. Любые накладки в пирамидальной кредитной структуре могут привести к падению компаний, а в 2014 г. уже приводили. И ни одна из них не воспринимается отечественными властями в соответствии с известным американским антикризисным правилом too big to fail[11]. Наверное, это правильно. Правда, подобная структура бизнеса заставляет крупные строительные компании думать о сиюминутных решениях, нежели о стратегических, связанных с проектами ГЧП и стратегическим развитием.

Очевидно, что если среди них не появятся те компании, у которых есть и возможности, и аппетит к ГЧП, то рынок таких проектов будет по-прежнему управляться финансовыми институтами, а также операторскими и эксплуатационными компаниями, которые вполне могут стать в ближайшем будущем новыми героями этой сферы.

Особенно это важно на фоне того, что экономическая ситуация в России пока характеризуется замедлением темпов экономического роста, хотя ряд отечественных и иностранных экспертов и говорит о возможном оживлении инвестиционной активности уже в среднесрочном горизонте. Вместе с тем представляется гораздо более важным ответ на вопрос о том, как будет устроена система в ближайшие годы, чем прогнозы макроэкономистов. Тем более никогда не мог понять существа прогнозов на десятилетия, которые можно менять раз в квартал.

В таком случае можно опереться на пример Китая, США и иных стран, которые в разные периоды принимали решения об увеличении государственных инвестиций в инфраструктуру и привлечении частных инвестиций в нее как способе борьбы с кризисом. Раз они повторяют этот рецепт из кризиса в кризис, значит, наверное, это все же работает.

Тем, кто считает этот пример слишком избитым, можно обратиться к опыту Мексики последних трех-четырех десятков лет. Экономика стагнировала, а количество реализованных инфраструктурных проектов увеличивалось, рождались новые игроки в этом сегменте, некоторые из них становились успешными и за пределами своего материнского рынка.

Оптимизация источников капитала

Текущий рост неопределенности перспектив сотрудничества России и ЕС с высокой степенью вероятности станет среднесрочным, а возможно, и долгосрочным трендом. Вместе с тем очевидно, что на инфраструктуре подобный разворот скажется ровно настолько, насколько – на общем состоянии отечественной экономики. Если только мы не по мексиканскому пути пойдем.

Какого объема ликвидности, привлекаемого на внешних рынках, лишились российские банки и компании, точно оценить сложно. А вот из анализа платежного баланса России за 2014 г. следует, что из-за внешних финансовых санкций страна лишилась порядка $40 млрд, что примерно соответствует заявлениям Минфина России.

Вместе с тем даже невооруженным глазом видно, что указанные объемы составляют относительно небольшую величину по сравнению с теми инвестициями, которые были осуществлены в прошлые годы в отечественные инфраструктурные проекты.

Как факт еще раз стоит признать, что европейские деньги и ранее не делали погоду на рынке финансирования отечественной инфраструктуры. Вряд ли будут делать теперь. Не особо боясь ошибиться, стоит предположить, что количество денег из Европы в нашей инфраструктуре только сократится. При этом иностранные компании – потенциальные участники консорциумов с удовольствием рассматривали участие в проектах в качестве исполнителя работ, иногда предлагая частичное связанное финансирование, в том числе по линии национальных экспортно-импортных агентств. Полагаю, что аппетит к исполнению контрактов у европейцев не сильно уменьшится.

Нашей экономике необходимо довести уровень внешних средств на инфраструктурные проекты до уровня 70–80 %. Если просчитать максимальные возможности отечественной финансовой системы, то становится понятно, что соотношение отечественных финансов к внешним должно быть минимум 1:3 или 1:4. В противном случае реализовать значимое количество проектов будет просто невозможно.

Возникает вопрос об источниках данных средств. Заместить эти требуемые 70–80 % внешних средств могло бы государство. Но не в текущих реалиях и не в обозримой перспективе, поскольку, как мы говорили ранее, суммы гигантские и никакой нефти не хватит.

В продолжение предыдущего тезиса стоит иметь в виду, что не просматривается тенденции на разворот сжатия бюджетных доходов и уменьшения ассигнований бюджетов всех уровней на инфраструктурные проекты. Проще говоря, денег в казне мало и больше вряд ли будет. На фоне этого необходимо либо сокращать количество уже заявленных госпроектов, что не так-то просто на фоне существующих лоббистских войн, либо рационализировать эти проекты на ходу, поскольку практически в каждом из них есть запас прочности в той части, где осуществляется бюджетное софинансирование, что приведет к оптимизации затрат бюджета при относительном сохранении доходной части частных исполнителей.

Иностранные строители

Другое дело, что иностранных компаний, которые всерьез относили бы Россию к своим стратегическим рынкам, было немного и они вряд ли уйдут с рынка, но их отношение к проектам и рискам станет более осторожным. Для остальных их коллег «Инфраструктурная Россия» по-прежнему непонятный рынок. Из 40–50 ведущих игроков мирового уровня в России хоть как-то были отмечены не более четверти.

Основания для включения в таблицу 9 интересующихся Россией были весьма гибкими. Учитывалось любое позитивное подтверждение: участие в проектах или конкурсах по проектам, наличие представительства или дочерней компании в России, упоминание России и конкретных проектов как перспективного рынка, запросы конкурсной документации по проводимым отборам, участие в предварительных и финальных road-show, а также в переговорах, иные содержательные деловые активности.

Как мы понимаем, от таких заверений до реального вхождения в отечественный рынок – длинный путь. Поэтому список тех иностранных строителей, которые реально осуществляли проекты на территории страны, существенно меньше. Другое дело, что те, кто интересовался рынком и только начал его прощупывание, видимо, отложат на потом свои планы по развороту активности в России.

Некоторые из упомянутых компаний подошли к идее о входе на российский рынок через создание СП с отечественными партнерами. Например, SNC Lavalin. На территории РФ компания действовала через «ВЭБ-Инжиниринг» – совместное предприятие с Внешэкономбанком, созданное на более или менее паритетных началах. Но на настоящий момент Внешэкономбанк является уже единственным владельцем компании, а она задействована в основном на проектах, реализуемых с участием ВЭБа, и в значительной части сфокусирована на выполнении функций строительного и инженерного надзора.

Арабские и азиатские финансы: они нас выручат?

Как мы установили, ликвидности отечественной финансовой системы будет недостаточно не то что для инфраструктурного инвестиционного скачка, но даже для поддержания текущего положения дел без особых амбиций на развитие. Меры по расширению источников финансирования, формированию новых механизмов даже в случае их принятия дадут эффект не сразу, а спустя пару-тройку лет. Не хотелось бы ждать так долго только для того, чтобы быть свидетелем их запуска. Возникает альтернатива – заморозить значительное количество проектов или искать финансовые ресурсы на иных рынках. В таком случае традиционные «подозреваемые» – арабские и азиатские рынки.

Обычная точка зрения, которую слышу от финансистов традиционного толка, которые мало сталкивались с инфраструктурой, состоит в том, что, мол, ни арабский, ни китайский капитал в Россию не придут по определению. Причина в том, что и тот и другой управляется из лондонского Сити тамошними фондами (и, соответственно, управляющими) и при принятии решений они будут примерять на Россию свои обычные лекала.

Не могу согласиться с таким утверждением. Действительно, мы привыкли иметь дело с таким «портфельным» арабским и китайским капиталом. Но в контексте инфраструктуры целевая аудитория – «прямой» инфраструктурный капитал. Между ним и проектом нет особых посредников в лице европейских управляющих, что, правда, не означает, что он легко доступен, но, по крайней мере, нет заградительных ограничений.

Из двух вариантов – арабский и китайский – наиболее перспективен второй. В том числе и потому, что он менее разобщен и более типологизированно структурирован. Научившись работать с одним китайским инвестором, становится понятна логика взаимодействия с остальными. С арабскими структурами не так. Логика общения с инвесторами, например, из Омана совсем не подойдет для работы с представителями Саудовской Аравии, а уж тем более Ирана.

Вместе с тем китайские инвесторы и в предыдущие годы отказывались инвестировать на тех условиях, что им предлагала наша страна. В современных реалиях нужно быть еще более внимательным к выставляемым ими условиям своего участия. Причем обычно это даже не доходность, а применяемые инструменты реализации проектов. В весьма существенной степени придется корректировать принятую в наших инфраструктурных проектах практику инвестиционно-правового структурирования, еще больше приближаясь к классическому старому доброму проектному финансированию.

Кроме того, стоит иметь в виду, что у китайского бизнеса существует ряд инвестиционных предпочтений, которые спускаются ему «сверху». Например, китайские банки и в целом китайские инвесторы обращают особое внимание на те инфраструктурные проекты, которые сулят реальную стратегическую выгоду для Китая или как минимум предполагают включение китайских подрядчиков (так называемые «связанные кредиты»). Кроме того, китайские инвесторы обычно начинают (это не означает, что не отходят от заявленных позиций позже) переговоры с требований государственных гарантий на проект. Среди таких инфраструктурных проектов особо выделяются телекоммуникации, транспорт и инфраструктура сельского хозяйства.

При этом ключевыми игроками рынка одинаково понимается, что азиатский капитал не ограничивается только китайским (хотя взаимодействие с Гонконгом отличается от работы с материковым Китаем). Малайзия, Индонезия, Сингапур, Тайвань, ряд иных государств обладают существенной накопленной экспертизой в инфраструктурных проектах и демонстрируют аппетит к вложениям за пределами своих стран.

Некоторыми проектами они интересуются напрямую уже в настоящий момент. Например, сингапурские компании, являющиеся общеазиатским стандартом управления промышленными парками, долгие годы пытаются проинвестировать в российские технопарки и особые экономические зоны, но предлагаемая инвестиционная структура проектов их не особо устраивает. Отдельные азиатские страны будут готовы рассматривать инвестиции в Россию после того, как убедятся в успешном китайском примере.

Нельзя игнорировать кратко– и среднесрочное сближение позиций нашей страны и Китая по ряду международных вопросов, активизацию не только политического, но и делового диалога, да и в целом усиление азиатского фактора и в мировой, и в отечественной экономике, как, впрочем, и существенные ментальные, национальные и поведенческие особенности двух культур.

В силу сложностей структурирования любых инвестиционных проектов, особенно в инфраструктуру, значение этих факторов не стоит недооценивать. Как сказал мне по итогам переговоров руководитель одной китайской госкомпании, подписывая инвестконтракт: «Если китаец и русский нашли общий язык по инфраструктурному проекту, после этого они могут делать совместно любой вид бизнеса».

При подготовке проекта стоит учесть азиатский опыт и особенности разработки и реализации проектов ГЧП, особенно применяемые инструменты и механизмы.

В приведенном ниже примере обратите внимание на число одобряющих ведомств. Их три десятка. Мы со своими тремя – семью согласовывающими инстанциями просто образец инвестиционного дружелюбия. Правда, сроки на согласование у них все равно меньше получаются, но, кстати, не сильно.

Историю ГЧП в Китае принято отсчитывать от проекта 1984 г. (Guangdong Shajiao Power Plant B), реализованного по модели BOT с привлечением частных инвесторов (Hong Kong Hopewell Holdings Ltd, China Investment and Development Corporation). В следующие тридцать лет проекты по этой модели активно реализовывались в инфраструктуре страны, несмотря на явные пробелы в законодательстве и бюрократические трудности. Число согласовывающих инстанций, как уже было отмечено, превышает три десятка. Равенство прав публичной и частной стороны формально закреплено в законодательстве уже с середины 2000-х гг., но система по-прежнему существенно перекошена в сторону государства. В проекте оно остается доминирующим партнером, распространяя свое влияние вплоть до акционерного контроля в специализированных проектных компаниях (СПК).

Например, реконструкция и управление по проекту одного из крупнейших аэропортов в Южном Китае в провинции Гуанчжоу (проект Guangzhou Baiyun Airport Terminal) осуществляется СПК, в котором у частного партнера (Keppel Group, Сингапур) только 25 %. Впрочем, исследователи отмечают, что в последние годы наметилось движение к более сбалансированному подходу. Китай становится ближе к западным моделям ГЧП, хотя контроль партии все равно остается контролем национальных или, в большинстве случаев, региональных властей.

Вместе с тем всегда возникает вопрос о том, почему китайские проекты ГЧП вызывают такой интерес на рынке, если система существенно сдвинута в сторону обеспечения примата публичной стороны? Более детальный анализ показывает, что это слишком обобщенное утверждение.

Государство действительно оставляет за собой существенные возможности по управлению проектом. Но параметры его вмешательства известны заранее и точно сформулированы в проектном соглашении. Кроме того, система распределения рисков и бенефитов в проекте покрывает частной стороне издержки и недополученную прибыль, вытекающие из действий властей.

После анализа указанных выше аргументов видно, что у азиатского, особенно китайского, капитала нет какой-то необходимости действовать в нашей стране как-то иначе, чем он ведет себя на развитых и развивающихся рынках в сфере инфраструктуры. Если это так, то, скорее всего, он будет крайне внимательно и аккуратно присматриваться к «Инфраструктурной России».

Самый оптимистичный прогноз состоит в том, что удастся его вовлечь в полтора-два десятка проектов, после чего азиатский капитал остановится для того, чтобы проанализировать успешность инвестиций и оценить совокупные результаты.

«Худшим» же итогом будет, если китайские и иные азиатские инвесторы сделают три – пять крупных инвестиций в «опытные» проекты. Фактически это приведет к заморозке азиатского капитала на несколько лет до получения первых промежуточных итогов. Аналогичным образом может развиваться ситуация с арабскими инвесторами.

Практика подготовки инвестиционных конкурсов: причины успехов и неудач

Даже предварительный анализ конкурсных стадий проектов показывает, что одной из причин сложного продвижения проектов ГЧП является невысокая конкуренция за проекты на конкурсной стадии. Если для России успехом считается три-четыре заявки консорциумов – участников конкурса, то в Европе и Азии хороший, но не самый большой показатель – девять-десять заявок. А ведь одна из ключевых задач, раскрывающая по максимуму потенциал того или иного проекта, – это обеспечение значительного количества интересантов, конкурирующих между собой по всем критериям конкурсного отбора проектов: инвестиционным, финансово-экономическим, организационно-правовым, техническим и технологическим критериям.

При этом точно не стоит говорить о том, что условия конкурсов сформулированы каким-то дискриминационным образом. Нередко являясь представителем властей по тому или иному проекту, никогда не получал ни прямых, ни косвенных намеков о том, как должна быть структурирована конкурсная документация или процедура отбора. Власти, похоже, действительно заинтересованы в увеличении конкуренции и транспарентности инвестконкурсов и дальнейшей процедуры их реализации.

Скорее всего, первопричина незначительного количества реальных заявок на конкурсы кроется в молодости рынка, поверхностной экспертизе ключевых участников. Ведь все-таки ГЧП для них – странный вид проектов, хотя те, кто участвовал хотя бы в одном ГЧП-проекте, потом стабильно заявляются во все остальные отборы. Сказывается также небольшое количество постоянно запускаемых проектов, что не позволяет раскрутить рынок до нужных объемов.

Косвенно диагноз подтверждается и тем, что на предконкурсной стадии число интересующихся проектом обычно в два-три раза превышает количество заявок, которое в дальнейшем официально подается на стадии конкурса.

Но если проект – неважно, федеральный или региональный – хорошо структурирован, то внимание рынка ему обеспечено. Как и конкуренция нескольких игроков за проект.

Обычно на рассматриваемом этапе проблема лишь в том, что инициатор проекта уделяет не самое пристальное внимание промоушену проекта в различных целевых аудиториях, в том числе посредством инструментария IR[12] и GR. Либо делает это несколько кустарно, а в таких проектах эффективность – всегда вопрос знания деталей, нюансов и внимания к ним.